論長江上游集中連片特困地區的產業結構調整
——基于生態文明的視角

王林梅 鄧 玲

一、 長江上游集中連片特困地區的經濟發展現狀

長江上游地區位于我國西部，主要是指位于長江干流上的四川、重慶、貴州、云南四省(市)。長江上游集中連片特困地區(以下簡稱長集連特困區)涵蓋秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、四省藏區，其中包括革命老區、民族地區、邊遠山區和地震災區，有222個國家級貧困縣(區)。長集連特困區貧困面積廣，貧困程度深。2012年，貧困區域面積78.9萬平方公里，人口8701.4萬人，分別占長江上游地區總面積和人口的69.6%和40.8%。

2012年，長集連特困區實現地區生產總值10274.46億元，占長江上游地區經濟總量的19.6%；實現人均GDP13609.46元(折合2163.67美元)，為長江上游地區人均GDP平均水平(27434.04元)的49.6%，僅為全國平均水平(38459.47元)的26.7%。第一產業、第二產業、第三產業增加值分別為2471.10億元、4177.70億元和3625.66億元，分別占地區生產總值的24.1%、40.7%和35.3%。按照錢納里和庫茲涅茨的工業化階段判斷理論[1]，[2]，長集連特困區總體上處于工業化初期階段。加快長江上游集中連片地區產業結構調整、促進其經濟發展是西部地區扶貧攻堅的重要任務，完成這一任務對西部大開發的推進、長江經濟帶建設和我國全面建成小康社會的實現具有重要意義。

二、 長集連特困區產業結構調整面臨的困境

1.產業層次低，生產要素缺失

長集連特困區產業結構的現狀是，第一產業比重較大，第二產業發展不足，第三產業發展緩慢。具體來說，現代農業發展滯緩，農業效益較低；工業主要為資源(礦產、能源、森林、農產品等)初加工等傳統產業，技術含量低、產業鏈短、產業關聯度不強、經濟效益低、重型化等特征明顯；服務業發展迅速，但結構層次偏低。特別是由于工業發展不足，在武陵山區、滇桂黔石漠化區，產業結構偏離了以第二產業為主導的發展方向，第三產業增加值在國內生產總值中的比重上升過快，較早地出現工業化高級階段的特征，呈現出“虛高級化”的現象。

此外，長集連特困區還存在嚴重的生產要素缺失問題。首先是資金短缺，貧困地區的產業發展資金主要來自國家財政轉移支付和補貼、國家政策性銀行的支持以及國際扶貧機構的幫助。農村金融發展比較緩慢，對農業發展沒有起到足夠的支撐作用。其次是科技落后，由于技術基礎、技術投入、科技人才等原因，貧困地區科技自主創新能力弱，科技成果轉化和推廣不足。最后是勞動力流失，長集連特困區雖然有很多農村富余勞動力，但受相對收入的吸引，大多數勞動力流往更遠的大城市務工，從而使本地的農業勞動力大為減少，工業、服務業勞動力不足。

2.生態環境基底弱

長集連特困區大多分布在深山區、石山區、高寒山區、地方病高發區和水庫庫區，地質環境不穩定，自然災害易發，水土流失和石漠化等生態問題嚴重，容易導致“生態貧困—經濟貧困—生態貧困”的“生態惡性循環”。首先，貧困地區生態脆弱，水土流失、石漠化等生態問題嚴重，致使土地貧瘠，不利于進行農業生產，農業效益低，導致經濟的落后。另一方面，為了實現經濟增長，在生態環境承載力較弱和缺乏新的生產要素(特別是科學技術)的條件下，人們只能依靠過度開墾土地、無節制開發礦產資源、濫砍亂伐樹木等擺脫貧困，致使土地退化、土壤侵蝕、資源枯竭和自然災害增多，進一步加劇了生態貧困。地域差異和地理環境成為現階段貧困的重要原因，尤其是在一些地區自然災害頻發(如四川、云南地震)，使貧困地區的生產生活毀于一旦，在短時間內很難恢復。產業的發展受到生態環境的嚴重制約。

