城管執(zhí)法問題及對策分析

張彩霞

【摘要】城管成立近二十年，在城市管理方面做出了顯著的貢獻。近年來城管和商販，尤其是流動攤販之間所形成的矛盾愈發(fā)明顯，城管作為城市的管理者，不僅需要做好對城市各方面的管理工作，同時也需要處理好和其他單位或群體之間的關系，如何更好地管理城市，提高自身素質，改善執(zhí)法方式，是城管目前必須要面對的重要問題。

【關鍵詞】城管執(zhí)法 行政處罰權 商販 城市管理

【中圖分類號】D922 【文獻標識碼】A

2014年6月10日，北京市為貫徹落實市委、市政府全面推進全市生態(tài)文明和城鄉(xiāng)環(huán)境建設的總體要求，不斷提升首都城市精細化管理水平，有效解決城市環(huán)境問題，讓人民群眾有效監(jiān)督城市管理相關部門執(zhí)法工作，經市政府同意，制定北京市城市管理綜合行政執(zhí)法“四公開、一監(jiān)督”制度，即公開城市管理責任清單、公開網格化管理機制、公開對違法行為的處罰標準、過程和結果、公開考評情況。“一監(jiān)督”是指在區(qū)監(jiān)察局、區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境辦、區(qū)城管執(zhí)法協調領導小組的協同下，成立聯合督導組，加強內部監(jiān)督，加快解決重點、難點問題。

實際上，近年來，全國各個地區(qū)都開始實現對城管執(zhí)法的優(yōu)化管理。之所以如此重視城管執(zhí)法，是因為前些年出現了太多城管和小商販之間暴力沖突的事件，比如深圳城管打人事件，武漢小商販抬假尸體圍堵城管事件，這些事件無論是對城市文明建設還是城市經濟發(fā)展都十分不利。如何更好地管理城市，提高自身素質，改善執(zhí)法方式，是城管目前必須要面對的重要問題。

我國城管執(zhí)法概述

伴隨著我國城市化進程不斷加快，城市飛速發(fā)展在給人們經濟生活創(chuàng)造出優(yōu)越條件的同時，也帶來一定的負面影響和管理困境。城市在保持高速發(fā)展過程中需要形成有效的管理模式與之相配套，需要專業(yè)的管理人員實現對城市相關秩序的管理。1996年，依據《行政處罰法》第十六條“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”，建立在行政處罰權的基礎上，我國最終形成了城管這一支較為特殊的隊伍。

所謂城管執(zhí)法，主要是指在城市管理領域行使相對集中行政處罰權。相對集中行政處罰權，即“將若干有關行政機關的行政處罰權集中起來，交由一個行政機關統一行使，行政處罰權相對集中后，有關行政機關不再行使原行政處罰權”。 簡言之，“就是在不修改有關單行法律，法規(guī)規(guī)定的情況下，通過法律法規(guī)的方式，調整有關單行法律，法規(guī)的行政執(zhí)法主體。”其范圍主要包括：市容環(huán)境衛(wèi)生、非法建筑物管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護管理、工商行政管理、公安交通管理以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調整的城市管理領域的其他行政處罰權。

我國城管執(zhí)法現存問題分析

城管執(zhí)法的法律體系不完善。首先，無法確定城管執(zhí)法的合法地位。國家在相對集中行政處罰權以前，通過法律規(guī)定已經將某方面的行政管理的職權配置給相應的行政職能部門或直屬機構，依照行政法治原則，這些相應的行政職能部門，應該履行法律賦予的職能。而出現了行政綜合執(zhí)法部門以后，這些被法律賦予行使某些方面的行政處罰權的行政機關或直屬機構卻不準行使，而由行政綜合執(zhí)法主體行使，這就導致出現了有法可依的行政主體不能依法行政，行政綜合執(zhí)法主體資格受到質疑的局面。

