特大城市社會治理機制創新研究
——基于整體性治理的維度

范逢春

一、背景與思路

在“整體性治理”的視野下，剖析“特大城市社會治理”的題中之意，不應忽略其三重背景。

首先需要考量的是社會治理的淵源。自1989 年世界銀行使用了“治理危機”(crisis in governance)一詞、1992 年世界銀行年度報告以“治理與發展”為題，以及詹姆斯·N.羅西瑙(James N.Rosenau)的代表作《沒有政府的治理：世界政治中的秩序與變革》問世以來，“治理”這一概念被廣泛運用于社會發展與政府改革領域，作為理論歸依作用于西方各國政府治理模式探索過程與政府改革與再造的實踐。在中國，2004年中共十六屆四中全會首次提出“社會管理”的概念， 2013年中共十八屆三中全會變“社會管理”為“社會治理”，并將“創新社會治理體制”作為深入改革的要點之一。由此，在中國的國家治理體系中，社會治理占據了重要位置，創新社會治理體制成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

其次，“特大城市”界定了本文研究社會治理的地域范疇。根據《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》定義的“城區人口500萬以上”的特大城市標準，中國目前的特大城市已達10個，包括北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、成都等。特大城市聚集了社會綜合資源，在國家政治、經濟、社會生活中占有重要地位?！疤卮蟆钡娜丝谝幠淼漠a業結構、人口結構、社會結構與空間結構的巨大變化，更加劇了特大城市社會治理的投入成本、治理難度、緊迫性與社會風險。

再次，以整體性治理(Holistic Governance)理論維度切入特大城市社會治理機制創新命題，源于它倡導的以公眾需求為基礎的組織重構、以目標結果為導向的持續過程、以政府責任為中心的治理整合、以信息互動為偏好的數據共享的理論框架，深切契合了特大城市社會治理的核心訴求。被某些學者認為“源于對傳統官僚制和新公共管理經驗的繼承和修正”[1]的整體性治理理論，誕生于20世紀90年代后期，代表人物為英國學者佩里·?？怂?Perri 6)和帕卻克·登力維(Patrick Dunleavy)。雖則其“順應的是新公共管理的邏輯”[2]，但在“新公共管理已經壽終正寢”以及數字化時代已然到來的背景下，整體性治理首先表現出的仍是對新公共管理改革所造成的碎片化、空心化政府的戰略性回應。它以有效回應公眾的整體訴求為核心價值取向，尊重公民權、民主治理和公民參與，主張簡化和變革政府與公眾之間的關系；重視政府服務的目標與結果，為組織設計提供了以顧客和功能為導向的創新策略；作為核心內容，它構建的整體性治理的網狀結構經由三個層面(治理層級間、治理功能間、內外部組織間)整合關鍵活動完成；提倡充分運用現代信息技術，通過互動信息的收集、建立基于共享平臺的數據庫以及數據庫升級獲得監視和預測功能，構建治理的智慧網絡。特大城市人口規模龐大且構成復雜、城市經濟與社會體系間互適性緊繃、社會階層利益和需求矛盾激化、多元參與的社會治理機制已具雛形但結構性問題突出的現狀，已成為特大城市社會治理機制創新的內在動力[3](P13)，整體性治理顯然為特大城市社會治理模式與機制的重建描摹了具有借鑒參考價值的圖示。

緣此，本文基于整體性治理理論進行的特大城市社會治理機制創新研究，將直面特大城市社會治理的客觀實際，全面剖析社會治理面臨的挑戰與難點，以整體性治理的觀念來重新審視特大城市社會治理機制的創新問題。

二、困局及溯源

當前特大城市的社會治理陷于一個不斷膨脹的困局，表現為特大城市形成與發展進程中不斷高漲的公眾需求及錯綜復雜的社會矛盾與傳統的社會治理理念和路徑之間差距急劇擴大的鴻溝，供需變量的不平衡正是造成這一矛盾的根源。

