農村基層組織發(fā)展與社會管理創(chuàng)新

趙麗敏

【摘要】當前我國農村基層社會管理模式存在著政府權力過度集中、村民自治機制不規(guī)范、社會管理主體單一、管理理念轉換滯后等問題，對此應當在政府指導下以農村基層組織為載體推進農村社會管理體制的創(chuàng)新，實現政府管理與社會自治的互動以及市場推進與村莊內生的契合，最終實現我國農村社會管理創(chuàng)新。

【關鍵詞】農村基層組織 社會管理 政府管理 社會自治

【中圖分類號】D422.2 【文獻標識碼】A

社會管理模式是與當時的社會生產方式相互適應的一種管理形式。黨的十八大報告中指出要加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。管理創(chuàng)新的關鍵就在于將多種組織的資源重新結構并有效調動，產生級差的組織收益。目前中國社會正處于社會轉型期，社會結構發(fā)生了相應的變化。在現代社會生產方式的影響下，中國農村社會正在經歷著前所未有的大變化。中國農村社會管理不僅關系著廣大農民群眾的生活和命運，也關系著國家穩(wěn)定和發(fā)展的大局。以農村基層組織為載體推進農村社會管理體制的創(chuàng)新，對于在新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中有效化解農村快速變動中的各種矛盾，推動農民收入持續(xù)增加、開創(chuàng)農村快速協調健康發(fā)展的新局面，必將有深遠的現實意義。

當前農村基層治理模式在實踐中存在的主要問題

我國現有的“鄉(xiāng)政村治”的農村基層治理模式在當前農村社會實踐中越來越不能適應農村社會的發(fā)展，暴露出些問題，主要表現在以下幾個方面：

基層權力過度集中，組織機構失調，社會管理職能缺失。由于我國從上至下的垂直等級式的管理模式，在農村社會經濟發(fā)展中，政府也一直是自上而下來分配資源，一些基層政府甚至會強行推行某些政策。這就使得大多數的人、財、物等重要的權限仍然掌握在縣級政府手中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣政府職能交叉權責不清甚至會發(fā)生利益矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家基層政權的一部分，很難真正發(fā)揮其職能。近年來，我國推行了農村稅費改革及其相應的一系列配套改革，原本試圖通過取消農業(yè)稅和加強轉移支付來促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變職能，從“管理、治理型”向“服務型”轉換。但是，后稅費時代帶來的卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的空殼化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在支付了人頭經費和維持自身簡單運轉必需的經費后，幾乎沒有剩余。大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入銳減，無力承擔農村基礎設施建設、公益事業(yè)建設的支出。由于缺乏充足的財政保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一味注重向上級跑錢，而對自身的服務職能卻不予重視，因此農村基層組織無法充分發(fā)揮其應有的社會管理職能和公共服務職能。

村民自治機制不規(guī)范，農民利益訴求渠道缺失。按照我國《村民委員會組織法》的法律規(guī)定，村委會作為農村社會的村民自治組織對村莊事務行使自治權。但是，村民自治作為一種理念性的制度在實際社會的推廣過程中卻遭遇到了種種困難。究其原因主要在于上至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、下至村民都缺乏對于自治精神的充分理解，這就導致“鄉(xiāng)政村治”格局中各個主體之間缺乏合作精神，鄉(xiāng)政與村治之間的沖突以及農村基層黨組織與村民自治組織之間的沖突導致了村民自治的推行阻礙重重。在當前農村社會中，公共決策機制大量地采取了基層政府集權的方式，某些地方的村民自治則演變成了村官自治，農民和社會民間組織不能充分地參與其中，村民的知情權、參與權和監(jiān)督權沒有得到保障。因此，集權的基層政府在做出公共決策時往往缺乏民主機制，民眾被排除在決策機制之外，基層政府做出的決策也就缺乏了真實有效的需求信息，決策的隨意性、盲目性較大，針對鄉(xiāng)村社會的決策制定也就缺乏了科學性。①