任何執(zhí)法都離不開配套法律條文內容的支撐，法律內容的完善是具體執(zhí)法行為得以良好運行的基礎和關鍵，城管執(zhí)法目前所存在的問題最大的一方面就是法律制度本身。筆者在上文中提到過，城管的出現來源于1996年《行政處罰法》中相對集中的行政處罰權的規(guī)定，在具體的規(guī)定中，“明確了各級省、自治區(qū)、直轄市的人民政府擁有除了限制人身自由之外的行政處罰權”。而伴隨著城管執(zhí)法工作的不斷發(fā)展完善，相關的法律問題也在不斷的擴大范圍 ，當年為了更好地解決城管試點在行政處罰權方面所遇到的困難和問題，國務院相繼頒布了《國務院辦公廳關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》和《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，并通過這兩個文件對行政處罰權的相對集中實現了進一步的明確規(guī)定。

雖然賦予了城管除了限制人身自由之外的行政處罰權，但需要明確的是，這些權力的賦予以及職能的分配很多都是來源于行政機關內的文件，既不是法律也不是行政規(guī)章，這就導致城管在職權行使方面存在一定的尷尬：一方面管理范圍很廣泛，包括城市綠化、環(huán)境衛(wèi)生、道路維護等多方面的內容，但另一方面職權賦予卻不是來源于法律。有合法實施行政處罰權的行政主體沒有參與到城管的具體工作中來，而實施具體工作的城管卻沒有法定職權，這就導致在很長一段時間內人們對于城管執(zhí)法的合法性存在質疑。

其次，城管執(zhí)法過程中執(zhí)法人員的人身權得不到保障。對城管執(zhí)法合法性的質疑影響到對執(zhí)法人員自身的有效保護。首先城管在執(zhí)法過程中的身份和公安機關是不同的，公安機關在執(zhí)法過程中受到嚴格的國家強制力的保護，一旦受到侵害就可能會構成妨害公務罪而對具體的侵害人員進行處罰，但是當城管人員執(zhí)法過程中遇到暴力等侵害行為時，他們的身份決定了不存在該罪名，因為妨害公務罪的規(guī)定是：“以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員、人大代表依法執(zhí)行職務……”，城管執(zhí)法人員不符合主體要求。城管一方面作為城市的管理和執(zhí)法主體，他們不可能也不應該對執(zhí)法的相對人造成傷害，但另一方面他們也需要依靠合法的手段對一些不法人員的侵害手段進行抵抗和防御。這同樣造成一種比較尷尬的局面，由于其主體的特殊性導致了最終維權也只能以個人的名義來尋求法律上的保護，在受到侵害之后，在未觸及刑法的前提下，只能在民法范疇內尋求救濟，這對于保護城管工作人員的自身權益而言并不是一個合理的方式。

最后，城管的職責及權力過于廣泛，自由裁量權過大。城管自身責任的重要特點首先體現在其責任要大于自身權力。由于沒有抽象行政行為能力，城管不能獨立制定或者是頒布相關的行政性文件或規(guī)范文件，但是卻要以最低層行政主體的角色來面對城市廣大人民群眾的利益訴求，直接處理與社會公眾密切相關的利益問題。和手中的權力相比，城管責任非常重大，要在執(zhí)法的過程中始終保持文明、高效、合法的執(zhí)法手段，并維護著政府的公信力和良好形象。同時，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”城管工作的一個重要特點就是管理事務繁瑣，工作耗時較長。城管由于需要對城市的方方面面進行管理，在具體的工作中所要管理的范圍是其他行政主體所不能比的：包括管理城市衛(wèi)生、社會公共基礎設施的維護、保持街道車輛的有序停放、協助公安機關維護治安、協助工商部門打擊假冒偽劣等等，都是同社會公眾有著直接利益沖突的管理行為。

城管在具體的管理過程中擁有較大范圍的自由裁量權。最初設定較大自由裁量權是為了更好地依據不同的現實情況對具體的管理手段進行調整，以體現城管管理工作的合法性和合理性，但是現在出現最大問題的源頭也都是來源于自由裁量權。雖然城管需要接受很多框架性和原則性的約束和指導，但是這些內容都較為抽象，在具體的管理工作中還是更多地依靠自身的執(zhí)法素質和理性判斷能力，同時由于相關法律規(guī)定上的模糊性和城管手中較大的自由裁量權，在具體的執(zhí)法過程中往往就是由于這種不確定性以及自由性導致了很多行為無法正確衡量限度，和權益相對人之間產生了沖突和矛盾。