1.結構激變的影響

根據特大城市的定義，“特大”用以界定人口規模。500萬以上的城區人口，往往意味著超過千萬的人口聚集。如此規模龐大的人口因何聚集？毫無疑問是中國改革開放30余年來市場經濟發展與城鎮化的結果。根據國家統計局發布的數據，2013年末，中國城鎮化率達到了53.7%。在此過程中，特大城市的產業結構以勞動密集型制造業和低端服務業占比較高為特征，直接導致大量低端勞動力聚集，外來人口的比重逐年上升。產業結構首先改變了特大城市的人口結構，表現為人口總量激增、流動人口規模擴大且占比漸成倒掛趨勢、人口老齡化及老齡人口數量上升等。產業結構與人口結構的變化繼而影響到社會結構，貧富差距、階層分化、貧困問題隨之而來，公民需求由此呈現總量大和多樣性特征，對社會治理的系統性、全面性、針對性均提出了更高要求(如圖1)。

圖1 結構變化對特大城市社會治理的影響過程

特大城市產業結構、人口結構、社會結構的多元化和復雜性直接造成了特大城市內部、外部以及內外部之間各類社會矛盾的產生和沉淀，給社會治理帶來巨大壓力，主要表征有如下方面。

第一，社會需求增量的產生。按照外來人口進入特大城市的歷程劃分，其對社會結構及社會治理的影響分為三個階段：第一階段，由于特大城市產業構成中先進制造業和高端服務業占比較低，因此吸附的外來人口總體屬于受教育水平較低、專業技能較差的務工人員。在進入特大城市初期，大部分外來務工人員的需求僅出自其個體本身，吃、穿、住、用、行等基本生活需求，對社會結構的影響主要來源于聚集程度較高可能導致的群體沖突，以及因初期未能及時就業或收入較低、在城市中頻繁流動可能誘發的社會治安問題。第二階段，在進入特大城市若干年后，隨著工作和收入相對穩定，外來人口生活居住條件達到一定水平，隨遷家屬開始大量涌入城市。以家庭為單位進入特大城市的外來人口較之初期單身狀態的外來人口，公共服務需求發生顯著變化，住房、交通、教育、醫療等方面的基本公共服務需求不斷擴容，品質要求不斷提升。第三階段，隨著信息化的迅速發展，成倍增長的外來人口逐漸產生多元文化交融，來自相同層次、相同背景及持有相同觀點的個體在市民化過程中自發形成長期性或暫時性的社會群體，并冠以特有的群體標簽，參與或組織社會活動，社會群體自組織化的程度漸高成為激發社會矛盾的結構性根源，進一步加大社會治理的壓力與難度。

第二，原有社會結構的解體。外來人口在要求與原有城市居民共享資源與財富的同時，對原住民的生存空間形成挑戰，產生了貧富差距、階層分化、貧困與養老等問題。外來人口中受過高等教育和專業技能培訓的人群因其本身具有較好的經濟條件、就業能力和投資創業選擇，與原住民中的優勢群體共同成為城市中相對富裕階層；而弱勢群體(既有原住民也有新進者)因原有貧困的代際傳遞或就業技能的落后處于待業或下崗狀態，以住房為標志凸現出來：人口總量激增首先要求住房配套，大規模的舊城改造與新城擴建割裂了原住民的社會網絡，而作為社會治理基本單元的社區，原有社會網絡特有的穩定與歸屬感被打破，新居住地的社會網絡尚未建立，過渡期間的社區治理面臨前所未有的危機。此外，隨遷家屬中的老人與原住民中的老齡人口共同形成老齡化問題。居家養老的個人成本與社區養老的社會成本此消彼長，以何種模式解決這一日趨嚴重的問題也成為社會治理的又一重任。

第三，新舊移民相爭的沖突。如果將持有特大城市的原有戶籍居民視為“舊移民”，則改革開放以來隨務工潮遷徙至城市、大多數尚未取得當地戶籍的外來人口可稱為“新移民”。隨著特大城市的不斷擴容，新舊移民的數量、正式群體與非正式群體的功能、甚至因某項城市功能(如旅游)或社會群體活動(如傳銷)帶來的一定時期入境人口與本地居民的數量均可能出現倒掛，突出地表現出為新舊移民相爭的沖突。一方面，前文已提及新移民要求資源與財富共享，實際過程中貧富對立在社會階層、城市空間結構上顯現出來，極大地阻礙了社會融合，成為社會治理的掣肘。另一方面，特大城市不可能無限制向外擴張，同時2.45億新移民處于市民化進程中，雖則“融合居住是提高農民工城市社會資本的有效途徑”[4]，但卻使舊移民不可避免地產生強烈的被侵入感和排外心理，主觀上加劇了新舊移民沖突的程度。兩方面因素疊加，特大城市深層次社會矛盾逐漸增多，且呈多元化、持久化發展趨勢，甚至可能演變為政治危機?？梢姡屡f移民相爭的沖突絕非簡單的社會問題，它是社會轉型過程中社會結構變動整合、社會階層分化組合、社會民主程度提升的客觀結果，在舊有秩序由井然變混亂而新的規則尚未建立和合法化的真空時期，特大城市的社會治理更需要體制和機制的創新方能扼制矛盾的源頭。

