法治環保的立法回應

劉彩靈

【摘要】危害環境犯罪在刑法中的獨立地位一直沒有突破，新近污染環境罪的修改難達初衷，整體看法定刑設置過輕且處罰手段單一，環境監管責任追究滯后。刑法典中應設危害環境罪一章，對罪名進行重新分解或規整，行為犯與結果犯應分別規定，確定重刑方向，全面提升法定刑，靈活運用多重處罰手段，將環境監管失職罪修改為放縱污染環境罪，促使環境監管部門轉變事后監督的觀念。

【關鍵詞】環境刑法 生態法益 行為犯與結果犯 重刑方向 放縱污染環境罪

【中圖分類號】DF6 【文獻標識碼】A

問題聚焦

危害環境犯罪在刑法中的地位一直沒有突破。現行刑法中，危害環境犯罪歸入妨害社會管理秩序罪，被看作是對社會管理秩序的侵害，體現了當時秩序至上的立法觀念。隨著對環境問題認識的逐漸深入，以人類為中心的價值觀逐漸被生態中心主義取代，環境犯罪是對生態法益的侵害已成共識，生態法益獨有的屬性，決定了它無法從屬于其他法益。

首先，生態利益是全人類的利益而非某一國家、某一群體或個人的獨有利益。①環境的破壞很難被約束在一定的區域，上游水污染隨著河流的流動破壞了下游的水質；某一個城市大氣污染物的增多，必會影響周邊城市的空氣質量。我們應該以人類整體的生態利益為基礎，拋棄個體利益、地區利益的束縛，從全球整個生態系統的角度來考察和認識環境生態利益。

其次，生態利益是一種現實利益與未來可得利益的結合。生態環境不僅是當代人生存的環境，也是后代人生存的環境。危害環境行為的破壞力可能很快顯現，也可能積累到一定時期才爆發。修復遭到破壞的環境可能需要投入大量人力物力、經過幾代人的努力才能緩解，甚至可能永遠無法恢復。因此，刑法的保護不應局限于對現實利益的保護，必須放眼未來。

最后，生態法益很難僅僅以人身傷亡或經濟損失這種傳統的方式衡量。生態利益的破壞不總是表現為財產的損失或人身的傷亡，很多情況下很難量化。

生態法益的獨立性決定了危害環境犯罪不同于侵犯財產的犯罪，也不同于侵犯人身的犯罪，更不能簡單理解為對秩序的侵犯。應當盡快結束危害環境犯罪在刑法典中的從屬地位，獨立成章，科學合理分類，形成結構合理、內在聯系密切的體系，滿足環境法治的需要。

“故意—行為犯”與“過失—結果犯”的沖突。“…刑法的反應太遲鈍了…人們的追溯總是要等到損害結果發生以后才開始，刑罰與已經發生的損害相比猶如拋石打天”。②2011年2月25日《刑法修正案（八）》實施，在危害環境犯罪上最大亮點是將原刑法中“造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”修改為“嚴重污染環境”，隨之罪名也由重大環境污染事故罪改為污染環境罪。修訂后的刑法，成立污染環境罪不再苛刻地要求造成財產損失和人身傷亡的后果，這種變化無疑是進步的，體現了立法者從人類中心主義向生態中心主義價值觀的轉變。但是，“嚴重污染環境”是一個多義詞組，內涵十分模糊，可以理解為對污染行為的限制，也可以理解為是對危害結果的界定。2013年6月最高人民法院與最高人民檢察院聯合出臺《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，列舉了“嚴重污染環境”的14種情形，其中1～5項是對行為的描述，如，非法排放、傾倒、處置危險廢物三噸以上等等。6～14項是對結果的描述，如具體規定了破壞農田森林的數量，財產損失的金額，傷亡的人數等等。司法解釋賦予了“嚴重污染環境”既有行為的意義，又有結果的內容，這意味著污染環境罪既是行為犯（符合法定行為即成立犯罪），也是結果犯（出現法定的危害結果才成立犯罪），這樣，該罪主觀方面的判斷似乎成了問題。③

