新型城鎮化背景下失地農民保障問題研究

劉東生

一、城鎮化背景下失地農民概況

失地農民一般是指在城鎮化過程中失去全部或大部分土地的農民。盡管農民失地的問題由來已久，但在城鎮化高速發展的同時，失地農民的數量也在急劇增加，由于沒有很好地解決失地農民的保障問題，使得他們成為弱勢群體和被邊緣化的群體，同時，也成為產生社會矛盾的一個重要原因。

近年來，我國城鎮化發展迅速，城鎮的迅猛“長大”正成為中國城鎮化進程的一個突出特征。整個國家的城市建成區面積在過去20年中增加了2倍以上，一些城市的建成區更是擴張了20倍以上，這說明了我國城鎮化進程的規模、速度都非常驚人。城鎮化的發展盡管為經濟發展提供了契機，但也帶來了相應的問題。不管城鎮化發展到哪個階段，城鎮的擴張都以占用大量的耕地、擴大土地面積的外延方式為發展途徑，其導致的后果就是耕地總量逐漸減少。我國城市建設和發展占用耕地較其他國家相比比例較大，一般而言，城市擴張占用耕地的比例一般在50%-80%，平均在70%，部分城市在90%。根據我國國土資源部統計， 1987-2000年，國家建設占用耕地226.44萬公頃（3395萬畝），其中，征地160萬公頃（2400萬畝）。從經驗數據看，每征用0.0667公頃（1畝）的土地，就伴隨著1.5個農民失地，也就是說，建設占用耕地導致失地農民約5000萬人。 目前我國的失地農民數量在4 000萬人以上，到2020年，這個數字將達到1億。而根據《全國土地利用總體規劃綱要》， 2000-2030年，國家控制的建設用地363.51萬公頃（5450萬畝），其中，征地253.46萬公頃（3800萬畝），預計仍可導致8000萬人以上的農民處于既失地又失業的狀態。這種情況在大中城市的城鄉接合部和人多地少的發達地區尤為突出。

二、失地農民保障方面存在的主要問題

（一）失地農民補償過低

城鎮化進程中農村集體土地征用最大問題是補償的標準過低。在補償的標準上，根據1998年重新修訂的《土地管理法》及其配套的《土地管理法實施條例》，規定對征地一律按照土地的原用途給予補償，只是對農民原來在土地上從事生產收益的補償，完全沒有考慮到土地的非農化價值以及土地非農化后級差收益的增值。征用土地的補償包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費。現行法律規定的征地補償標準是按照產值倍數來計算，法律規定為高限產值的16倍，最高不超過30倍。目前對于失地農民的安置多是采用一次性的貨幣安置，只是保證農民失去土地后幾年以內生計的貨幣發放，而對于失地農民的居住安頓、再就業等問題，卻極少考慮，被征地農民失去了生產資料，有限的安置補助費很快就花完了，后續的生活及保障問題凸顯，也就使得矛盾越來越突出。盡管國家于2004年底出臺了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（即國務院28號文件），提出征地補償要保證被征地農民生活水平不因征地而降低，長遠生計有保障的要求。盡管這是一條基本原則，但這些要求地方政府往往不能貫徹落實到位。補償標準過低，征地后失地農民的保障問題不能得到有效解決，成為近年來征地過程中的矛盾焦點。

（二）對失地農民的保障方式單一

目前，在城市居民中已基本建立了失業、醫療和養老保險等社會保障制度，實現了“應保盡保”的城市居民最低生活保障制度，但這一制度并沒有惠及廣大失地農民。這主要源于長期以來我國實行的城鄉二元的社會體制，這一體制構成了失地農民享受社會保障的制度障礙。盡管城鎮化進程速度驚人，但從目前各地推行的失地農民的保障方式來看還比較單一，最主要的是提供一定程度的養老保障，而醫療、失業等其他保障方式則很少涉及，失地農民的土地被征用后，其土地經營性收入沒有了，盡管農民當年取得了一定的補助和養老金，但仍然抵不上原有的土地收益。而且養老保險的保障水平過低，難以滿足廣大失地農民養老的要求，也無法達到制度設計者的預期效果。

