社會組織能力建設的行為分析：資源導向或制度遵從

楊 寶 胡曉芳

一、社會組織的能力建設

社會組織的發展水平關系到國家治理能力建設、公共服務方式轉型等目標任務的實現程度。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》就推進國家治理體系和治理能力現代化時強調“創新社會治理體制”，其中激發社會組織活力是關鍵，這就要求：適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔；支持和發展志愿服務組織；重點培育和優先發展部分類別的社會組織。然而，社會組織的現實能力與國家期望還存在顯著差距，甚至能力匱乏已是社會組織發展的主要障礙[1](P711～733)。如此看來，能力建設具有晴雨表的功能，可以窺探社會組織、社會發展或國家治理的未來走向。

20世紀90年代以來，社會組織的能力建設日漸受到政府、境外組織及本土支持型社會組織的高度關注，并且初步形成以教育和培訓為主的兩種方式[2](P149-169)。經過20年的發展，能力建設經歷了移植、本土化及內生化三個發展階段。但是，到目前為止，“能力建設”的內涵仍然存在較大爭議：一方面偏重培育社會組織的管理能力，特別強調目標—手段的理性配置，以戰略、籌資、項目、評估等管理課程為主；另一方面側重于賦予社會組織的制度規范，特別是以市民社會為主的自治、參與、倡導、行動及可持續發展等使命價值。原則上講，社會組織的能力建設應該包括上述兩個方面，即培育組織為了實現制度規范及價值目標的一系列技術手段，具體包括：明確使命、戰略規劃、領導力提升、組織技巧培訓、合作網絡建設、資源關系、外部關系等。

然而，國內能力建設的行為偏好發生了深刻轉向，即初期以傳遞價值理念為主的制度規范建設，近年則傾向于提供服務、獲取資源的管理能力建設。因此，部分能力建設被學界及實務界稱為閹割社會組織制度規范的幫手。本文的研究焦點則在：能力建設行為轉型的根源是什么？也就是說，社會組織能力建設的行為由哪些因素決定？各個影響因素的作用機理是什么？對此問題的探討，既有助于政府培育社會組織能力時做出戰略選擇，也有助于社會組織探索未來發展之路。基于研究的可行性，能力建設型社會組織是考察重點。

二、理論解釋與研究設計

1.能力建設的外部環境

能力建設在社會組織發展鏈條中處于樞紐性的支持環節。改革轉型以來我國社會組織的數量種類、發育水平、治理結構、價值觀念等都得到快速提升，但因志愿性特征使其不得不與外部環境交流而尋求發展。由于系統中的環境因子在資源、合法性、活動空間等方面占有優勢，社會組織則顯得相對弱小，呈現較強的“依附式發展”特征[3](P97)。因此作為支持性的能力建設，只有深度嵌入系統環境，才能做到塑造理念、傳授技能等增強社會組織實力。

政府與境外組織構成了能力建設的核心環境。境外組織借對外開放之機大量涌入中國，通過傳播理念、提供資源、輸送手段等制度建設實現了全球市民社會擴張，培育大量類西方的社會組織，其中能力建設型社會組織是重點合作對象[4](P118～138)。政府對社會組織的監管程度日益加深，從注冊登記、空間釋放到組織年檢等系統規范；但是近年政府更加需要社會組織“幫忙”提升國家治理能力，政府購買的“孵化器服務”在培育社會組織中發揮了重要作用，特別是服務管理方面的能力建設。為此，能力建設型組織身處復雜的系統環境之中，這也意味著要想真正理解能力建設行為就得考慮環境因子的互動作用。這種互動不但使能力建設型社會組織受到了限制性約束，甚至還決定、支撐和滲透著組織行為。按此思路，組織理論的開放系統視角為研究能力建設行為提供了分析性框架。

2.資源、制度與能力建設行為

組織研究的主流視角有理性、自然及開放系統觀，其中開放系統為探討組織行為與系統環境的互動提供了解釋。該理論視組織為相互依賴的活動與人員、資源和信息流的匯聚，這種匯聚將不斷變遷的外部環境變成同盟關系，而這些同盟關系的建立則需要更廣泛的物質資源與制度環境為紐帶[5](P35)。為此，組織行為的形成存在兩種競爭性解釋，即資源依賴理論與制度同形理論，它們分別強調“資源導向”或“制度遵從”對組織行為的決定性作用。

