環境保護“二元”管理體制及其構建

楊開華

【摘要】環境管理一元體制，增加了政府負擔，限制了公眾參與環保，不利于環境問題的解決；環境管理二元體制是解決環境問題的必然要求，是科學發展觀和環境法治的具體體現，要徹底改變目前環境管理的被動局面，必須積極建立和完善民間法、完善民間環保組織制度、鼓勵民間資本投入環保、建立和完善環境公益訴訟制度。

【關鍵詞】環境保護 二元管理體制 民間資本投入 環境公益訴訟

【中圖分類號】D912.6 【文獻標識碼】A

我國現行的環境管理體制是在1998年機構改革的基礎上形成的一元體制，即全國一套制度（法律法規），一套機構（國家機構），統一管理全國的環境資源。這種體制能有效提高環境管理工作的效率。但隨著經濟社會的發展，這種單一的命令強制式管理明顯“功力不夠”。無論是經濟建設、還是環境保護，保證民眾的參與始終是一個國家發展的最大動力。①為了應對越來越復雜的環境問題，就必須建立更加綜合、有預防性和更加富有社會參與性的管理新機制和新模式。這種模式要求在強調政府發揮主導地位的同時，重視利用市場經濟手段和重視發揮公眾參與的作用，形成政府引導、市場推動、公眾廣泛參與的新機制、新模式。②

我國當前的環境管理體制的弊端

政府單打獨斗不利環境問題解決。我國目前的環保管理體制，是典型的集權式的管理體制，即由國家環境保護行政主管部門統一負責全國環境管理和保護工作，其余相關部門按照自己的職責分工，分別負責自己領域的相關工作。雖然我國法律規定了很多公眾參與的內容，但由于我國的特殊國情，目前公眾參與的實例并不常見，特別是參與管理的例子更是稀少。根據《中國環境意識項目》的報告，僅有18.1%的公眾主動參加過有關環境保護的公益活動，有12.9%的人沒有任何環保經歷。《環境影響評價法》明確規定了公眾參與的具體程序和內容，但由于各方面的原因，目前我國公眾參與環境影響評價更是徒有虛名；由于法律限制，我國民間環保團體到目前為止幾乎一片空白，成為民間環保組織的成員僅為2.1%。③諸多因素導致我國目前的環境保護工作成了政府單打獨斗，甚至形成政府與企業、百姓斗智斗勇的局面，使環保機關和工作人員疲于應付，環保問題越發嚴重。

政府強勢管理易導致官民對立。經過30多年的改革開放和經濟建設，我國已經進入環境敏感期，這個時期，具有群眾參與不理性，易于激化矛盾等特征。又由于具有受害地域廣、受害對象多、受害利益廣泛等特點，環境問題比較容易進行利益的聚合，從而引發集體行動。在這種情況下，如果發生政府強勢執法，或者危害公眾身體健康及其他利益的事件時，公眾的環境參與就會空前高漲，如果缺乏有效的組織引導，公眾很容易失去理性，把簡單的環境問題擴大化，變成影響重大的社會政治問題，嚴重影響社會穩定和諧。此前的什邡事件，江蘇啟東事件，還有更早時候大連的PX項目事件、廣東番禺垃圾焚燒項目事件，都是這樣引起的。

法律生硬妨礙公眾參與環保。我國現行的法律主要是從西方移植和借鑒過來的，體現的是自由、平等、理性的法律價值觀，和我國傳統的法律辯善惡、息紛爭，追求社會和諧的價值觀有一定沖突，因此，經常不能得到人們廣泛的心理認同，特別是在比較保守的廣大農村，不依法辦事的現象仍時有發生。傳統的環境保護早已融入到我國普通百姓生活的方方面面，保護環境、愛護環境早已成為百姓生活習慣的一部分，在我國古代的民間法（習慣法）中，保護環境的內容不勝枚舉。然而，現代環境問題主要是現代工業文明的產物，我國的普通老百姓很多人對環境問題的重要性、危害性都還認識不足，保護環境的專業知識也很缺乏，因此，一時還很難適應生硬的現代國家環境法。

