有關內蒙古自治區向蒙古國開放的若干思考

胡格吉勒圖

一、內蒙古在中蒙經貿合作中的地位

（一）內蒙古與蒙古國貿易額始終占中蒙貿易總額的一半左右，蒙古國已超過俄羅斯成為內蒙古第一大貿易伙伴國，進口產品結構以煤炭等礦產品為主

自1985年中蒙開展邊境貿易以來，雙邊貿易迅猛增長，1999年中國成為蒙古的最大貿易伙伴國，2012年中蒙貿易額60億美元，占蒙古對外貿易總額的54%。其中，進口41億美元，占蒙古出口總額的92.6%；出口19億美元，占蒙古進口總額的27.6%。自2011年開始成為各個指標上的最大貿易伙伴國。近幾年貿易迅速增長的主要動力來自于以煤炭為主礦產品及在該領域利用的機器設備的增長。蒙古向中國出口的主要產品是煤炭、銅精粉、鐵礦石及其精粉、原油（見表1）。中國向蒙古出口的主要產品是鋼材、建筑材料、載重汽車、礦山器械等。

從內蒙古與蒙古國貿易情況看，2011年與蒙古國貿易額28.45億美元，2012年增至32.6億美元，占中蒙貿易總額的55.05%，占內蒙古對外貿易總額的29%，蒙古國成為內蒙古第一大貿易伙伴。其中，煤炭貿易17.9億美元，占貿易總額的54.9%。2013年，對蒙古貿易額31.56億美元，同比下降3.2%，占全區進出口總額26.3%，其中對蒙古出口11.45億美元，同比增長8.6%，自蒙進口20.11億美元，同比下降8.8%，下降的主要原因是進口煤炭數量和金額分別下降16.9%和25.3%。

（二）內蒙古企業在對蒙中資企業中發揮著重要主體和主導型中介作用

據蒙古經濟發展部外資協調局公布的數據，自1990年至2012年6月30日，流入蒙古的外國直接投資存量為115億美元。其中，中國為36.5億美元，占總存量的31.71%，比2010年的50.99%下降了19.28個百分點。此間，在蒙古注冊成立的外資企業12118家，來自于112個國家和地區。其中，中資企業5951家，占49.11%。自2005年開始在蒙外國直接投資急增，占總存量的90%，同期中資流量占總存量的88%。外國直接投資的產業分布結構為礦業73.9%，商業和餐飲業16.3%，銀行金融業1.5%，輕工業0.9%，建筑和建筑材料業0.9%。

2013年，全區境外實際投資額4.5億美元，同比下降7.2%，其中境外投資上千萬美元的項目14個。投資國別（地區）主要在俄羅斯、蒙古國、柬埔寨、香港、美國和加拿大。投資領域主要集中在礦產資源勘探開發、森林采伐、木材加工、房地產開發、生物技術、投資管理等。

二、內蒙古向蒙古國開放的策略與途徑

無論從國家“西部大開發”戰略、內蒙古自身發展需要、中蒙和中俄戰略（協作）伙伴關系的豐富化需要，還是美國亞太再平衡戰略、日本右翼集團的抬頭、南海與東海問題國際化苗頭的抬起等因素考慮，周邊外交在中國整體外交中的地位在提高。蒙古國是具有重要地緣戰略意義且其地緣經濟地位日益提升的國家。把內蒙古建成中國向北開放的重要橋頭堡和充滿活力的沿邊經濟帶，既是國家區域整體布局的重要一環和內蒙古的發展機遇，又是我國睦鄰、富鄰、善鄰周邊外交的具體體現。基于此，筆者認為：

（一）從戰略高度審視中蒙關系，理解并照顧蒙方關切，確實達到互利共贏

“國之交在于民之相親”，中蒙兩國是山水相連的鄰國。自1989年兩國恢復正常外交關系以來，雙邊關系不斷提升，于2011年確立戰略伙伴關系，目前處于歷史最好時期。中蒙雙邊經濟合作以礦產、基礎設施、金融三位一體為重點領域，這完全符合兩國根本利益，是彼此把對方視為重要伙伴的體現。中國是大國，而蒙古是小國。小國國民的擔憂懼怕心理是揮之不去的陰影，況且這種心理不單單蒙古有，好多周邊國家都有。我們與蒙古接觸時，應該理解他們的這種心理，從換位思考的角度多為他們的關切著想。在蒙古存在的中國威脅論、排斥中國企業和人的現象，除歷史和網絡胡言亂語因素以外，大部分源自于雙邊經貿往來中的不規范、不道德行為。就雙邊經貿合作而言，無論是中國官員還是中國企業，尤其對大項目不能延續獨自占有和獨資的老做法。《蒙古國家安全構想》規定，蒙古對某一國家的經濟依存度不能超過30%，某一外國移民數不能超過蒙古人口總數的1%。這是人口只有290萬，僅有兩個鄰國內陸國家的國情所決定的。況且，蒙古目前對中國的貿易依存度已經過半，中資占外國直接投資存量曾經接近60%，現在也約32%情況下，我們更應該理解蒙古政府所做的扶持民族經濟、在招商引資中平衡相關方利益的努力。同時，在蒙中資企業今后只有延長其生產鏈、提高社會責任、實行本地化經營，才能得到蒙古政府和人民的認可，達到互利共贏的目的。

