美國人如何治理腐敗？

顏昌武　劉亞平

美國經濟學家沃利斯有言：“從某種意義上說，發展中國家真正能夠從美國歷史中吸取的一個經驗教訓，就是美國怎樣根除了制度腐敗。”美國人根除制度腐敗的手法不外乎兩點：一是限制掠奪之手，把權力關進制度的牢籠里；二是重新喚醒公民責任感，以公民權利遏制公共權力的濫用。

依據亨廷頓的說法，一個社會的腐敗程度，可能與迅速的社會經濟現代化有著相當密切的關系，在同一社會中，腐敗現象在進化時期比在其他時期更為常見。要言之，處于社會轉型時期的國家更易出現腐敗高發現象。

透明國際2012年全球清廉指數排行榜顯示，美國在176個國家和地區中排名第19位。事實上，美國多年來穩居全球腐敗水平最低國家的前10%之列。

但歷史不容回避，進步時代前夜的美國也曾有過一段極其不光彩的腐敗史，特別是格蘭特總統當政的八年（1868年至1876年），被公認為美國“史上最腐敗的八年”。

從腐敗肆虐到躋身最清廉國家之列，美國人做出了怎樣的努力？這一成功轉型對今天的中國又有著怎樣的借鑒意義呢？

無處不在

19世紀和20世紀之交的美國，腐敗可謂無處不在。政黨、政府、國會乃至軍隊，無一置身事外。在那個黨權時代，政黨勢力、政府權力和大企業利益三位一體地勾結在一起。國會也不干凈，在1881年披露的星號郵路案中，包括聯邦參議員在內的官員，借抬高郵價、增加無價值的服務等手段詐取聯邦郵政部至少400萬美元巨款。軍隊也未能幸免：海軍部利用簽訂軍艦制造合同的機會得到幾十萬美元贓款，陸軍部則大量出售西部地區皮貨貿易特權。

無論是聯邦政府，還是州政府，抑或市政府，都存在“腐敗交易”。當格蘭特出任總統時，人們期待這位在南北戰爭中屢建奇功的英雄也能在政壇再創奇跡，但總統近乎災難性地大搞裙帶關系，令人們失望不已。所謂“一人當政，雞犬升天”，在格蘭特的內閣中，竟然有多人是總統的親友或總統夫人的親戚。他選拔的三任財政部長，一任不合法，一任是貪污犯，一任是行賄受賄能手。這位戰功卓著的英雄，墮落為美國歷史上最受詬病的總統之一。

在1905年一份由法國人繪制的美國政治地圖中，45個州中的25個州完全腐敗，13個州部分腐敗，只有6個州政治清明，沒有腐敗。在密蘇里州和新澤西州，州立法機構和政府的關鍵職位都被鐵路壟斷集團控制。西部各州政府更甚，整個加州幾乎成了南太平洋鐵路公司的囊中物。路易斯安那州州長亨利·沃摩思的年薪為8000美元，而其在任四年內竟撈取了50萬美元。佛羅里達州的稅務官員私分的稅款高達50萬美元。

市政府更是腐敗重災區。市民為搭建涼棚而想占用一部分人行道，就得向有權頒發許可證的官員行賄；有的官員將提供給救濟院的食品拿回自己的餐桌上享用；有的官員則將市里的公共資產拿去放債，并將利息裝入自己腰包。扒糞者斯蒂芬斯在其名篇《圣路易斯的特威德時代》中，講述了1898年至1900年間，圣路易斯市如何在市長齊根海因的管理下，將“賄賂發展成為市政府唯一實在的業務”。不獨圣路易斯市如是，幾乎所有的城市都因腐敗蔓延而蒙羞。

腐敗之源

一個宣稱以弘揚民主價值為使命的國家，何以深陷腐敗泥潭呢？罪魁禍首當屬頂層制度設計的偏差，政黨分肥制主導下的政府不可能廉潔高效。

一般來說，一個社會的腐敗程度，與迅速的社會經濟現代化有相當密切的關系；在同一社會中，腐敗現象在轉型時期比在其他時期更易為人們所容忍。

進步時代前夜的美國，無論達官顯貴還是平民百姓，普遍表現出對道德腐化和政治腐敗的司空見慣。在官場，官員們信奉“腐敗是經濟發展的潤滑劑”，因而對腐敗有相當高的容忍度。麥克伊在其名著《難以捉摸的共和國》中辯護說，美國許多經濟發展遠景的實施，必須依靠公司來推動，如果共和黨人抨擊公司是腐敗工具，就難以推動自己和選民渴望的經濟發展。

在民間，公眾對社會問題漠不關心且道德觀淪喪。一個不顧個人道德的社會，不會對官員們的腐敗行為感到激憤，如斯蒂芬斯所指出：“美國人民糟糕的行政管理，是美國人民自己造成的……貪贓枉法的風氣就是美國的風氣。”歷史學家莫里森和康馬杰則感嘆：“幾乎在所有的地方，舊道德標準都被破壞了，對于許多人來說，正派似乎離開了公共生活。”

與此同時，新興的利益群體急于在利益重構的版圖上攻城略地，或消極無視官場的腐敗習氣，或主動憑借手中的金元為腐敗大廈添磚加瓦。

對新興的大企業來說，它們控制著經濟資源，并試圖在政治領域有所作為，難免催生“財富收買權力”之風。政府手中掌握大量的公共資源，比如土地和礦產等公共財產、法律規章制度的設立等，商人們則聚斂了大量財富。憑借手中的金元，商人瘋狂“收購”官員手中的公共資源。在銀彈的攻擊下，官員紛紛淪為商人的俘虜，從而使后者逃脫了本應履行的賠償責任，而弱勢群體的應得利益卻無從保障。