管理成本高，政府財政負擔過重。單一的管理體制，不僅限制了公眾參與環保，也給政府增加了很大的財政負擔。從“九五”時期開始，我國高度重視環境保護工作，環境保護投資呈快速增長趨勢。“九五”期間我國環境保護投資3600億元，“十五”期間，全國環境污染治理投資猛增至8398.3億元，占同期GDP的比重達到1.18%。“十一五”期間投入15000億元，占同期國內生產總值的1.35%。雖然這樣，“十五”期間我國環保投資的年均增長速度卻大大低于同期固定資產22%的年均增長速度，這導致環保投資欠賬越積越多，環境形勢越來越嚴重。據世界銀行測算，我國“九五”期間環保資金缺口900億元。“十五”期間僅水污染治理資金就缺口400億元。而根據國際經驗，要改善環境質量，治理環境污染的投資應該占GDP的2%～3%。可見，要改善我國嚴重的環境問題，還需要投入更大量的資金，環保資金需求壓力急劇擴大，已經超出了國家現有的投入能力。同時，有研究表明，我國環境保護投資中各級政府和公共部門的投入已經占到了70%以上，管理成本嚴重偏高。

環境管理二元體制的法理基礎

環境管理的“二元”體制，不是在國家目前管理體制之外，再創一套新的管理機制，形成兩套不同的管理體制。而是在我國目前一元體制的基礎上，充分調動社會的力量，全方位吸納體制外的力量參與環保，即在國家環境法律之外，建立和完善我國傳統的民間法，賦予中國傳統的民間法以新的生命，特別是鄉（村）規民約，以鄉（村）規民約作為國家法律的補充。同時，在國家管理機構之外，充分動員廣大群眾和社會團體的力量參與環境保護，形成國家法與習慣法互為補充，管理機構與普通群眾密切配合，軟硬兼施，內外互補的新型管理機制。它是對傳統管理體制的補充和發展，也是科學發展觀在環境管理中的重要體現。

一是解決環境問題的必然要求。環境管理二元體制是由環境問題的廣泛性決定的。不正當的人類行為是眾多嚴重影響環境安全因素中的最主要者，它的形成恰是由于人類關愛自然的道德觀念缺失所致，因而現代環境危機本質上是人自身行為的危機。④經驗表明，我們必須堅持源頭防控、標本兼治，緊緊抓住影響環境質量的關鍵污染因素，有針對性地采取控制措施，才能事半功倍，從根本上解決突出的環境問題。⑤因此，要徹底解決環境問題，一方面必須從環境問題的源頭即人類行為著手，從改變人類的觀念做起，培養和樹立可持續消費理念，提升公眾可持續消費意識。另一方面必須動員一切可以動員的力量參與環境保護，讓人們充分認識到環境保護的重要性和必要性，自覺樹立生態環保的綠色消費觀，并以此引導企業走新型工業化道路，優化產業結構，實施清潔生產，開展循環經濟，最終形成全社會自覺保護環境的良好態勢。

二是環境法治的具體體現。法治的關鍵是守法，即普遍地服從良好的法律。所謂“人們普遍”是指絕大多數人都遵守法律，不是少數人，更不是個別人，只有絕大多數人都遵守法律，這樣的治理才是真正的法治。它是最符合人們的內心理念，也最容易為人們理解和遵守的，因此，它是法治最有效的依據。國家法律的外來特征、僵化性和滯后性，往往為人們所不愿意適從。因此，加強環境法治，應該盡量建立或完善習慣法，引導最廣大的人參與環境治理和保護。當然，并不是要照搬我國傳統的習慣法，法律具有很強的時代性，因此應對我國傳統的習慣法盡量融入現代的內容，賦予其時代的精神，將其法治現代化。