2.怠于應變的制肘

社會治理是政府職能的題中應有之義，正因如此，長期以來，我國的特大城市形成了政府管理與社會管理高度合一的社會管理格局。盡管治理理論被引入中國以來，城市管理者確立了“小政府、大社會”的社會治理方向和目標，但目前“大政府、小社會”的集中管理模式始終占據主導地位，落后的治理格局已成為社會系統和諧運行與良性發展的制肘。其問題主要表現為：

治理理念被引入但未滲入。俞可平認為治理四個特征是：治理是一個過程而非一整套規則或活動，這一過程基于協調而非控制，并以持續的互動取代正式的制度，它主張公共部門與私人部門的共同參與。[5](P4～5)時至今日，無論理論研究抑或實踐探索，治理理論在中國的本土化都處于熱潮。然而，其在實踐中并未滲入社會治理的經絡，政府的治理思維在慣性作用下依舊存在路徑依賴，計劃型與統治型的控制方式依然彌漫于常規社會治理過程，思想與理念的未及解放制約著社會治理改革與創新的效果。

治理主體多元但未協同。伴隨著市民社會的不斷成熟，特大城市已形成多元主體參與的社會治理雛形，但其未能真正發揮多元主體的協同效應。首先， 多元主體的范圍不廣。治理理論強調的多元主體涵蓋政府、市場、社會三方，其中社會一方又包括了自治組織、第三部門與公民等主體。特大城市社會治理實踐中，政府的地位與功能從未弱化，自治組織(居民委員會)和公民的權利與責任也得以一定程度的主張，而市場主體的作用往往被忽略，第三部門的參與度更是微乎其微。其次，多元主體的協同度不夠。市場與其他社會主體參與協同治理很少，導致主體間難以形成協同合力。再次，即便是政府主導、多方參與，其治理效果亦不佳?？梢?，特大城市社會治理主體的多元參與仍是形式重于實質，不突破政府“一主獨大”的瓶頸，就無法真正建立起多方參與的合伙人關系。

治理模式建立但未有效。如果將社會治理的全過程劃分為表達、決策、籌資、生產、評估和問責環節，那么，現有社會治理的主要內容與實踐重心基本仍滯留于生產環節。在表達環節，由于利益表達是一個“提出要求的過程”，那么以公眾需求為社會治理的出發點，建立最廣泛的表達渠道、最大可能地聽取市民的需求和意見，是特大城市管理者努力的方向，當前特大城市社會治理利益表達機制的成熟度顯然尚未滿足這一要求。決策環節中，盡管聽證會制度、專家咨詢制度、重大問題集體決策制度等已逐步在各大城市建立起來，公民參與社會管理的權利與義務在法律上得到一定程度的保障，但執行效果不佳，表現在缺少參與決策的具體操作規范，以及在與公民(尤其是弱勢群體)切身利益密切相關的城市規劃建設、舊城改造、環境治理等重大決策事項方面，公民的參與度極低，民意訴求常被忽略。而在籌資和生產環節，依舊延續了政府主導治理格局，社會與市場力量參與較少，這也是社會治理常陷捉襟見肘窘境的客觀原因。評估與問責是責任型政府改革的內在要求，也是公共利益最大化的最后一重保障，但是社會治理過程中往往流于形式，評估機構的專業性與獨立性、評估程序的科學性、問責的法律依據、問責效果的真實性均需進一步考量。在管理客體和事項增量龐大、錯綜復雜的背景下，特大城市社會治理模式與機制面臨嚴峻挑戰與變革。