社會管理主體單一，無法適應農村社會的發(fā)展。由于我國長期以來對農村社會進行行政性管理和控制，多是采用自上而下的權力運作，很少有多方主體參與、共同治理的實踐。在當前城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，盡管舊的農村村社正在向農村新型社區(qū)建設進行轉換，但是我們仍然可以發(fā)現，舊體制在農村新型社區(qū)建設中依然存在著一定的慣性影響。在新型農村社區(qū)建設中，新的社區(qū)與之前的農村社區(qū)相似，仍然由政府計劃安排，然后由村民委員會或者社區(qū)委員會為社區(qū)農民提供公共物品或者公共服務。社區(qū)管理的主體是單一的，而單一的政府管理主體無法滿足社區(qū)人們日益增長的各種公共需求。

農村基層組織經濟職能缺失，農村經濟無法有效對接市場，農村貧富差距拉大，社會矛盾激發(fā)。當前的農村社會中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸成為懸浮型政權，一些村級組織或者熱衷于撈資源以自肥，或者熱衷于制度上墻之類的形式化工作，村級組織與村民相安無事便是成績，村級組織已經游離于村莊社會之外。而農民的獨立創(chuàng)業(yè)能力是相對較差的，小家小戶的經營方式要實現農民的增收是非常困難的，而且這種分散的農民也很難適應現代化農業(yè)的發(fā)展。農民、農業(yè)無法實現與市場的有效對接，農村經濟發(fā)展乏力。②

另外，在新農村建設中，村莊經濟分化強烈，農民中的“能人”走向城市或者在農村獲得較大的經濟利益，而大量的農民則在新農村建設中失去了既得利益。城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，在失去了宅基地之后，只有少部分農民能夠在城市生活中找到新的謀生之道，大部分農民在失去了賴以為生的土地之后，就意味著失去了土地帶來的生活保障，面對勞動力市場對于專業(yè)性、技術性人才的用工需求，村民的就業(yè)難度是越來越大的，生活壓力也隨之加大。農村社會貧富差距逐漸拉大，形成了不同的利益群體，而農村文化道德建設的滯后也導致為富不仁的現象不斷出現，鄉(xiāng)村內部的矛盾不斷激發(fā)并得不到有效的化解，嚴重影響了農村社會的團結穩(wěn)定。

以農村基層組織為載體推進社會管理體制的創(chuàng)新

農村基層組織是連接政府與農民之間的重要紐帶，國家的規(guī)劃管理目標需要農村基層組織自上而下地進行協調，而中國農村社會自下而上的社會需求同樣也需要農村基層組織進行協調。農村社會的管理創(chuàng)新需要在農村社會配置強有力的基層組織體系來實現社會管理創(chuàng)新，從而引領農民順利構建社會主義和諧新農村。③

農村基層組織的管理理念與管理行為創(chuàng)新。一是基層政府轉變觀念，實現政府管理權與群眾自治權的有效銜接。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要改變高高在上的舊觀念，把自己從“管理型政府”改變?yōu)椤胺招驼薄｀l(xiāng)鎮(zhèn)政府既是農村經濟建設的直接參與者，更應當是農民利益的維護者與捍衛(wèi)者，應當在農村與上級政府之間架起溝通的橋梁。管理型政府可能會過度推崇自己的行政權力，而忽略了農村自治組織的權利的行使。服務型政府強調要肯定人民的主體地位，否定“官本位”，要求增強為官的服務意識。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須樹立依法行政、依法辦事的現代政府觀念與意識，把更多的精力放在為村民自治組織提供服務和制定規(guī)則方面，為村民自治組織自治權的行使留下更多的空間。另一方面，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員還是村民自治組織的成員都應當提高素質，充分實現行政管理與基層自治的良性互動。

二是規(guī)范、創(chuàng)新各種社會管理行為，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的關系。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理行為還是村民自治組織的自治行為都應當建立相應的法律制度以規(guī)范其行為，明確哪些屬于政府的行政行為，哪些屬于不合理的干預。村民自治組織當然要充分發(fā)揮自治權維護村民的合法權益，但是自治組織也必須要接受正常的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理行為。當前的社會管理行為應當是一種參與性、服務性的管理行為，由單一的行政管理模式向綜合各種行政、經濟、法律、道德、科技等多種手段進行創(chuàng)新，盡最大可能保護農村社會中各方利益主體的合法權益。