3.面臨著突出的“環發”矛盾

格羅斯曼(Grossman)和克魯格(Krueger)等經濟學家通過對環境質量與經濟增長關系的分析，于1995年提出了“環境庫茲涅茨曲線”(Environmental Kuznets Curve，EKC)假說，即經濟增長和環境質量存在“倒U”型的關系，隨著經濟的發展和收入的增加，環境污染問題逐步惡化，當經濟發展到一定程度時，環境污染的惡化到達頂點(拐點O)，之后環境污染的情況逐步得到好轉[3]。后來Zaim等經濟學家將環境污染涉及的范圍擴展到生態領域[4]。環境污染的程度取決于經濟的規模效應、技術效應和(產業)結構效應相互之間的作用。在工業化初中期階段，隨著工業規模的擴大，由于經濟規模效應大于技術效應和結構效應，環境質量就隨著經濟的增長而不斷惡化；在工業化后期和后工業化時期，技術效應和結構效應超過規模效應，環境質量隨著經濟的增長而逐步得到改善[5]。長集連特困區尚處于工業化初期階段，經濟發展水平較低(人均GDP水平大致處于“A-B”段)，為了實現經濟的增長，大規模的資源開發、大規模投資上項目、大規模污染排放是難以完全避免的，經濟發展與環境保護的矛盾將長期存在。因此，在工業化初級階段，加快創新產業發展模式，優化產業結構，發揮結構效應，就成為緩解貧困地區經濟發展與環境保護矛盾的重要路徑。

三、生態文明視角下長集連特困區的產業結構調整

當前，我國已經處于扶貧攻堅的關鍵時期，集中連片特困地區脫貧致富是現階段的重要任務。長集連特困區處于工業化初期階段，產業層次低，生產要素缺乏，同時又面臨著經濟發展與生態環境保護的嚴峻矛盾。如何在反貧困的過程中兼顧經濟發展和環境保護，加快產業結構調整，就成為長集連特困區增強自我發展能力的關鍵。自黨的十七大首次提出建設生態文明以來，生態文明已經成為我國經濟社會發展的指導思想。黨的十八大提出“必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”[6]。生態文明建設的根本目標是實現可持續發展，這對經濟落后、生態脆弱的集中連片特困地區意義重大。

生態文明是對傳統工業文明發展方式的揚棄，是新條件下實現人類社會與自然和諧發展的必由之路。這種文明是人類在生態危機的時代背景下，在反思現代工業文明模式所造成的人與自然對立的基礎上，以生態學規律為基礎，以生態價值觀為指導，從物質、制度和精神觀念三個層面進行改善，以達成人與自然和諧發展，實現“生產發展、生活富裕、生態良好”的一種新型的人類根本生存方式或樣法[7]。生態文明指導下長集連特困區的產業結構調整的核心是要摒棄傳統扶貧產業開發以經濟增長為目標的模式，堅持生態價值理念，轉變經濟發展方式，使生態建設和社會經濟發展有機結合，在保護環境的同時，發展對生態環境友好型的可持續產業，促進循環經濟發展，形成“節約能源資源和保護環境”的產業結構，達到生態與經濟的雙贏，實現經濟效益、社會效益和生態效益相統一的綜合效益。同時，生態文明指導下長集連特困區的產業結構調整是立足經濟發展階段和自然資源比較優勢，遵循產業發展規律的產業發展模式。由農業經濟向工業經濟再到服務經濟的轉變，是產業結構演進的普遍規律。貧困地區的產業發展，一方面要“補農業發展的課”，加快傳統農業向現代農業轉變；另一方面要促進工業又好又快發展，同時兼顧工業發展的規模和效益，并加快服務業發展。要充分發揮資源比較優勢，積極發展特色優勢產業，促進生態優勢向經濟優勢轉變，加快生態產品的市場化，實現生態產品的經濟價值，促進生態產業化發展。