資源依賴理論認為組織需要從環境中獲取生存資源。那么，組織不僅是高效完成任務的工作聯合體，還是政治行動者，其行動目標旨在降低外部環境對資源獲取的限制和不確定性。如果組織持續不斷地從環境因子提取資源，它就勢必得以相應行動作為回報，從而組織與環境在交換過程中建立相互依賴關系。該理論還認為，雖然受到所處形勢和環境的制約，但組織擁有廣闊的戰略選擇空間去管理環境，比如順從、合并等策略[6](P7～15)。一般來說，組織總是容易受到資源供給者的較強影響，所以戰略選擇并不是任意選擇而是受社會控制的，這取決于外部資源對組織的重要性及替代性。總結來說，組織行為是組織為了獲取生存資源與外部環境博弈的策略性結果。

能力建設型社會組織需要環境因子的資源支持，而不能自給自足。按照結構功能主義視角來看，能力建設組織能否生存發展需要滿足兩個條件——社會需要和供給能力。當前社會組織整體較弱勢，于是能力建設的社會需求較大且外部環境對此也大力支持，那么能否獲得財務資源就尤為重要。理論上講，政府與境外組織都是主要的資金供給方；但是，能力建設型組織的實力有限，其與環境因子之間是非對稱性依賴關系[7](P33～40)，組織只能在依賴與獨立的張力平衡中尋求資源轉化的最優策略。根據資源依賴理論的邏輯，能力建設組織輸出的行為需要符合資源供給方的偏好，即通過喪失自身獨立性換取生存資源。這樣，我們可以得到如下假設：如果能力建設組織從某個環境因子獲取生存資源，那么它的能力建設行為就要偏向該環境因子的訴求；具體地講，當組織從政府獲取大多數資金時其行為偏向管理能力建設，而從境外非政府組織獲取大多數資金時其行為偏向制度規范建設。

除了資源導向邏輯之外，由于社會組織的全球興起及越來越規范，其本色也依然在影響著實際行為。社會學新制度主義的制度同形理論就認為組織場域中的規則、腳本對組織行為的影響更為重要。該理論仍然強調組織不是獨立地生存于真空之中，而是深深地嵌透在社會環境之中，組織的結構與實踐都受到高度制度化環境中規則、信念和慣例等文化規范的影響；從這個意義來講，組織是由“意義框架”的象征系統、認知模式和道德模塊等文化腳本構建而成。因此，在高度完善和發達的制度環境中，組織將會面臨強制權力、模仿過程、專業規范等制度壓力使其遵從場域內的情景界定或儀式神話，其結果是組織行為的趨同，當然組織以此也得到社會認可、情感依附及生存資源[8](P1～42)。

市民社會是外部環境中的支配性制度規范，特別重視獨立的制衡作用。社會組織不受國家權力和資本霸權支配的特征使其成為市民社會的中堅力量，具備薩拉蒙定義的組織性、非政府性、非營利性、自治性及志愿性等制度傳統。毫不例外，我國社會組織領域是全球市民社會的延伸，境外組織在制度規范的傳播和執行過程中扮演了中介性角色[9](P66～82)。尤其值得注意的是，政府在社會組織的管理和發展過程中并沒有完全接受市民社會傳統，而是逐漸塑造成“強化服務、弱化制衡”的行政吸納社會邏輯[10](P116～128)，推動為我所用的政社合作，當然這樣的改造遠沒有完成而是處于進行時態。從兩種制度規范的較量來看，市民社會依然具有主導地位，甚至被實務界及學術界推崇為社會發展的終極目標[11](P1～27)。根據制度同形理論的思路，面對完善而強大的市民社會邏輯，能力建設組織只有遵從環境中的制度規范，以此獲得社會認可等合法性因素。

比較來看，資源依賴與制度同形都為能力建設組織的行為提供了解釋，但兩者的邏輯存在本質差異。第一，外部環境如何約束組織？前者認為環境為組織生存提供了必須的物質資源；后者強調環境為組織生存提供了準則、期望及價值觀等制度規范，以此進行資源交換及獲得社會認可。第二，組織如何應對環境約束？前者假定組織有足夠的能動空間爭取資源，取決于其自身在資源依賴鏈的生態位；后者認為組織難以擺脫環境中的規范約束，最佳策略是遵從環境。那么，國內社會組織能力建設行為到底是“資源導向”還是“制度遵從”，這需要典型案例的實證分析。