三是由我國的根本制度決定的。我國憲法規定：人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。環境管理法也規定了環境民主原則，要求動員最廣大的人民都參與環境管理和保護，讓人民參與環境決策。動員最廣大的人民群眾參與環境管理，不僅可以提高環境決策的科學性，提高環境保護的效率和效益，減少資源浪費，還可以讓群眾學習更多的環保知識，更好地理解國家環保的必要性和重要性，支持國家環保事業，減輕政府的環保壓力，減少誤解，消除誤會，避免產生群體性事件。

四是科學發展觀的充分體現。科學發展觀的核心是以人為本，就是要以廣大老百姓的根本利益為本，以群眾最關心的切身利益為本。保護環境，提高環境質量，是保障和改善民生的內在要求。只有充分吸收群眾參與環保，才能真正了解群眾的心聲，理解群眾的需求，切實滿足人民群眾宜居安康的迫切愿望，真正做到以人為本。同時，只有充分動員最廣大的群眾參與環保，環境保護才能真正得到人民群眾的充分理解和大力支持，壯大環保隊伍的力量，形成環境保護的最大合力，最有效地保護好環境。

環境管理二元體制的實施

積極建立和完善民間法。民間法獨立于國家法之外，是人們根據社會實踐與經驗，自發形成的或依據某種社會權威和組織確立的人們共信共行的行為規范。它往往是以血緣、地緣或業緣關系作為感情基礎、以財產作為物質基礎建立起來的，是對風俗習慣、家規、民約、行業規范等的統稱。民間法大多源于生活，是人們在長期的社會生活中，反復實踐、積淀而逐漸形成的。民間法的威懾力主要是在組織內部人員的承認下演變生成的，民間法會得到人們的心理認同和自覺遵守。正是人們基于對自身自發形成的規則的信任，一旦國家法與民間法發生沖突，人們往往會優先選擇民間法。同時，民間法規定的是更加私人化和具體化的事項，具有很強的可操作性。⑥

第一，積極建立和完善鄉（村）規民約。各地應根據本地的實際情況，在本地傳統的鄉規民約和村規民約的基礎之上，按照保護環境的要求，由當地政府或者村民委員會召集當地基層干部，在全面征求當地村民意見的基礎上，重新制定或完善鄉規民約和村規民約。把環境保護的內容融入鄉規民約和村規民約中，然后印刷成冊，免費發放到每家每戶，或者印刷成生動形象的張貼海報，在農村人流集中的公共場所張貼；充分利用春節或其他農閑時間組織全村村民，聘請當地學校老師或專家學者大力宣講新的鄉（村）規民約；將鄉（村）規民約的內容作為鄉土知識的一部分引入學校，組織當地所有學生學習，讓當地所有的公民都知曉鄉（村）規民約的內容，增加環境保護的科學知識，理解保護環境的重要性和必要性，鼓勵村民積極主動參與環境保護。

第二，大力制定和完善市民環保守則。在城鎮化的過程中，大量的農村人轉入城市，這一過程不僅僅是生活地點的變化，更主要的是生活方式的變化。由于城鄉生活方式的差異，很多人進入城市以后，還保留了農村的生活方式，沒有保護環境的習慣，或者缺乏現代精細復雜的環保知識，比如垃圾集中分類處理。這導致市民環保現狀進一步惡化，城市污染進一步加劇。因此，建議根據城市環境保護的需要，結合兩型社會建設和低碳經濟建設的要求，積極聘請專家學者，在充分調研的基礎上，制定符合各個城市的市民環保守則，印制成生動形象的張貼畫，張貼于居民小區的公告欄內；通過當地的廣播、電視和報刊雜志等媒介，大力宣傳環境保護和節能減排知識，有條件的地方，還可以積極開展環境保護知識競賽、有獎征文等生動有趣的環保宣傳活動，普及居民的環保知識，提高居民的環保意識，鼓勵居民樹立主動參與環保，積極同損害環境的違法犯罪行為作斗爭的意識，形成全民參與環保的良好社會風氣。