城管執(zhí)法人員以及相對人的自身素質存在問題。從當前很多網絡、新聞的相關案例中可以看出，有些城管人員的確實存在暴力執(zhí)法的現象，而一些相對人在執(zhí)法過程中也表現出過激行為。其原因在于有些城管工作人員的自身素質不高，管理經驗不足，在面對不同的相對人時沒有采取合法合理的方式實現管理，甚至是采取暴力的方式來進行執(zhí)法管理，這就導致社會公眾對城管整個團隊存在一些誤解。

另一方面，有些行政相對人在遇到城管合理、合法執(zhí)法的情況下，故意擴大社會影響，甚至采取暴力的手段對抗城管的執(zhí)法，包括辱罵、推搡、毆打等暴力行為。這就形成了“以暴制暴”的惡性循環(huán)，這種方式并不能有效解決城市管理中面臨的很多問題，往往釀成更為嚴重的后果，不僅給城管執(zhí)法隊伍帶來惡劣的社會影響，不利于城市文明建設，也削弱了政府的公信力。

城管執(zhí)法方式和手段不當，違反執(zhí)法程序的現象普遍。城管在執(zhí)法過程中，對于很多違法情節(jié)較為輕微可以采取說服教育的方式來進行管理，但是現實中很多問題就是從小事發(fā)展起來的，究其原因就是執(zhí)法方式和手段上出了問題，對于很多可以說服教育的事情采取了扣押、罰款等方式，激化了和相對人之間的矛盾。

2010年，河南鄭州市城管在執(zhí)法的過程中還出現過非法扣押商販的行為，這種限制人身自由的執(zhí)法行為城管本來是無權的。這其實和筆者上文所提到我國目前城管所存在的問題也有關系，包括自由裁量權過大，執(zhí)法手段的合法性不明確等等。同時也和管理體制有關，上級往往指派任務要求城管第一時間解決，過多地追求處理事件的效率而不是處理方式，結果在遇到問題的處理過程中有些城管就往往采取了最為直接的方式，欲速則不達，同時還導致了矛盾的加深，最終導致了城管和商販之間的暴力沖突。

完善我國城管執(zhí)法的對策研究

完善城管執(zhí)法的相關法律體系。為了更好地解決城管執(zhí)法所存在的問題，其首要和基本的要求就是完善相關法律體系，明確城管執(zhí)法的法律授權。我國目前在城管執(zhí)法方面的依據的只存在于《行政處罰法》，而在實際的執(zhí)法過程中，所涉及到的市政工程、市容環(huán)衛(wèi)、城市規(guī)劃等等方面的內容，參考依據包括《城市道路管理條例》、《建筑法》、《城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等等多方面的內容，因此在具體的指導城管執(zhí)法的過程中，僅僅依靠《行政處罰法》是遠遠不夠的，所以需要多角度地對目前的立法進行完善。

一是在我國現行的《行政處罰法》的基礎上，要求國務院依照目前城管執(zhí)法過程中所形成的相對集中的行政處罰權情況制定相應的細則或者行政法規(guī)，將相關的內容進行細化，并對其漏洞進行補充。雖然在現行的《行政處罰法》中針對行政處罰的種類以及相關程序規(guī)定的較為詳盡，同時依靠《行政強制法》等條文內容對于行政強制執(zhí)行進行了規(guī)范，但是從城管執(zhí)法的整體層面而言，無論是執(zhí)法的權力劃分、職權分配以及行為引領等方面的內容都缺乏明確以及清晰的規(guī)定，這對于實踐過程中的城管執(zhí)法而言是十分不利的。

二是要在立法上進一步規(guī)范城管執(zhí)法具體行為，充分結合不同地域自身的發(fā)展特點來進行規(guī)定，對執(zhí)法模式進行嚴格的控制，并需要對懲罰力度進行嚴格的規(guī)定，限制自由裁量權的使用。正確處理好城管整體系統中同級之間、上下級之間以及和其他行政單位之間的關系和溝通協調問題，明確執(zhí)法過程中所應該遵守的執(zhí)法程序，對一些執(zhí)法手段方式不合法、不合理、不規(guī)范的行為進行教育規(guī)范。