3.論證邏輯與研究設計

社會科學探究變量之間的因果機制，最為基本的論證邏輯有求同法和求異法。假設研究的事件特征為A、B，研究因素為a、b、c等；當具有共同的特征A時，只有因素a共同出現，那么a就是A的影響因素，這就是求同法。反之，在特征A出現和不出現的兩個場合中，只有因素a沒有同時出現，那么a也是A的影響因素，這就是求異法。一般而言，為了研究結果的準確性，求同法與求異法可以交替使用。

本文的研究目標旨在尋求能力建設行為的因果關系。那么，將其轉化為變量關系則為：因變量是能力建設行為，有管理能力和制度規范兩種屬性值；自變量包括資源導向和制度規范，分別有政府與境外組織兩種環境因子的影響。以求同求異法的論證思路，至少需要三個典型案例，即可以通過控制變量的共同出現與差異出現來考察任意兩個案例交互影響。案例篩選時要控制非自變量所產生的影響，所以本文中使用了我國久負盛名的能力建設組織“恩玖”與“恩派”為主要案例，后者是前者的延續與演化，只是所處時期不同罷了，有利于控制其他干擾因素的影響。與此同時，為了控制變量則選擇“全球消除貧困聯盟中國辦公室”為輔助案例，與前兩個案例配合使用。

三、案例分析：資源導向或制度遵從

1.案例描述

案例資料由筆者及研究團隊共同調研完成，所用資料主要來源于對各個機構負責人的深度訪談及網站公開資料。考慮到問題的針對性，案例描述側重于組織的外部環境、資源來源、制度規范及能力建設行為等方面內容。

案例1：恩玖

20世紀90年代初期，社會組織發展剛剛起步，業界先驅徐永光、商玉生等認識到“行業不夠規范”、“缺乏專業知識”，在出國訪問學習及世界銀行資助下發起網絡型支持組織推動能力建設、倡導市民社會，并于2001年工商注冊為NPO信息咨詢中心(即恩玖)。雖然沒有注冊為“合法”的社會組織，但恩玖的活動沒有受到政府限制。與此同期，境外組織隨著第五屆世界婦女大會之后快速扎根中國，在反貧困、農村發展、艾滋病及性別平等領域活動，催生了大量亟需能力建設的草根組織。

恩玖的運營經費絕大部分來自于境外組織捐贈而從未得到政府資助，能力建設內容偏向市民社會規范。項目清單包括：美國麥克利蘭基金會支持“誠信”系列培訓，側重自治、自律、公信力建設，以及治理、領導力技能等；美國福特基金會支持“NPO培訓與能力建設項目”系列課程，旨在增進學員對“參與式”和“發展項目”的正確理解并掌握方法技巧；亞洲基金會支持“公眾參與”培訓，幫助草根組織運用社區參與的方法解決問題；香港樂施會支持“媒體工作坊”項目，幫助社會組織提高傳播倡導方面的策劃能力，以及與大眾媒體的合作技巧等。總體來看，恩玖在能力建設內容傾向于“自治、參與、倡導、監督”等市民社會的制度規范建設。

案例2：恩派

上海浦東成為國家級新區后，其經濟得以快速發展，但社會發展明顯滯后。2003年，浦東新區民政局在“先行先試”政策下探索社會力量參與社會管理，然而現實是社會組織的數量和規模都不足以提供公共服務。因此，政府主動邀請恩玖到浦東培育社會組織，特別是為初創期和中小型公益組織提供切實的支持。于是2006年恩玖站在行業發展的角度決定在上海成立具有獨立性的恩派，以期能夠培育華東及珠三角地區的社會組織。這也標志著國內能力建設領域逐漸走向本土化階段，如公益孵化器的盛行。

恩派運營初期延續了恩玖的資源，美國福特基金會提供了第一筆資助；但隨著項目運行的深化，其經費來源主要轉向政府購買。比如，上海浦東新區、深圳市政府、北京西城區都購買了恩派“孵化器項目”，該項目旨在培育有資質(能夠注冊)提供服務的公益組織。能力建設內容包括辦公場地、管理培訓、注冊協助、資源對接等組織生存的工具性支持，其中培訓課程有機構管理、項目管理、營銷籌資、財務管理等。恩派對申請孵化的社會組織有著資質篩選，傾向于能夠服務民生、落到社區的直接服務機構，不接受倡導、勞工、維權等敏感性組織。總之，恩派認為市民社會規范中“重倡導輕服務、重理念輕行動”阻礙了社會組織發展，而應該培育專業的服務能力與管理能力。