農村基層組織的組織機構創(chuàng)新。當前我國的農村基層組織是把國家行政權力上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實行村民自治，包括了村黨組織、村民委員會、村婦代會、村民兵連等組織。實現農村社會管理創(chuàng)新需要實現農村基層組織的組織機構創(chuàng)新。一是以黨委領導為先導，把握社會管理的方向。首先要加強我國農村基層組織的執(zhí)政能力建設，這是實現社會管理創(chuàng)新的根本途徑和保證。從內容上來看，主要從解決經濟能力建設、政治能力建設、文化能力建設和社會能力建設的問題。而從管理上來看，主要是要加強組織能力、決策能力、社會管理能力和公共服務能力等的建設問題。④當前我國農村工作的重點都集中于村一級，因此我們應當相應地鞏固黨在農村的階級基礎、群眾基礎和社會基礎，而首要一點就是要加強村級組織建設，為農村社會管理建個好支部、選個好支書。

二是在政府指導下進行農村基層社會組織的培育。要實現社會管理創(chuàng)新，首先要在政府指導下積極培育有組織的社會主體，從而提高社會自我管理的能力。我國正處于社會轉型時期，站在培育現代社會結構的高度，我國應當立足于大力培育、積極地推進社會組織健康有序地發(fā)展，培育一個良好的公民社會，這項工作在廣大農村社會顯得尤為重要和迫切。隨著市場經濟在農村社會的不斷推進，農村社會的人口結構、家庭結構、就業(yè)結構發(fā)生了廣泛而深刻的變化，利益格局被打破并重整，過去那種單一的依靠政府權力強力推進的社會管理模式已經不能適應當前農村社會的發(fā)展和需求。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當改變改變舊的觀念，積極進行農村基層社會組織的培育，在農村基層組織中增加新組織成員。

三是整合資源，擴展農村組織功能。目前農村社會中的農民組織基本上只是具有單一功能，如村委會、農民經濟合作組織、以及提供社會服務的各種民間公益性組織等。這些組織形式眾多，但是功能單一，無法有效地在市場經濟發(fā)展中適應農村社會的發(fā)展。對此我們可以進行資源整合進而擴展農村組織的功能，使其更能適應農村社會經濟的不斷發(fā)展。如廣西桂平市南木鎮(zhèn)的金龍村就進行了有益的嘗試，該村的村委會和農業(yè)專業(yè)合作社進行了資源合并，一套人馬兩個牌子。兩種資源整合后，有力推動了農業(yè)專業(yè)合作社的發(fā)展，該村已有將近一半的農戶參加了專業(yè)合作社，獲得了不錯的經濟效益，而對于那些不愿入會的農民則可以通過村委會的集體決議實現承包地的調整，避免了和農業(yè)專業(yè)合作生產之間的矛盾。⑤

農村社會組織的職能不僅僅體現在促進經濟發(fā)展方面，對于農村社會組織要增強其服務社會的職能。農村社會組織在一定程序上可以代替市場和政府解決很多社會問題，農村社會管理中還存在著一定的空白領域，如農村社會的公共產品和公共服務問題，政府提供公共服務的能力是有限的，而市場又不能夠兼顧社會公平，而農村社會組織則可以在這些領域完成市場或政府不能做或者不愿做的事務，農村社會組織產生于農村基層社會之中，相比政府對于農村社會的宏觀管理而言，能夠更多地關注農村社會中的微觀領域的社會管理問題。

農村社會管理的法律制度創(chuàng)新。社會管理的創(chuàng)新應當堅持走法治化路徑。當前我國關于社會管理的法律體系是不完善的，有關農村社會管理的立法更是缺乏。社會管理如果只是拘泥于一個不完善、僵化的法律框架內進行創(chuàng)新是不可能的，因此，社會管理創(chuàng)新必須要實現法律制度創(chuàng)新，修訂相關的社會管理方面的法律制度。只有這樣才能保障社會管理創(chuàng)新的順利進行。