按照刑法通說，過失犯罪必須造成危害結果才處罰，因此行為犯只能是故意犯罪，因為行為犯不要求結果，過失的行為犯是不成立的，故站在行為犯立場，污染環境罪主觀方面只能是故意；但是，站在結果犯角度，行為人即使不追求或放任結果的發生（故意），但精神懈怠缺乏謹慎，不盡注意義務或不盡結果回避義務（過失），造成了嚴重污染環境的后果，顯然也應當處罰。過失污染環境犯罪也是實踐中最常見的情形。④如此一來，污染環境罪既是行為犯又是結果犯，既是故意犯又是過失犯，如此豐富的內容在一個罪名中全部呈現，無論如何都不合常態，既超出了立法的習慣，也很難配置相應的法定刑，難以做到罰當其罪。顯然這次刑法修改并不理想。

處罰過于輕緩且形式單一。與其他普通刑事犯罪一樣，危害環境犯罪刑罰種類主要為自由刑和罰金刑，但法定刑的設置總體過于輕緩。

自由刑的設置偏低。橫向比較，德國是廢止了死刑的國家，刑罰設置普遍比我國輕，但德國刑法對危害環境的特別嚴重的情形最高可至10年自由刑（第三百三十條）；我國刑法中污染環境罪，設置的基本法定刑是三年以下有期徒刑或者拘役，后果特別嚴重的，僅為3年以上7年以下有期徒刑；再做綜向比較，第二百六十四條規定的盜竊罪是單一的侵犯財產的犯罪，數額特別巨大的，可判處十年以上有期徒刑或者無期徒刑；環境犯罪中的盜伐林木罪，是對特殊對象“林木”的盜竊，既侵犯到了財產，又破壞了環境，數額特別巨大的，僅處七年以上有期徒刑。

危害環境犯罪的法定刑大多配置有罰金刑，但并未規定罰金的具體額度，留給法官很大的自由裁量空間，司法實務中大多案件判處罰金的數額偏低，與企業污染防治投入的資金與賺取的巨大利潤相比，微不足道的罰金不足以阻止犯罪的惡念，利益權衡之下，難免鋌而走險。

遭到破壞的環境要恢復，需要投入巨大的人力物力以及時間，判處了一定的自由刑或罰金后，更重要的是如何治理恢復環境，因此需要更多樣化的靈活的處罰手段。在我國，恢復和治理污染的巨大費用由政府來買單，這意味著污染者造成的惡果要由納稅人承擔，這違反公平正義。俄羅斯聯邦刑法在這個問題上的做法是，對環境犯罪判處不剝奪自由的勞動改造，去恢復所造成的環境損害，對我們有一定的啟發。

環境監管責任的追究滯后。大多數環境事件，都伴隨著環境監管部門的失職，監管者的不作為縱容了污染者的膽大妄為。刑法第四百零八條規定了環境監管失職罪，負有環境保護監督管理職責的人員嚴重不負責任，導致嚴重后果的，要追究刑事責任。

我們注意到，環境監管失職罪成立犯罪的一個重要條件是，必須導致了嚴重后果，刑法表述為“導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果”，這種對結果的要求與當時刑法中重大環境污染事故罪是一致的，最高人民法院曾在2006年《關于審理環境污染刑事案件若干問題的解釋》中，對兩罪“公私財產遭受重大損失”和“造成人身傷亡的嚴重后果”一并作出規定，內容完全相同，說明了兩罪的相輔相成關系。如前所述，2011年2月25日《刑法修正案（八）》將重大環境污染事故罪修改為污染環境罪，成立該罪不再要求有具體的財產損失或人身傷亡，但環境監管失職罪并未隨之作出相應變動，仍固守以財產損失和人員傷亡作為成罪的標準，刑法對環境監管失職者的寬容，令人費解。

立法回應

從人類中心主義向生態中心主義的轉變—確立環境刑法的獨立地位。高速經濟的代價是人類生存環境的惡化，在嚴酷的環境狀況下，以人類為中心的價值觀念應逐步為生態觀念取代，生態法益的獨有特征決定了環境犯罪的獨立性。日本是第一個通過單行環境刑法的國家，1970年，日本通過《公害罪法》，成為環境刑法的最重要組成部分；70年代英美分別通過在環境法中設立環境犯罪罪名并配置相應的刑罰處罰措施，彰顯環境犯罪的獨立性；發達國家環境保護的良好局面，與上述刑法改革功不可沒。