案例3：全球消除貧困聯盟中國辦公室

21世紀初為響應聯合國千年發展目標，世界各地社會組織聯合開展一系列的國際運動，并將由此形成開放的全球消除貧困聯盟(簡稱GCAP中國)，旨在通過制定一系列的活動策略和行動計劃，支持各國在國家層次和區域層次上開展全球活動。GCAP中國于2005年由國際行動援助組織中國辦公室、香港樂施會、英國救助兒童會等7家在華國際NGO發起成立，主要目標是加強國內社會組織合作消滅貧困，但受政府管理不得不掛靠在中國國際民間組織合作促進會開展活動。

GCAP中國成立至今，資金主要由荷蘭樂施會提供，在某些具體項目上曾獲得其他組織的資助，但數量和規模都較小。GCAP中國吸引了社會性別與發展網絡、紅樹林支持組織、北京天下溪教育研究所、自然之友等10家本土社會組織參與，且每年還資助三到四家草根組織。目前為止，主要開展的能力建設活動有：開展倡導能力培訓會，如沙龍、工作坊、在線學習等形式，且編輯了《公益組織倡導手冊》；通過調研、研討等活動撰寫政府報告，進行政策倡導；開展公民行動喚醒人們對貧困的關注并督促政府履行承諾，如“站立起來”。這些倡導、社會運動的行動方式嚴重地挑戰了政府權威，只不過近年來為了尋求生存也在逐漸弱化能力建設的對抗性。

根據組織環境中“資源—制度”的理論邏輯，三個案例可以歸納為表1。直觀地判斷，能力建設行為與資源、規范都有相關性，但難以直接得出因果關系，特別是恩玖與恩派的案例比較。

表1：能力建設案例的資源、制度及行為分布

說明：由于變量的取值不能做到數字化精確，所以用“+”的多少區分強弱，但每個變量取值的總和為三個“+”；相關分析以單案例判斷，分別標識為√與×。

2.因果分析

那么，能力建設組織的行為到底由環境中的資源還是規范決定？案例素描難以發現隱藏在事實資料中的因果關系，接下來需引入變量控制的“求同求異法”分析變量關系。分析邏輯：求同法，找出因變量相同的案例，通過比較找到唯一相同的自變量；求異法，找出因變量異的案例，通過比較找到唯一不同的自變量。

表2：求同法分析能力建設行為變量之間的因果關系

結果VS1顯示能力建設行為由資源導向決定。恩玖與GCAP在行為方面表現一致，都力求培育自治、倡導、監督及行動等特征的市民社會規范。但是，兩者并不處于相同的制度規范，恩玖在20世紀90年代很少受到政府干預，相對自由地接觸境外組織及西方規范；GCAP處于不同的環境，政府已經主動接洽社會組織并吸引其參與公共服務，此時西方的示范效應已經有所減弱。所以，根據求同法分析資源與行為之間存在因果關系。

表3：求異法分析能力建設行為變量之間的因果關系

結果VS3依然表明能力建設行為由資源導向決定，而VS2無法識別因果關系。恩派與GCAP在行為方面表現對立，甚至恩派負責人表示市民社會理念不是他們當前的首要任務，而是更多地培育組織管理的工具性能力。兩者雖然生存在相同的制度環境，即政府主動管理社會組織的時期；但是，恩派與GCAP的生存資源則有較大差異，前者主要獲得政府購買資源，境外資源僅是輔助，而后者完全依賴于境外組織。所以，根據求異法分析也能得出資源與行為之間存在因果關系。

3.反思：制度規范的作用

因果分析表明資源導向解釋了社會組織領域能力建設的行為偏好，是否意味制度規范沒有任何影響？難道制度同形理論錯誤了嗎？至少VS1與VS3案例比較中透露了特殊的信號，即資源導向背后都存在制度規范的多元化，由此還需借助案例訪談資料開展深度分析。