努力提高城管隊伍的整體素質。素質是隊伍建設的內在因素，在完善相關的法律體系對城管執(zhí)法實現制度規(guī)范的同時，還要尋找目前城管執(zhí)法存在問題的內部原因。法律規(guī)范要得到良好的貫徹落實，高素質的執(zhí)法隊伍是必須的，要提高城管隊伍的職能素質，保障人員配置以及經費充足，依靠中央到地方、由上而下的力量來實現對城管執(zhí)法的指導和組織領導工作。各地區(qū)依照自身的發(fā)展特點和發(fā)展情況可以成立綜合管理委員會，對綜合執(zhí)法以及相關職能部門進行管理，組織當地的城管人員進行相關內容學習，建立經常學習機制，包括黨的相關方針政策、法律法規(guī)、業(yè)務內容操作以及如何提高自身修養(yǎng)等多方面的內容，并對城管隊伍的業(yè)務能力以及素質進行定期的考察和反饋，對考察和反饋中所存在的問題進行匯總，集中起來研究后一并解決，從而依靠集中培訓學習、定期考察、發(fā)現問題、解決問題、綜合管理的方式提高城管隊伍職能素質和業(yè)務水平。

實現執(zhí)法模式的規(guī)范化和專業(yè)化。雖然城管在具體的管理工作中所涉及的內容有很多，但是就目前的社會形勢而言，最為突出的矛盾還是存在于城管和商販之間，解決好這一問題對扭轉城管隊伍整體形象的和城管開展自身管理工作都有重要的意義。因此要依照不同商販的特點實行不同的管理模式。

一是分門別類，有針對性地進行治理。因為目前城市中的商販有很多種，在管理的過程中要有一定的針對性，科學規(guī)劃，不能千篇一律，將以人為本理念貫穿城管執(zhí)法過程中。城管人員一定要充分了解自身管轄范圍內的商販情況，在對其進行登記之后實現科學的分類。第一，針對商販中一些生活困難的，包括一些急需要治病、殘疾人、社會低保人員，他們進行擺攤經營為了維持最基本的生活，這些弱勢群體可以給予一定程度的幫助和照顧。第二，針對農村人員對其農產品自產自銷的，在取得相關農業(yè)部門的證明之后，當地政府可以專門規(guī)劃處場地讓其進行銷售。第三，針對一些投機取巧的流動商販，為了逃避店面租金而流動擺攤，嚴重影響到了市容市貌，這類人群需要進行嚴格的管理，不僅要收取一定的費用，督促他們租賃正常的店面進行銷售，還要對其身份進行登記和審查，但要注意管理的工作中執(zhí)法方式，不要與其發(fā)生沖突，避免暴力事件的發(fā)生。

二是制定管理制度，實行規(guī)范管理。一方面明確設攤要求。對特定區(qū)域允許設置的攤位類型進行明確規(guī)定，嚴禁設置其他攤位。全部攤點掛牌經營，并實行定人、定位、定性、定時管理。對餐飲攤點要按照時間、地點、衛(wèi)生要求和垃圾收集設施統一規(guī)劃，統一管理，對現場加工的攤點，未經相關部門的同意，業(yè)主不得擅自變更攤位位置，更不得不得轉租、轉借或移作他用。對待有固定店面的經營者也應該對其實施相應的教育改正，必須消除占道跨門經營的現象。

另一方面加強日常管理。小商販日常管理由所在社區(qū)、村按照屬地管理原則進行，建立現場巡査制度和管理考核臺帳，聘請協管員負責日常管理工作，所需費用可以從收取的攤位服務費中列支。

三是加強監(jiān)督考核。相關執(zhí)法部門應當對分類管理、定點經營的管理工作進行監(jiān)督和協調，并且可以協同其他有關部門共同完成對小商販規(guī)范化管理工作的監(jiān)督。

綜上所述，雖然目前我國社會公眾都對城管執(zhí)法有一些偏見，但這不是某一個人所存在的問題，而是整個制度和管理模式存在一定的漏洞和缺陷。城市管理不是一個簡單的工作，城管執(zhí)法工作由于直接關系到最底層社會成員的切身利益，出現問題也是難免的。只是在問題解決的過程中，需要對其外因和內因正確分析，對其造成的后果要有清醒的認識。只有不斷地從制度上、管理上、人員素質等方面尋找問題并不斷完善，城管執(zhí)法才能逐漸受到人們的認可和尊重，這樣才能更好地實現城市管理，促進社會經濟的發(fā)展。

（作者單位：中共滄州市委黨校）

責編/張祺用（實習）