（三）征地過程中的補償安置費用缺乏必要的監管

征地過程中很多地方的補償和安置費沒有得到合理分配、利用，缺乏必要的監管。根據國務院發展研究中心發布的調查結果顯示：征地之后，土地增值部分的收益分配中投資者拿走了大頭，占40%-50%，政府拿走了20%-30%，村級組織留下了25%-30%，失地農民最終拿到的補償款只占到整個土地增值收益的5%-10%。從近幾年各地的征地糾紛來看，大多數農民并不是反對征地，而是因為權利得不到有效的保障。由此可見，農民得到的補償費用本就極為有限，一旦補償的錢被花光，基本生活沒有經濟來源時，生活就失去保障。而集體經濟組織、政府及各部門由于征地所得的資金，缺乏必要的監管，這就為鄉村兩級干部貪污、浪費、挪用土地補償費提供了方便，為基層組織通過參與征地謀取私人利益提供了動力，成為腐敗和官僚主義產生的源頭。

（四）失地農民就業難度較大

失地農民原本生活在農村，受教育程度較低，且大多不具備就業所需的勞動技能，就業觀念尚未根本轉變，而現代企業適合失地農民的崗位不多，這些因素都加重了失地農民就業難的問題，尤其是年齡偏大的失地農民就業更加困難。除了少數有一技之長的失地農民能找到工作外，大多數文化素質較低及老弱病殘的勞動力就業難度較大。

三、解決失地農民保障問題的對策建議

（一）提高失地農民的征地補償標準

由于我國目前對失地農民補償標準過低，完全不能滿足失地農民的需求，因此，要適當提高失地農民的征地補償標準。確定補償標準的多少應當以建立失地農民的基本生活保障體系所需的成本為主要依據，將征地補償標準納入到法律的范疇，從保護失地農民這一弱勢群體的利益出發，將征地補償標準提高到一個合理的水平，并且地方政府要建立征地補償標準動態調整機制，逐步提高征地補償水平。征地補償標準的提高既為失地農民參加失業、養老、醫療保險提供一定的保障，也降低了失地農民長期基本生活的風險，為社會安定提供了一定的保障。endprint

（二）建立健全城鄉統籌的失地農民社會保障體系

社會保障作為一種社會機制，是社會的“穩定器”，它不僅對社會起到“減震”和“調節”作用，而且還對社會資源實行有效地合理配置和優化組合。失地農民作為一種被邊緣化的群體，未享受到城市居民同等對待，又不同于一般農民，生存狀況堪憂。盡管中央和各地方政府不斷出臺新的政策解決失地農民的生活、就業、社會保障等各方面的問題。但是，由于各地政策和處理方式有所差異，導致失地農民的問題并沒有完全得到妥善解決。因此，建立健全失地農民的社會保障機制才是保障失地農民權益的治本之策。把失地農民納入到現有的城鎮社會保障體系，建立城鄉一體化的社會保障體系，這是保障失地農民合法權益的重要途徑。

首先，建立失地農民的最低生活保障制度。最低生活保障是一個公民應該享有基本權利，失地農民作為城鎮化發展當中產生的一個特殊群體，土地被征用后處于弱勢地位， 是弱勢群體， 其根本利益只有靠政府來維護， 國家有責任將其納入最低生活保障體系，和城市居民一樣有機會享受最低生活保障。失地農民雖然獲得了征地補償費用，但是現在的補償費用相對于市場價位較低。因而，地方政府應當將失地農民納入最低生活保障的范圍，只要失地農民有需要就應當為其提供最低生活保障，不得以失地農民獲得了征地補償而將他們排斥在最低生活保障制度之外。

其次，要建立失地農民養老、醫療、失業等保障制度。城鎮化進程中要加強政府對失地農民的社會保障責任和支持力度，逐步建立健全城鄉對接的失地農民社會保障機制，盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接，切實改變農村人口與城市居民社會權益不對等的局面。建立健全失地農民基本社會保險制度，以應對目前傳統的家庭養老方式和不斷攀升的醫療費用，政府要充分利用社會保障基金，以保證失地農民的就業保障、養老保障、醫療保障等。

（三）提升失地農民的就業能力

失地農民被征地后，面臨的最大問題就是就業問題。失地農民就業難和他們本身素質低，操作能力差有很大的關系，據統計，失地農民中，53%為初中以下文化，且大多沒有受到職業技能培訓。因此要解決這一問題，首要的就是要提高農民工素質，多形式、多渠道地解決失地農民就業問題。政府要為這一特殊群體提供一個平臺，免費對失地農民進行職業技能培訓，提升他們的就業能力。

（作者單位：中共天津市委黨校經濟學教研部）

責任編輯：楊再梅endprint