（二）繼續保持地方高級官員互訪的頻度，增進和鞏固相互理解和信任，為雙邊經貿合作營造良好政治氣氛

地方高訪是國家間訪問的重要組成部分。國家間的事情并不只是中央政府的事情，地方也可以做，而且在某些方面更有優勢，如地方間已經形成的某些模式，在一時間很難全面鋪開情況下，就得靠地方模式。地方高層互訪是增進雙方政治互信的重要補充，而政治互信是經濟合作的前提。地方高訪一般以經貿、文化內容為主。通過訪問達成的協定，往往直接帶動企業的參與或為其指明重點領域和主要方向。經貿合作的參與主體企業是盈利性法人代表，企業的追逐利益行為往往導致與來源國和所在國國家利益、地區利益的偏差。因此，在國家和地區層面上通過雙邊協定文件不失時機地糾正和規范企業行為并指明大致方向在雙邊合作中不可或缺，尤其對市場機制和法律環境尚未十分健全的中蒙兩國十分必要。

（三）抓住國務院正式批準設立二連浩特重點開發開放試驗區有利時機，著力建設二連浩特、甘其毛都、策克、珠恩嘎達布其、阿爾山口岸基礎設施并提高其查驗和通關能力，做好與蒙古國向南延伸四條標軌鐵路的無縫對接工作

口岸是兩國經貿往來的通道。口岸的快捷暢通將大大節省國家間經濟合作成本。內蒙古現有對外開放19個口岸，其中10個是面向蒙古國的邊境口岸。另外，還有3個國際航空口岸。

目前，唯一鐵路口岸二連浩特的礦產品過貨量僅為700-800萬噸，其他的均以汽運形式通關。對大宗貨物來說，汽運不僅經濟上不劃算，而且給公路網不發達的蒙古帶來了很大的環境問題。加之，監管查驗的復雜性，當前的邊境口岸通關能力遠遠不能滿足兩國間形成的且有井噴式增長之勢的龐大供求量。為此，經由三屆議會爭論的蒙古新鐵路問題，近期出現新變化，蒙古議會通過了從蒙古主要礦區和工業園區向南鋪設四條標軌鐵路的決議。其面向的我方口岸是甘其毛都、二連、珠恩嘎達布其、阿爾山口岸。這是蒙古基于經濟利益考慮所達成面對主要目標市場的社會共識，也是通過中國來獲得近便出海口的努力。

2014年6月5日，國務院正式批準設立二連浩特重點開發開放試驗區。這是國家在新形勢下作出的重大戰略部署，它將加快我國向北開放步伐，優化沿邊開發開放整體布局，加快內蒙古向北開放橋頭堡建設，深入推進中蒙兩國經貿合作。基于國家的新戰略部署和蒙古國新出臺的新鐵路計劃，從我們的資源需求出發，兼顧蒙古國礦業興國出口主導型戰略、獲得近便出海口需求，重點建設上述五個口岸，并與蒙古向我延伸的標軌鐵路實現無縫對接是提升我區、我國與蒙古經貿合作層次的重要步驟，也將對東北亞區域合作創造有利的基礎條件。

（四）積極發揮內蒙古地緣、人文優勢，著力落實兩國高層互訪達成的共識以及文件內容，大力推進礦產、基礎設施、金融三位一體的重點領域合作

蒙古國是我

周邊最長邊境線的鄰國，約為4700公里，其中3000多公里與內蒙古自治區接壤。蒙古國向南突起以及內蒙古東西向狹長分布的輪廓，使內蒙古成為了連接蒙古國與中國京津唐工業基地、渤海經濟圈、東北工業基地的必經之道。再加之，內蒙古主體民族與蒙古國同宗同族、語言文化相近，內蒙古在中蒙交往中始終發揮了其他國家所不能享有的重要橋梁和紐帶作用。經濟全球化大形勢下，基于發展需要確立的礦產、基礎設施、金融三位一體合作將是雙邊今后較長時期內經濟合作的重點領域。然而，國家間合作并不像國內合作，該重點領域合作雖已提出10年，但受到內外因素的制約，其發展不是一帆風順。從2013年10月蒙古總理訪華并簽署《中蒙戰略伙伴關系發展中長期綱要》以及年內習近平主席將訪蒙情況看，兩國經貿合作將會加快和提升。內蒙古作為中國的地方行政區域，依托其日趨暢通的互聯互通樞紐地位和已具備的較早進入蒙古市場、人脈關系豐富、比較熟悉蒙古文化風俗和經濟環境等基本條件，積極參與新一輪的提升既是責無旁貸的義務，又是自我發展的良機。中蒙間圍繞能源合作展開的大通道、大陸橋、高壓線、經濟走廊帶、煤氣管道建設以及蒙古境內大型項目合作，均繞不開內蒙古。內蒙古應該在國家間合作中以積極姿態搶得先機，提升自己的地位，惠及兩國人民。