三、邏輯進路與機制創新

整體性治理關心如何更為有效地處理公眾最關心的問題，即以公民訴求為出發點，第一步首先確立治理目標；第二步，立足于責任感的三個層次(憲法、法律、管理)實施治理層級的整合；第三步，作為公共管理范式的整體性治理將被制度化；第四步，一個具有信息自主收集與分析功能、基于共享平臺、最終能夠實現預報預警的信息系統將被建立起來，成為整體性治理的技術支撐與實現工具。本文遵循這一邏輯進路進行分析，具體如圖2所示。

圖2 特大城市社會治理邏輯進路

特大城市社會管理機制創新在本質上是一項工程復雜的流程再造。在梳理這一流程之前，有必要重申重塑整體性治理理念與整合協同治理主體的必要性。否則，行動者角色不清且缺少行動綱領的改革終將流產，前文所述的邏輯進路也即空談。

1.以公眾需要為基礎重塑整體性治理理念

長期以來，“官本位”思想主宰之下的政績觀使得公共服務與社會治理的方向容易偏離公共利益，在新移民激增導致公共服務供應總量不足的困局中，以晉升為終極目標的政策及其執行同時造成了社會治理投入的不均衡，進一步惡化了治理境況。而整體性治理“把重點放在確定一個真正以公民為基礎的、以服務為基礎的、以需要為基礎的組織基礎。它的含義遍及所有相關的公共部門網絡——確定新的宏觀結構，組織重組，過程重新評價以及管理方式和信息系統的根本變革，對新問題靈活反應的新模式”[6](P227)。由此看來，治理理念的價值取向決定了社會治理的方向與模式，既然“為人民服務”是執政黨的根本宗旨，“執政為民”是政府合法性的根本保障，那么與之相耦合的整體性治理所推崇的“以公眾需求”為出發點的治理理念，正是特大城市社會治理應首先樹立的旗幟與主張。將特大城市社會治理納入經濟社會發展總體規劃和各級政府的議事日程與考核體系，則不失為堅持整體性治理結果導向、反傳統政績觀的有效措施。

2.以協同信任為平臺建立整體性治理主體關系

協同是治理層級、功能或公私部門整合后有序運行的狀態，而信任體現的是一種代理關系——委托人以自身利益為代價，將之置于風險之上，因此信任的建立顯然同樣需要“與其他機構對話以及考慮其他機構的運作”[7](P170)。根據?？怂沟挠^點，跨界運作較單一主體運作風險度高，作為政府的主導者需要對不確定性持高度容忍的態度。因此需要以“沒有控制的管理”為原則，以協同信任為平臺建立整體性治理主體關系，將自治組織、私人部門、第三部門以及公民等非政府主體全部納入社會治理主體范疇，并根據其在社會治理中的特長進行角色安排與職能分工：擁有公共資源的政府將發揮主導和協調作用，在維護宏觀經濟與社會穩定前提下，擔負制度供給、引導協調、法律監管的三重職責；自治組織(居民委員會)具有半官方的準政府性質，是城市居民自我管理、自我服務與自我監督的自治性組織，在特大城市社會治理中能夠發揮承上啟下的重要作用；私人部門因其多種優勢，完全能夠在社會治理中實現市場效益與社會效益的雙贏；第三部門“在完成微利或無利可圖的任務，需要同情心和對個人關心和尊重的任務，需要顧客或當事人方面具有廣泛信任的任務，需要親自動手和直接關心的任務以及牽涉到貫徹道德準則和個人行為職責的任務方面傾向于更勝一籌”[8](P23)，因此成為其他治理主體的有益補充，其非營利性也充分體現了共享的意義；公民則具有特殊的身份雙重性，即他既是治理主體之一，同時也是社會治理的服務對象，在這個意義上，如何加深和拓展公民參與社會治理實踐的高度與廣度更需要創新機制設計。

3.以逆碎片化為導向創新整體性治理機制設計

特大城市的社會治理直面日趨緊張的社會關系與日益嚴峻的社會風險，當突發事件頻發已成為治理常態，唯有以逆碎片化的思維，站在整體性治理的視角，全面整合社會治理全過程，才能變被動為主動，創造特大城市和諧發展的治理局面。在此，筆者將社會治理流程劃分為表達、決策、籌資、生產、評估和問責六大環節，通過對六大環節的機制重構，完成對特大城市社會治理流程的逆碎片化與重新整合。