我國環境刑法完善，必須勇于開拓刑法體系的新途徑，環境刑法需要實現結構性的突破。我國現有刑法體系中單行刑法形式漸微，以單行刑法對環境犯罪統一作出規定的作法行不通；同時缺乏真正意義上的附屬刑法，沒有在行政法中規定具體的定罪量刑實質內容的經驗，也存在著立法權限的障礙。因此，現實可行的做法就是，在刑法典內部進行結構性調整，盡快將危害環境犯罪從妨害社會管理秩序罪中分離出來，獨立成章。這種體系性的變革，借鑒了各國環境刑事立法的經驗，立足于我國刑法現狀與立法習慣，既彰顯危害環境犯罪的共同本質—對生態法益的侵害，又突出了該類犯罪在刑法中的重要地位。環境刑法在刑法中的獨立地位的確立，不僅使刑法的分類更加科學合理，同時能夠更好的滿足我國嚴懲環境犯罪實踐的需要。⑤

從雜亂無序到疏而不漏—對危害環境犯罪分解整合科學分類。獨立成章，為危害環境犯罪的科學分類打下了基礎。危害環境的犯罪錯綜復雜，需分解整合科學分類，形成邏輯結構清晰，繁簡得當，疏而不漏的體系。現行刑法中罪名的設立較雜亂，或過于籠統，或過于細化，導致罪名的重復與交叉。⑥如污染環境的犯罪，僅有第三百三十八條污染環境罪一個罪名，而大氣污染、水污染、放射物污染等構成特征各有不同，社會危害程度也有差別，法定刑配置應有所區別，需分解為不同罪名。結合我國整體的環保立法結構，與《環境保護法》以及《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《森林法》、《土地管理法》、《草原法》和《漁業法》等其他專門法相對應，同時參考國外環境立法例，建議本章犯罪分為兩大類：

一是污染環境的犯罪。將第三百三十八條污染環境罪分解，根據污染類型的不同，細化為水污染罪、大氣污染罪、噪聲污染罪、固體廢棄物污染罪、放射物污染罪。

針對行為犯、結果犯的不同特點，借鑒交通肇事罪與危險駕駛罪的立法經驗，不妨將水污染罪、大氣污染罪等犯罪規定為結果犯，主觀上為過失，根據危害程度配置相應的法定刑；在這些具體污染犯罪之后統一設置一個污染環境罪，為主觀上是故意的行為犯，配置相對結果犯較輕的法定刑。這樣，有故意嚴重污染環境的行為（符合2013年《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》1～5項的規定）以污染環境罪定罪處罰；客觀上有污染環境的行為，主觀上對行為可能造成的危害結果存有過失，且造成了嚴重污染環境后果的（符合上述解釋6～14項規定），以水污染罪、大氣污染罪等定罪處罰。如果行為人故意向環境中投放污染物，追求或放任危害結果的發生的，則超出了危害環境犯罪的范疇，是一種危害公共安全的行為，可能構成投放危險物質罪或以危險方法危害公共安全罪。⑦

二是破壞資源的犯罪。將現有刑法中的相關犯罪整合，合并為破壞土地資源罪、破壞草原資源罪、破壞森林資源罪、破壞礦產資源罪，破壞野生動物資源罪、破壞植物資源罪、破壞漁業資源罪，針對不同的污染類型，明確其成立犯罪的條件，配置相應的法定刑。

確定重刑方向，處罰手段由單一到多層次多結構變化。整體提升法定刑。人類生存環境的惡化，呼喚更加嚴厲的刑罰，刑罰不僅要立足于對已然犯罪的處罰，對未然之罪的預防同樣應得到充分的體現，刑罰預防的功能在危害環境犯罪中更應得到重視，環境保護事前預防比事后的懲治更有意義。無論立足于特殊預防還是一般預防，環境的惡化都決定了現階段我國對環境犯罪的處罰必須堅持重刑的方向，以嚴厲的懲罰打消犯罪人再次犯罪的念頭；以重刑將犯罪意念遏制在萌芽狀態；同時嚴厲的處罰體現了法律的公正性，強化了公民對法律的信賴，對愛護環境的守法公民也無疑是一種鼓勵與支持。