（五）“以援助促合作”、“資源換項目”模式培育大型項目合作，以推介有實力、信譽度好的大企業參與此項工程來規范國家、地方以及企業形象。

“以援助促合作”、“資源換項目”模式是經濟互補性強的國家間常用的方式。中蒙間有“以援助促合作”模式的成功先例，如1998年中色股份與蒙方成立合資—鑫都礦業有限公司，共同開發圖木爾廷敖包鋅礦，“鑫都”寓意“鋅之都”，是蒙古境內最大的中蒙合資礦山企業。這被蒙古國時任總統恩赫巴亞爾稱為“成功的模式”。

“資源換項目”模式至今尚不見，而我國在非洲有成功經驗。2008年4月22日，中國中鐵代表中國企業集團與剛果民主共和國代表簽署《關于剛果民主共和國礦業開發和基礎設施建設的合作協議》。同時簽署的還有以中國中鐵為主的中國企業集團與剛果國家礦業總公司共同設立合資公司的協議。根據《合作協議》，中剛合資成立的華剛礦業股份公司掌握五大銅鈷礦的產權并進行不低于30年的直接經營。在華剛礦業的股份中剛方占32%，中方占68%，其中中國中鐵為第一大股東，占總股權的43%，其余25%由中國水利水電建設集團掌控。為了支持華剛礦業的發展，剛果（金）政府還特別制定了一整套的“長久免稅”等優惠政策。兩個協議的簽署，剛果（金）將銅鈷礦資源讓渡給中國中鐵控股的華剛礦業，中國中鐵等企業為剛果（金）墊資修建基礎設施，該項目能夠充分發揮剛果（金）的資源優勢，彌補其資金方面的不足，極大地改善其基礎設施落后的現狀，促進其國民經濟發展。

礦產合作和基礎設施建設被確定為中蒙合作重點領域，在此前提下，開展國家間的大項目合作不可或缺。在國家間的這等安排中，推介有實力、信譽度好的大企業，不僅其本身實力強、能夠勝任該工程，而且社會責任心強、有長遠打算、能夠顧及自身和國家利益和形象，有利于投資所在國的監管，避免在投資國人民中造成不必要的負面形象。

（六）加強次區域和現成機制合作，以推進地方、國家以及區域合作

次區域合作包括邊境合作、地方合作以及功能區合作。現成機制包括定期和非定期舉辦的論壇、展銷會、博覽會、合作委員會以及友好城市關系等。次區域合作涉及的只是一國的局部范圍、局部內容、局部時段，對制度差異的接受度較高。目前，在中蒙間開展的邊貿，二連市舉辦的“中俄蒙經貿論壇”，呼倫貝爾市舉辦的“中俄蒙展洽會”、正在籌措的跨境自貿區等均屬此類。我們應該本著先試先行的原則，在條件成熟的某些領域和區域，積極開展互利互惠的經貿合作，等到條件完全成熟時，再全面鋪開。

（七）盡量使我方區域發展戰略、規劃的制定兼顧蒙古的相關戰略、規劃

經濟依存度如此緊密的國家和地區間，產業和基礎設施建設必然要求某種銜接。尤其對蒙古來說，其經濟發展在很大程度上依賴中國，其區域發展構想、千年之路、新鐵路計劃的出臺當然考慮了鄰國的現有條件和發展遠景。反過來，我們的戰略和規劃，如內蒙古五年規劃、邊境盟市規劃、邊境口岸規劃以及思路必須兼顧蒙古的潛質條件和發展遠景。

（八）積極推動中蒙自由貿易協定談判，從制度、機制上推進雙邊貿易與投資進程

與中國已簽署或正在談判自由貿易協定的許多國家礦產資源均很豐富，例如，智利的銅礦資源世界第一，海灣合作委員會擁有豐富的石油、天然氣資源，澳大利亞、印度鐵礦資源豐富。蒙古也是礦產資源豐富的國家，2010年6月，溫家寶總理訪問蒙古期間，就提出早日啟動中蒙自由貿易區的可行性研究。近幾年，中國鐵礦石、石油等礦產資源的進口成本猛增，主要與礦產資源的現貨交易多，長期合約少；缺乏買方定價權；中國礦產品進口采購過于分散有關。在能源資源爭奪形勢嚴峻的情況下，中國可以通過自貿區談判的各種承諾與讓步，以爭取蒙古國在能源開發與貿易方面的更多、更靈活的承諾。作為彼此鄰國、貿易伙伴大國、能源輸出輸進大國，在世貿協定框架下遲早走這條路。

責任編輯：楊再梅