第一，特大城市社會治理表達機制設計。當下社會治理之所以仍處于頭痛醫頭、腳痛醫腳的窘境，首因是利益表達環節未形成長效機制。首先要求政府、自治組織、私人部門、第三部門和公民共同參與利益表達，由政府提供和拓展需求和利益表達渠道，使其他治理主體參與到表達環節中來。

依據層級整合之原則，筆者設計了四種社會治理表達途徑：其一，公民—自治組織—政府途徑。自治組織的性質決定了它主要代表公民利益，在公民自治過程中，基層政府和自治組織之間也已形成密切關系，因而公民對社會治理的真實需求信息通過這一路徑表達是最佳方式。其二，公民—私人部門/第三部門—政府途徑。由于各類行業/專業技術協會、維權組織、老年協會等第三部門組織經過長期發展已較為成熟，普通公民占比較大的同時也有精英作為帶頭人，因此能夠收集公民真實的需求偏好。將私人部門加入其中，主要考慮到市場經濟條件下私人部門經濟地位上升，在政治層面也逐漸具備話語權，因此向上傳達的能力較之第三部門可能更強。其三，公民—社會精英—政府途徑。社會精英是城市社會各階層中的強者。在這一合作路徑中，政府也應采取措施，引導社會精英充當表達的中間人，鼓勵其主動收集公民需求信息，以實現政府、社會精英和公民三者之間的需求表達合作。其四，公民—政府路徑。這一路徑是“公眾在與政府和平、理性溝通、對話、協商的基礎上參與公共事務和公共治理的行為與過程”[9]最直接的體現，而公民直接向政府表達訴求在整體性治理的信息系統平臺上是最基礎的功能，因而這一途徑在未來將成為主流。當然，以上四條路徑并非直線型的，任一路徑都有可能有其他主體的參與，從而壯大表達的枝干，使其更豐富和具有層次感。例如，在公民通過自治組織表達需求的過程中，第三部門、私人部門可以加入議事，以其專業的眼光和經驗梳理、歸納公民對特大城市社會治理的需求表達，從而增強表達的效果。

第二，特大城市社會治理決策機制設計。特大城市社會治理的決策系指治理主體在城市管理者的組織下，對治理目標、內容、程序做出某些決定的過程?，F實當中，各級政府部門、自治組織、私人部門、第三部門以及公民都可能成為特大城市社會治理的決策主體。但各類決策主體為維護個體權益或囿于眼前利益，都可能對社會治理方案進行非理性投票。在此現實背景下倡導整體性治理，即通過建立公私部門間積極有效的合作，共同形成公共權威和公共秩序，集合各類治理主體，實行自上而下和自下而上雙軌并行的決策機制，才能確保特大城市社會治理決策的有效性、民主性和準確性。

一套嚴謹的決策程序(如圖3)，能夠確保特大城市社會治理決策機制的科學運行：第一步，收集信息。私人部門與第三部門中各類專業機構的經過前期調研出具的項目可行性分析，對于下一步的政策制定具有前瞻意義。第二步，確定目標。避免目前治理目標設定的盲目和非理性，對治理政策、項目、內容、實施步驟等具體內容給予充分重視。第三步，方案設計。主要為解決特大城市社會治理籌資的主體、渠道和方式，生產與經營模式，以及對參與方的激勵與監管等具體問題，包括初步方案、財務預算、詳細設計等內容。第四步，方案選擇。對特大城市社會治理方案的預選評估尤其需要注意方案的限制性因素、效益因素、潛在風險，以技術可行、效益可期、時間最佳等作為評判標準。最后，召集決策會議。應根據社會治理類別由相應的政府部門/自治組織負責組織和召集，公民及相關的私人部門、第三部門參與進行共同決策，決策時還必須注意代表的構成比例及代表性。為使上述步驟得以順利進行，還需注意通過各種手段激發各類主體參與決策的積極性：降低公眾參與投票的成本；杜絕形式主義，使決策主體能夠看到投票對決策結果的影響；最重要的是，決策事項確實能夠提高特大城市社會治理水平，使公眾切實受益。