自由刑有待提升。自由刑是刑法最為重要的、適用最為廣泛的刑罰種類，可考慮污染環境行為犯，法定刑設置在三年以下有期徒刑，拘役、管制幅度內；造成環境污染事故的，根據污染的類型、危害的程度，在三年以上十年以下區間設置法定刑；情節特別嚴重或造成嚴重環境污染事故的，可設置為十年以上有期徒刑；危害嚴重的犯罪，如放射物污染罪甚至可以考慮無期徒刑。破壞資源的犯罪也應在刑法規定的基礎上適當提升法定刑。

罰金刑要改變僅籠統規定的現狀，數額應當明確。行為犯可規定一定罰金額基數，結合犯罪的延續日數、犯罪的次數確定最終罰金數額；結果犯結合污染的程度、實際損失等指標，確定一定的倍數（如財產損失的1～5倍），使行為者付出的代價大于其犯罪成本；對無法量化的結果，則在重刑原則下，由司法機關結合案件具體情況行使裁量權。

多種處罰措施并用，重視對環境的恢復。受我國刑罰種類的限制，僅用自由刑或罰金刑還不能滿足處罰環境犯罪的需要，可借鑒我國刑事附帶民事訴訟的模式，授權在刑事訴訟中判處刑罰的同時，判決追究行政責任或民事責任：責令停止生產，停業關閉；責令限期改正，責令恢復原狀；責令支付因犯罪行為導致的恢復費用；吊銷營業執照，行政罰款，侵權責任賠償等等，來彌補刑事處罰的不足。

結合我國的緩刑制度促使犯罪人恢復或彌補對環境的破壞。危害環境犯罪人的人身危險性一般并不嚴重，符合緩刑適用條件的，可廣泛的適用緩刑，責令犯罪人在緩刑考驗期內對所造成的環境破壞進行恢復或彌補，并以環境恢復指標考察刑罰是否執行。在考察期內達到環境恢復指標者，原判刑罰不再執行；未達要求的，應當撤銷緩刑，執行原判刑罰。

由事后監督到防患于未然—設立放縱污染環境罪。在環境保護的各個環節中，刑法歸根到底是一種事后法，政府事前對環境的監管作用舉足輕重。⑧

負有環境監管職責的國家機關工作人員，嚴重不負責任，不正確履行職責，放縱污染行為，必須嚴懲。遵照我國立法習慣，這種犯罪因主體的特殊，仍然還應規定在瀆職罪一章中，但應當與危害環境犯罪相互呼應與平衡。適應污染環境犯罪行為犯入罪，刑法對環境監管失職行為的介入應當提前；嚴重不負責任，放縱污染環境行為的發生，尚未造成重大環境污染事故的，就成立犯罪；導致發生重大環境污染事故的，可作為結果加重犯，加重處罰。該罪主觀上應為故意，以“失職”命名已不適宜，罪名可考慮修改為放縱污染環境罪，促使環境監管部門轉變事后監督的觀念，防患于未然。

（作者為河南科技大學法學院刑事法教研室主任、副教授）

【注釋】

①汪勁：《環境法律與價值追求》，北京：法律出版社，2000年，第209頁。

②[法]米依海·爾戴爾瑪斯·馬蒂：《刑事政策的主要體系》，盧建平譯，北京：法律出版社，2000年，第253頁。

③趙秉志：《刑法各論》，北京：中國人民大學出版社，2012年，第313頁。

④張梓太：“環境犯罪歸責的主觀要件分析”，《現代法學》，2003年10月。

⑤魏漢濤：“險社會背景下環境刑法變革要提防兩種傾向”，《中國地質大學學報》（社科版），2013年1月。

⑥王俊，安樹昆：“環境犯罪的刑法現狀及其改進”，《云南行政學院學報》，2008年第3期。

⑦張紹謙：“論重大環境污染事故罪主觀方面的兩個基本問題”，《中州學刊》，2009年第3期。

⑧劉之雄：“環境刑法的整體思維與制度設計”，《法學論壇》，2009年第5期。

責編/王坤娜