四、長集連特困區產業結構調整的路徑

1.構建生態型現代特色產業體系

把生態文明建設作為加快轉變經濟發展方式的著力點，以綠色技術和環境保護技術為支撐，調整優化產業結構，推動貧困地區綠色發展、循環發展和低碳發展。長集連特困區擁有豐富的自然資源，如農林資源、礦產資源、旅游資源等。貧困地區產業結構調整，不能一味追逐“高、精、尖”，而應立足區域實際，在發展特色優勢產業的基礎上，加快傳統產業改造升級，積極發展符合區域實際的新興產業，構建生態型現代特色產業體系。

(1)實施與生態環境承載力相適應的生態農業發展模式。長集連特困區的生態環境脆弱，主要有四種生態環境類型區：一是青藏高原區，涉及四川、云南的藏區；二是西南干熱河谷，包括元江、怒江、金沙江、瀾滄江干熱河谷，涉及四川金陽，云南的蒙自、紅河、元陽、石屏、雙柏、景東、瀘水、龍陵、施甸、永德、鎮康、永善、巧家、會澤、祿勸、武定、永仁、永勝、大姚、賓川、鶴慶、南澗、鳳慶、昌寧、永平等貧困縣；三是西南喀斯特山區，主要涉及滇桂黔石漠化區；四是山地、丘陵區，包括除干熱河谷區貧困區域外的秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區和滇西邊境山區。在長集連特困區，一方面農業發展深受生態環境條件的影響，另一方面不合理的農業生產方式對生態環境會造成嚴重的破壞，因此，在加快農業產業結構調整，發展特色蔬菜、林果種植和特色養殖的基礎上，要因地制宜選擇與生態環境承載力相適應的生態農業發展模式，并推動農業產業化發展，加強“三產聯動”，形成“農-工-貿”、“種-養-加”產業鏈延伸和良性循環。

表1 不同生態類型區的生態農業發展模式

(2)加強工業循環發展和戰略性新興產業培育。貧困地區工業基礎薄弱，“高消耗”和“高污染”特征突出。特別是隨著東部產業轉移的推進，一大批資源消耗強、污染嚴重的產業向西部轉移。發展循環經濟，建立經濟與環境協調發展的良性互動機制，是貧困地區轉變經濟發展方式的關鍵。循環經濟是以“3R”即“減量化(reduce)”、“再利用(reuse)”、“再循環(recycle)”準則為核心，使生產過程中產生的廢棄物成為可重復、循環使用的再生資源，形成“資源—產品—再生資源”的循環生產模式。長集連特困區發展工業，要加強科技創新，積極發展農副產品精深加工業，推動礦產資源開發和加工業、裝備制造等傳統產業改造升級，促進工業集約高效發展。另一方面要大力推行清潔生產，加強節能減排和污染治理，在工業園區內形成循環系統。積極拓展產業鏈，形成“煤炭開采—液化(煤制油、煤制氣)—化工”、“礦產開采—冶金—裝備制造”等若干產業鏈條，在增加產業鏈價值的同時，推動產業鏈上下游的良性循環。此外，根據國家新興產業發展方向，選擇符合區域實際的產業，如生物制藥、新能源、新材料等。在工業發展中，也應積極考慮環境承載力，在未利用的低丘緩坡實施工業發展。

(3)加快現代服務業發展。旅游業在貧困地區的經濟發展中起到了重要的作用。長集連特困區擁有美麗的自然風光、燦爛的少數民族風情，還有我國重要的革命圣地。應利用豐富的旅游資源，積極打造民族風情游、紅色旅游、生態探險游，并在景區周圍或風景優美的郊區積極發展以農業觀光、農事體驗、娛樂休閑為特色的鄉村旅游。貧困地區發展旅游業時，一方面要注重旅游路線和景區建設，打造旅游精品路線，提高交通等基礎設施、景區硬件設施、服務質量和水平，加大旅游目的地的吸引力。另一方面，要著眼于提高當地農民收入，積極吸納富余勞動力到景區就業，并扶持農家樂、旅游產品等產業發展。此外，還應充分發揮勞動力資源優勢，發展物流、商貿等產業。