第三，加大民間法的執行力度。民間法本身并不屬于我國法律體系的范疇，沒有國家強制執行力，因此，建議通過各種變通方式加強民間法的執行力度。對違反鄉（村）規民約或市民環保守則，造成環境影響沒有違法的，按規定取消一定的福利待遇。比如，提高購買醫療保險、養老保險的額度，降低醫保的報銷比例，減少養老保險、低保的發放額度，提高貸款利率或者不給予優惠貸款，增加家庭的垃圾回收費用，不得評為各種優秀，降低單位或個人的信用等級，取消獲得各種政府補助的機會，或者要求植樹造林，恢復被影響的環境等等。

完善民間環保組織制度。民間環保組織在環境保護中的巨大作用，已經在西方國家得到證明。其不但能夠平衡環境侵權雙方的力量，保證環境維權的公平性，而且還能在政府和公民之間架起溝通的橋梁，避免因信息不對稱而導致公眾環境參與演變成嚴重的群體性事件。民間環保團體的活動還能減輕國家普法的壓力，有效普及環保科學知識和法律常識，提高公民的環保意識。民間環保組織在環保工作中的地位和作用，是其他的個人和組織無人能及的。因此，建議應盡快制定和完善民間環保組織法律制度，鼓勵和引導民間環保組織的有序發展，推動我國環保事業的進步。

積極鼓勵民間資本投入環保。實踐證明，要想盡快徹底改變目前環境污染和環境破壞的嚴重現象，單靠政府投入是不現實的。因此，建議由國家環境保護部制定相關的行政規章，通過采取轉讓污染土地使用權、出租使用土地或者BOT等形式，鼓勵民間資本參與生態環境治理和開發。同時以法律的形式保障民間資本投入的收益，保證投資人的合法權益。

建立和完善環境公益訴訟制度。環境公益訴訟制度已被多個國家所借鑒和采納，并被證明是環境保護的有效手段。我國在現行的民事訴訟法、行政訴訟法中，對于環境訴訟的起訴資格規定過于嚴格，“舉證責任倒置”的規定也不盡完善，環境公益訴訟費用的交納辦法不夠科學合理，使我國公民用法律武器來保護環境大打折扣。建議盡快完善民事訴訟法等相關法律，擴大民事主體訴權，規定所有的團體和個人，不管是否和案件有無直接利害關系，都有權為了保護環境而提起環境公益訴訟。進一步完善環境公益訴訟費用的交納辦法，明確將此類含有公益性的訴訟案件納入《訴訟費用交納辦法》，切實保障公眾對環境公益訴訟的積極性。同時，建議設立環保公益訴訟基金，對在環境公益訴訟中勝訴的原告進行一定的獎勵。鼓勵更多的公眾為環保拿起法律武器，積極捍衛環境權益。

環境保護關乎國計民生，必須盡快改革不合理的管理體制，實施二元管理體制，動員一切可以動員的力量，形成全民參與環保的良好氛圍，才能實現環境利益最大化。

（作者單位：四川攀枝花學院；本文系攀枝花市2013年軟科學研究項目“兩化互動與環境保護研究—以攀枝花市西區為例”的階段性成果，項目編號：2013CY-R-6）

【注釋】

①青木，丁大偉等，“‘環保敏感考驗多國大工程”，《環球時報》，2012年10月30日。

②曲格平：“中國的環境管理：改革與創新”，http：//finance.sina.com.cn/g/20050915/1451313837.shtml，2012.10.30

③中國環境意識項目：“2007年全國公眾環境意識調查報告（簡本）”，資料來源：http：//sdetn.gov.cn/jnb/rootfiles/2008/06/20/1213924957458015-1213924957460054.doc，08/28/2012

④陳德敏：《環境法原理專論》，北京：法律出版社，2008年，第15頁。

⑤周生賢：“探索有中國特色的環境管理新模式”，《人民論壇》，2012年第15期。

⑥謝暉，陳金釗：《民間法》（第1卷），濟南：山東人民出版社，2002年。

責編/豐家衛（實習）