急速的城市化產生了大批移民。對這些移民來說，能否通過選舉這一權力或利益再分配過程來改變自身命運至關重要，而官員們的誠實品格與廉潔作風則不在他們的考慮之列。在他們眼中，效忠代表自身利益的某個人所帶來的實惠，遠高于效忠抽象的法律和道德準則所帶來的實惠。官員們抓住新移民的這一軟肋，轉而以就業機會、住房或公民證等為誘餌收買新移民，以便維持和鞏固自身的執政地位。

在新移民對政治腐敗的默許甚至縱容下，一些原本無黨性的組織迅速演化成政黨分肥的操作機器。比如，紐約市的坦慕尼協會，之所以從一個慈善機構蛻變為影響最大的政治機器，很大程度上是因為有大批愛爾蘭移民的加入。

社會轉型通過擴大政治系統輸出功能，增加了腐敗空間。轉型時期的經濟發展往往意味著政府職能的擴張與官員們權勢的擴大。從1870年到1913年，美國的GDP總量增長了2.4倍。經濟發展與鐵路建設的飛躍，煤氣、電力等新興產業的興起，與市政建設緊密聯系在一起。鐵路作為第一大生意，也是第一個衍生了龐大行政管理機構的大行業。而煤氣、電力等新興產業，則由政府授權和特許私人經營，這就給腐敗留下了極大的空間。

在城市化進程中，政府對市政規劃的大規模投資，為官員們創造了大量以權謀私的機會。此外，美國地方政府對經濟和社會的行政管理亦逐步加強。一批規章制度的頒布與實施，刺激了官員們創造租金的動機，并增加了其操縱經濟活動的可能性。

公民覺醒

美國經濟學家沃利斯有言：“從某種意義上說，發展中國家真正能夠從美國歷史中吸取的一個經驗教訓，就是美國怎樣根除了制度腐敗。”美國人根除制度腐敗的手法不外乎兩點：一是限制掠奪之手，把權力關進制度的牢籠；二是重新喚醒公民責任感，以公民權利遏制公共權力的濫用。

為了把權力關進制度的牢籠，進步人士首先糾偏頂層制度設計，以功績制代替號稱“腐敗之源”的政黨分肥制，并出臺一系列與抑制腐敗密切相關的法律。比如禁止公司向聯邦公職候選人捐款的《謝爾曼法案》（1907年）、開啟美國官員財產申報制度先河的《聯邦反腐敗行為法》（1910年）和禁止聯邦文官參與政黨活動的《哈奇法》（1939年）等。這些法案為保證政府廉潔、防止金錢對選舉的滲透和腐蝕，起到了制度上的保障作用。

明確劃分聯邦政府、州政府與地方政府的事權與事責，強化聯邦政府對州、地方政府自由裁量權的限制及監控力度，是抑制腐敗蔓延的有效手段。在進步時代，美國聯邦政府在影響甚至控制銀行業、保險業、運輸業、食品和藥業競爭以及各州間貿易等方面的權力急劇膨脹，最終取代州和地方政府成為經濟運行的主要管制者。

明確劃分權力與權利的邊界，亦能減少政府設租的空間。政府限制市場和資源的準入，是誘發腐敗的一個重要原因。為了減少腐敗的產生，進步人士實施了一系列釜底抽薪式的改革舉措，即還權于社會，將原本一些被禁止或限制的活動合法化，杜絕了商人尋租的念頭。比如在美國實行禁酒的1919年至1933年間，非法生產和兜售酒類猖獗一時，執法官員的貪賄之風也愈演愈烈。而當政府最終解除該禁令后，相應的腐敗現象也就銷聲匿跡了。

進步人士堅定地認為，公民應該對腐敗承擔起道德責任，哪里的公民羸弱無能，哪里就會腐敗蔓延。只要喚醒人們沉睡的道德意識和責任感，就能有效地遏制腐敗。

“為了喚醒一個明顯無羞恥的公民的自豪”，斯蒂芬斯在《麥克盧爾》雜志上一連發表六篇文章，逐個揭露了圣路易斯、明尼阿波利斯、匹茲堡、費城、芝加哥和紐約等城市的政治腐敗。斯蒂芬斯一再聲明：“我的特殊工作，就是要揭批美國政治中存在的腐敗現象、腐敗分子及政治不公現象。”

就抑制腐敗的效果而言，強有力的公共輿論監督力量有時比嚴酷的法律作用更為顯著。斯蒂芬斯等人所主導的黑幕揭發運動，不僅發現了現實中存在的社會問題，并督促政府解決了相當一部分問題，更重要的是，這一運動對當時的社會價值觀念的轉型，特別是社會良知與公民道德意識的覺醒，起到了重要的喚醒作用。

通過他們的調查和文章，全社會都意識到腐敗的嚴重與危害。他們對政治丑聞的揭露和批判，也會導致政治家競選敗北、引發檢察機構進一步調查介入，并迫使立法者頒布新的道德限制來保證公職人員的獨立和公正。

恢復公民精神，除了占領輿論高地，還必須通過各種政治改革讓公民重新獲得自己曾讓渡的權力，從狡猾的政治機器統治集團手中奪回提名、選舉候選人以及決定政策的權力。

為此，進步人士推行了一系列政治改革，以擴大公民對公共事務的直接參與。

改革舉措包括直選議員，賦予婦女以選舉權，普及動議權、公民投票權和罷免權，以及推進地方自治修正案和地方特許權運動等。通過這些給公民賦權的政治改革，進步人士有效削弱了政府機器在對付人民時所擁有的優勢，從而推動了一個清廉高效政府的來臨。

（摘自《財經》）