首先要通過統(tǒng)一的法律制度使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理行為和村民自治組織的自治有機銜接起來，尤其要注重從法律制度上合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會各自的權限，這是促成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為與村民自治有機銜接的重要環(huán)節(jié)。⑥農村社會管理法律體系的完善應當注重以人為本，關注民生。農民工的就業(yè)、農民工子弟的教育、農民利益分配、社會保障等方面的法律法規(guī)建設應當重點關注。作為農村社會管理新主體的社會組織和自治組織的立法也應當加強與完善，我國目前還沒有專門的社會組織管理方面的法律，村民委員會的法律屬性、職能和權限以及和相關黨政機關的關系亟需在法律層面上予以明確。⑦應當完善相關的法律、法規(guī)建設，為農村基層社會組織提供充分的法律支持。我國可以嘗試建立統(tǒng)一的社會組織法，可設立專章對于農村基層社會組織的設立、財產、責任和監(jiān)管等做出明確的法律規(guī)定。

農村社會管理的機制創(chuàng)新。從當今農村社會管理的機制層面來看，需要構建通暢的利益表達和溝通機制、人民內部矛盾的化解機制和社會穩(wěn)定維護機制以及完善的社會保障機制等。從本質來講，農村社會管理機制創(chuàng)新就要調節(jié)農村社會復雜的利益關系，順利解決農村社會中的利益矛盾和沖突，維護農村社會穩(wěn)定而和諧的發(fā)展。

首先要建立農村社會完善的社會保障機制，大力改善民生。農村社會管理的創(chuàng)新應當緊密圍繞民生進行。對于農村而言，除了構建農村基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療制度和農村最低生活保障制度三大保障體系之外，農村基層組織要和社會組織共同努力，在農村社區(qū)的公共服務體系和農村的文化服務體系構建上著力關注民生問題。其次要完善利益訴求與社會矛盾調解機制，維護農村社會穩(wěn)定。農村基層組織要注重把自己的工作與群眾利益緊密聯系起來，決不能對群眾意見不聞不問，冷漠無情。在農村基層組織中要落實完善黨政主要領導接待群眾制度，認真聽取老百姓的意見。建立完善的信訪和行政投訴制度，重大決策聽證制度和表決制度等，讓農民的利益可以通過多種渠道得以順暢的表達。同時對于農村社會矛盾要及時妥當地予以解決，建立以維護群眾利益為核心的矛盾調解機制。

綜上所述，在農村基層組織發(fā)展基礎之上的社會管理創(chuàng)新應當走的是一條協同之路：政府主導、市場著力、社會自生的共建，在農村公共場所內，通過社會治理主體的結構優(yōu)化，實現包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)村社會自生組織和農民等多元利益主體在民主和法治的基礎之上進行對話協商、協調互動，在公共事務管理領域實現相互監(jiān)督與制約的有效機制，達成一定共識，實現公共利益最大化。這種協同之路也使得鄉(xiāng)村社會充滿了活力，能夠自主發(fā)展適應市場經濟的發(fā)展要求，煥發(fā)出無限的生機和活力，并且能夠有效監(jiān)督國家權力的行使，從而實現國家與鄉(xiāng)村社會的良性互動，有效實現社會管理模式的創(chuàng)新，保障社會主義和諧農村的順利建設。

（作者單位：許昌學院法政學院；本文系2013年度河南省教育廳人文社會科學研究項目“農村社會管理創(chuàng)新的法治化路徑研究—以三化協調發(fā)展為視角”的階段性成果，項目編號：2013-GH-019）

【注釋】

①夏小莉：“‘合作共治—農村基層治理的優(yōu)化模式”，《中國集體經濟》，2011年第10期。

②楊麗，王名：“農村社會管理創(chuàng)新的肅寧實踐及其啟示”，《探索》，2012年第4期。

③劉銳：“我們需要什么樣的農村基層組織”，《中共南京市委黨校學報》，2012年第4期。

④昂永生：“加強農村基層組織建設與社會穩(wěn)定的若干思考”，《安徽農業(yè)大學學報》，2006年第9期。

⑤謝舜：“市場邏輯下農民組織化發(fā)展的實踐路徑”，《廣西民族大學學報》（哲學社會科學版），2012年第3期。

⑥王彩萍：“轉型期鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府管理與群眾自治良性互動的路徑思考”，《麗水學院學報》，2009年第6期。

⑦應松年：“社會管理創(chuàng)新”，《法學論壇》，2010年第6期。

責編/張祺用（實習）