2.加快實現生態產品的市場化

黨的十八大報告將“增加生態產品生產能力”作為推進生態文明建設的一項重要內容。生態產品是一種良好的生態環境的總和，包括清新的空氣、清潔的水源、適宜的氣候等，是維系生態安全、保障生態調節功能、提供良好人居環境等人類健康生存所必需的基本物質條件的總稱。長集連特困區作為我國長江上游重要的生態屏障，大部分是我國重要的生態功能區和自然保護區，也是限制或禁止開發區。由于生態產品具有公共屬性，主要由國家給予政策性的轉移支付和生態補償，豐富的生態產品并沒有給貧困地區帶來更多的經濟利益。要提高生態產品的經濟效益，推進生態產品的市場化，使其成為貧困地區增強自我發展能力的重要路徑。首先可以在產權界定的基礎上，將生態產品“私有化”，將碳排放權、排污權、水權、林權等通過直接市場的經濟交易實現供給。其次，采用合同外包和特許經營權等方式，實現生態資本的產業化經營。此外，還可以通過政府購買的形式，實現生態產品的經濟價值[8]。

3.加強制度創新

黨的十八屆三中全會指出，“必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境”[9]。貧困地區生態制度的建立，首先要立足區域實際，改變過去單純依靠GDP衡量地區經濟發展的績效考核方式，建立以生態與經濟成效并舉的綠色GDP考核制度。其次，按照“誰開發、誰保護、誰受益、誰補償”的原則，形成環境保護的約束和激勵機制，一方面，要建立嚴格的環境保護的法律法規，嚴格約束和懲罰破壞生態和污染環境的行為。另一方面，對于生態環境保存較好的區域和群眾在產權上進行界定，在生態補償上給予激勵。從而形成生態環境的收益者付費、破壞者賠償、建設者和保護者得到合理補償的良性運行機制。

(1)構建綠色GDP考核制度。根據《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，我國已經對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消了地區生產總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數量作為主要指標。貧困地區還應該在生活水平提高和貧困人口減少等指標的基礎上，積極探索資源消耗、環境損害和生態效益相結合的經濟社會發展評價體系，構建具有貧困地區特色的綠色GDP考核制度。

(2)健全生態環境保護法律法規。嚴格遵照《主體功能區規劃》要求，進行資源開發和工業生產。加強自然資源保護，完善嚴格的耕地保護制度和水資源管理制度。加強污染防治制度建設，盡快使垃圾污染總量的“末端治理”向“源頭治理”轉變，完善垃圾污染物排放許可制度。加強環境監管，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度。嚴格執行建設項目環境影響評價制度，避免盲目上項目。建立主要污染物排放總量監測和發布制度。

(3)明晰生態資源的產權。產權制度改革是生態產品經濟效益實現和生態補償兌現的基礎。在明確國家自然資源所有者主權地位的前提下，讓私人通過購買方式得到占有權、經營權和受益權。在保證國家最終所有權的前提下，明確各種經濟主體的權、責、利關系。加快農村地區的河流、山嶺、森林、荒地、草原、灘涂等自然生態資源確權登記工作，逐步形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的農村自然生態資源和資產產權制度。

(4)建立生態環境補償制度。要進一步完善國家財政轉移支付制度，深化資源性產品價格和稅費改革，擴大生態補償費的征收范圍，提高收費標準，使其真正反映出自然資源的稀缺程度和真實價值。加強資源受惠地對輸出地、資源開發利用者對生態環境受害者的生態補償，積極研究和實施長江中、下游地區對上游地區的流域補償機制。