圖3 特大城市社會治理科學決策程序

第三，特大城市社會治理籌資機制設計。政府雖然不是特大城市社會治理的唯一供給者，但在現行行政體制下仍是排位第一的籌資主體。與此同時，政府部門應采取措施積極引導私人部門參與到特大城市社會治理籌資活動中來。而第三部門在教育、醫療保健、社會救濟領域也是社會治理籌資主體。此外，通過適宜的法律、法規和制度對國際組織進行引導、鼓勵、規范和整合，充分利用其雄厚資金，在特大城市開展經濟、科技、教育、環保、文化和衛生等領域的合作，同樣也是社會治理籌資合作的可選途徑。理論層面，目前特大城市社會治理所需資金可以通過政府、私人部門、第三部門、自治組織及公民五種方式籌集：政府資金，包括以稅費形式獲取的地方財政收入、中央撥款(轉移支付)、地方政府財政外收入如政府擔?；虬l行債券；私人部門投資，包括境內外企業投資、金融機構融資等；第三部門籌資，如春蕾行動、希望工程等，也包括境外第三部門提供的非商業性資金；自治組織籌資，如針對受益范圍限于本轄區的社會治理服務項目的集資；公民捐資，如本轄區小型項目的公民自主捐資或企業家專項捐資。上述五種資金來源在實踐之中可以靈活組合，“組合拳”較之單方出資，對于解決不同條件下特大城市社會治理資金不足的問題更具優勢，充分體現了其他主體的自愿參與性與能動性。

第四，特大城市社會治理生產機制設計。由于私人部門的管理方式對于組織生產更為高效，因此公共產品的生產完全可以采取與私人部門合作的生產方式，通過特許經營權、托管制、政府采購制等方式與私人部門建立公私伙伴關系；第三部門因其所專注領域的專業性，能較好地滿足社會多元化的需求，同樣可以在某些特大城市社會治理生產的空白領域分一杯羹，而政府提供資助或授權，通常采取特許經營、合營、貸款和貸款擔保等形式；此外，自治組織占有天時地利人和，更容易將公民的具體需求變為供給的現實效果，對于特定受益范圍的特大城市社會治理項目，自治組織更擅長于組織高效率的生產。

第五，特大城市社會治理評估機制設計。特大城市社會治理需要一個完善的績效評估機制作為保障，但從目前績效評估的實際情況來看，“以權力制衡權力”是其明顯特征，因此在設計評估機制時必須首先明確評估者、被評估者與評估對象。評估者的組成可以是政府、自治組織、私人部門、第三部門、公民五大主體的全部，也可能是其中幾類的組合，但無論是何種組合，都必須理性代表公眾的意愿。并堅持公開透明的原則，制定規則充分保護各方主體的評估權，建立科學的評估標準和工作程序；第三部門的獨立性較其他主體強，其制衡作用應當在評估過程中更為明顯；自治組織能夠代表區域公民的主流意見，而公民代表中也應囊括相關的專業人士。這樣的評估主體才能真正實現對特大城市社會治理全過程的評估。

第六，特大城市社會治理問責機制設計。問責是對評估結果的處理，沒有問責，再完備的評估機制都形同虛設。應該根據整體性治理從結果到結果的方法，將“問”與“責”界定清楚，才能規范過程監督。既然公眾是特大城市社會治理的顧客，公共服務實質上是由他們來買單，那么公眾理應成為問責的主體，但現實中這一權力的實施尚未完善。問責的權力在公民，但問責的主體仍然可以多元化：在政府主導、其他治理主體承擔任務的項目上，政府可以代表公民問責；在政府直接供給的項目上，其他治理主體可以依據評估結果按照國家的司法程序、政府的監管程序以及黨的紀律檢查程序代表公民提出問責；在特大城市社會治理出現空白而導致的公民利益受損時，自治組織、私人部門、第三部門和公民可以通過人大、政協，甚至直接向政府提出問責。既然已明確了各個治理主體的角色與職能分工，將特大城市社會治理的全過程進行了清晰的六大環節的劃分，那么，問題出在誰身上、出在哪個環節應該是一目了然的。在問責機制的設計時，需要做的是將責任的類型、處罰的標準，依據現行的法律法規，由多元主體共同參與進行整理、補充和完善。只有制定了責任的認定規則，才能準確定責。只有多元主體之間形成相互制衡的問責機制，才可能對治理者形成有效監管，制約權力濫用和遏止腐敗，防止官商勾結，進而保證社會治理和服務的效率與公平。