土地規劃實施中存在的問題及提高措施

謝紅林

摘 要：經濟發展會使土地利用結構產生一定的變化，建設用地比重不斷增加，農用地比重不斷下降，其中變化最為明顯的是耕地和林地。因此，隨著國民經濟和社會不斷發展，為保護農用地，尤其是耕地，維護生態安全，協調人地矛盾，采取合理的措施實現土地資源持續利用就顯得十分緊迫。本文分析了影響土地利用總體規劃操作性的因素和實施過程存在的問題，并討論了提高土地利用總體規劃可操作性的途徑，為解決土地利用總體規劃在實施過程中出現可操作性不強的問題做了較為全面的闡述。

關鍵詞：土地利用總體規劃；因素；措施

土地利用總體規劃的核心是土地利用結構調整和用地布局。它主要是從宏觀上協調轄區內的土地總供給與總需求，調整土地利用結構和用地布局，優化配置土地資源，協調各行各業用地，保護和改善生態環境，促進當地國民經濟和社會持續、穩定，快速的發展。因此，利用土地利用總體規劃控制和引導用地供給與需求，科學合理調整用地結構和安排用地是切實可行的。

一、土地利用總體規劃在編制過程中存在的主要問題

1. 基礎資料不準確。

基礎資料包括文字資料、數據資料和圖件資料。資料準確性程度將直接影響到規劃編制的質量。一些基礎資料（如耕地面積、人口數據等）因各地區各部門統計口徑不一導致差異較大，可靠性參差不齊，這勢必影響到規劃編制的現勢性和成果的可靠性。

2. 編制規劃的重點不突出。

土地利用總體規劃的編制是以適應國民經濟和社會發展為前提的，同時又為國民經濟和社會發展服務。在不同時期，國民經濟和社會發展的戰略目標不同，規劃的側重點也有所不同。而在編制規劃時，因對經濟發展戰略目標的定位不準確，用地安排重點不突出，用地指標較分散，這部將影響規劃的可操作性。

3. 與相關規劃銜接不具體。

與土地利用總體規劃相關的規劃主要有城市總體規劃、農業區劃、交通規劃等。在土地利用總體規劃編制過程中，對涉及到與相關規劃銜接時，常常只是粗糙地進行了一些簡單說明，沒有對銜接的內容作具體詳細說明，甚至出現銜接嚴重分離的現象，造成相關規劃與土地利用總體規劃相脫節，為土地利用總體規劃實施造成障礙。

4. 土地用途分區彈性不足、剛性有余。

土地利用總體規劃要求按照土地基本用途的不同劃定土地利用區。在編制規劃方案時，一般都是將上級下達的各項控制指標分解落實到土地利用總體規劃圖件和實地，有多少指標劃定多大面積的分區（即：指標數=土地利用區面積）。這種簡單機械的指標定位常常與土地資源的現實情況相脫離，而且難以與日益變化的社會形勢和國家政策相適應。

二、土地利用總體在實施中存在的主要問題

1. 對規劃系統性認識不足、部門協調不夠。

土地利用總體規劃是一個復雜的系統工程，涉及到各行各業的用地安排。在規劃設施過程中，不能單純從某一部門或幾個部門出發來落實用地安排，而是要從全局出發，各相關部門相互協調，系統性地落實用地安排。同時在落實規劃指標的同時，也應該考慮規劃實施中涉及的其他因素，最終使經濟、社會和生態效益達到最佳。

2.實施規劃的措施落實不到位。

在編制規劃的同時，也相應確定了規劃實施的政策與措施，詳細闡述了如何保證規劃的順利實施。但在規劃實施過程中，對規劃中確定的政策與措施往往落實不到位，影響了規劃的實施。

3. 缺乏對規劃進行動態信息管理。

在規劃實施過程中，對已落實的規劃任務或指標應及時進行統計分析，發現存在的問題，總結實施經驗。同時，對不合理的規劃任務或指標宜根據實際情況作相應調整。事實上，在規劃實施中，規劃基本處于靜止狀態。

三、提高土地利用總體規劃可操作性的措施

1. 完善專項規劃和詳細規劃的編制工作

土地利用總體規劃的專項規劃和詳細規劃，是對土地利用總體規劃所確定的目標的具體落實和補充，是實施土地利用總體規劃的落腳點，也是體現土地利用總體規劃是否具有可操作性的檢驗。因此，做好專項規劃和詳細規劃的編制工作將直接影響到土地利用總體規劃戰略目標的實現。

2. 建立規劃實施的保障體系。

好的規劃既有較強的宏觀指導性，又具較強的可操作性，即可實施性。建立規劃實施保障體系也是保障可操作性較強的規劃順利實施的關鍵。主要建立好土地利用總體規劃實施管理辦法、行政管理措施、土地利用總體規劃管理機制、土地利用總體規劃實施的監督管理機制等。

3. 及時更新規劃。

任何可操作性強的規劃都是相對某一時期而言的。隨著規劃不斷實施，新的土地利用結構和用地布局的矛盾會不斷出現，甚至隨著國民經濟發展戰略的改變，會使規劃在較短的時間內不適應經濟發展需要。因此，及時更新規劃是提高土地利用總體規劃可操作性的重要手段。

4. 強化對規劃進行信息動態管理。

充分利用現代科技手段，加強土地動態監測和科學管理，要利用衛星航測手段對土地利用進行系統監測，及時，準確掌握土地利用的變化情況，為更新規劃，提高規劃的可操作性提供動態信息。

土地利用總體規劃應著重解決耕地保護和科學合理利用區域內重大土地問題。規劃指標應重點放在耕地總量平衡和城鎮村用地規模控制上，而不應過于龐大和籠統。在用地結構調整方面，應主要對農用地、建設用地和未利用地進行合理安排，提出總量控制指標。而在農用地內部只對耕地總量實施控制，對其他地類不宜作硬性規定，由有關專業規劃去安排，以減少規劃指標的協調難度，防止與其他專業規劃產生矛盾。endprint