制度規范的演變不能一蹴而就，而是在時間歷程中循序漸進。我們看到，社會組織發育早期受到對外開放下境外組織的影響，在不斷互動與交往中遵從市民社會規范，而政府更多地以底線控制為限，對此行為采取容忍度范圍內的默認態度。這個時期的能力建設為了推動后來者進入社會組織領域，那么它就不得不模仿已經得到認可的行為模式。恩玖創始人在訪談時談到組織的行為狀況：“在國際交流過程中才知道歐美社會組織發育比較完善了，我們討論后認為‘自治’、‘倡導’等是第三部門的關鍵特征，所以要以此為主線提供能量建設，包括今天仍在倡導的行業自律聯盟。國際機構看到恩玖的項目，非常認可這樣的理念、使命，所以就出錢資助，當然這種資助方式比他們支持幾十個草根組織更有效果。我們沒有僵化地說市民社會理念，而是精心設計課程、項目來展示，只有這樣才能實實在在地推動組織的制度化和規范化。”由此可見，表面上資源導向是行為模式的解釋變量，但其深層邏輯中則淋漓盡致地體現了制度遵從的影子。

然而，隨著近年來政府對社會組織的服務需求增強，社會組織領域增添了合作、服務等行政吸納規范。由于這種規范還沒有完成制度化過程，以致未得到社會各界的完全認同。因此，這個時期出現了兩種較有影響力的制度規范，組織的行為模式則偏向于純屬的資源爭奪。其突出表現在恩派的實踐中，恩派的項目負責人認為：“社會組織第一步思考的是如何生存，而不是追求那些虛無的價值規范。這幾年政府購買公共服務力度日益增多，我們就有意無意地要考慮政府訴求，所以重點培育具有服務能力且能夠注冊的社會組織；甚至這種考慮慢慢地成為習慣，因為近年來政府針對社會組織發展出臺了很多傾向性制度，而能力建設項目也被各個地方政府模仿學習。”因此可以看出，當制度規范存在多元化狀態時，資源導向的作用將更為突出，所以能力建設行為將隨著資源不同而表現出不同的偏好。

綜合來看，能力建設行為受資源導向與制度規范的共同影響，建構了“行為—資源—制度”由表及里的循環邏輯。組織行為在淺層次上由資源導向而定，實則需要加入制度規范才能給予完整解釋。主要有兩種邏輯：第一，當制度規范統一時，組織行為通過遵從環境準則、模式等獲得資源支持；第二，當制度規范多元時，組織行為則由資源供給者主導，此時的行為偏好處于變動之中而不穩定。

四、結論與建議

公益界專家及領袖認為社會組織能力建設行為偏向技術性管理，而沒有遵守場域內的慣習或制度規范，為什么會這樣？哪些因素決定了組織行為？對三個典型案例的研究表明：第一，能力建設型社會組織受限于發展特點及自身實力，其行為由回應環境中的多重邏輯形塑而成，比如資源與制度。第二，環境中的制度規范對組織行為有影響，其作用機理是制度遵從有助于組織獲得社會認可，進而得到環境因子的資源支持，比如恩玖的實踐。第三，環境中的生存資源對組織行為也有影響，其作用機制是組織通過特定行為與環境因子交換所需資源，比如恩派的實踐。第四，比較來看資源對組織行為的影響更直接，尤其是制度規范存在多元化時；制度對組織行為的影響則隱藏得更深，但有助于組織行為模式的穩定化。

社會組織領域的能力建設對于國家治理體系建設尤為重要。由于市民社會的示范影響，社會各界都強調塑造獨立自主的社會組織，通過參與、倡導等形式制衡權力。但是，當前政府職能轉型、治理能力現代化更需要社會組織的合作服務能力。那么根據研究結論，政府可以通過“行為—資源—制度”邏輯鏈條培育符合現實需要的社會組織，以期有效地承接或提供公共服務，具體的政策建議包括兩個步驟：第一，加強能力建設領域的資源投放；近年來政府購買公共服務的規模迅速膨脹，與此同時應該研究制定按照一定比例撥付社會組織能力建設經費，鼓勵成立能力建設型組織，通過招標方式予以委托外包。第二，制定社會組織的行業標準及準入資質；政府應該借購買公共服務的契機，有意識地將服務、合作等信號嵌透在政府購買過程之中，營造與國家治理能力建設匹配的制度規范建設。只有政府成為社會組織的資源供給與制度建設的主導地位時，政社合作才會有序地激活社會組織參與國家治理。