職工民主參與法律內涵與制度保障

原朝陽

【摘要】職工的民主參與是指包括企業和學校等事業單位職工在內的所有勞動者依法參與企事業單位的管理活動的權利。文章依據《憲法》、《勞動法》等法律法規，論述了職工民主參與的內涵、法律依據和法定形式，提出職工民主參與制度不僅是保護職工合法權益的需要，也是民主政治建設的重要內容及構建和諧勞動關系的重要舉措。

【關鍵詞】民主參與 權利 法律內涵 制度保障

【中圖分類號】D61 【文獻標識碼】A

職工民主參與制度不僅是保護職工合法權益的需要，也是人民當家作主行使民主權利的主要途徑，更是民主政治建設的重要內容及構建和諧勞動關系的重要舉措。

職工民主參與的法律內涵

職工的民主參與亦稱職工民主管理、勞動參與，是指包括企業和學校等事業單位的職工在內的所有勞動者依法參與企事業單位管理活動的權利。職工民主參與有以下特點：一是具有憲法、勞動法、工會法等法律法規保障的一項法定權利。二是職工參與企事業單位管理的權利，不是代替管理者進行管理。參與權的實現需要職工和管理者之間協調與合作，特別需要管理者的配合，否則難以實現。三是以職工身份參與單位事務管理，而非以股東或其他身份行使管理權，應注意職工參與權與股東管理權是兩種性質不同權利。四是職工民主參與的內容，雖然主要是與職工利益密切相關聯的職工福利、勞動保護、工資待遇等，但也不僅限于此，應包括企事業單位管理的方方面面。

職工民主參與的法律意義表現在：職工參與是全心全意依靠工人階級，讓人民當家作主，行使民主權利的主要途徑之一；職工參與是中國特色民主政治建設不可或缺的重要內容，是由國家性質和制度所決定的；職工參與是勞資雙方溝通信息、交流信息的有效機制之一，對于構建和諧勞動關系、消除勞資隔閡、化解勞資矛盾、防范勞動糾紛有重要意義；職工參與有利于形成利益共同體和有效發揮職工的積極性、主動性。

職工民主參與的法制保障

職工民主參與不僅是民主管理方法問題，而且是一個法律問題，有著強有力的以憲法為統領的各種法律法規相配套的法制保障體系，違反了就是違法，對此必須要有清晰的認識。可從以下兩方面來認識：

我國職工民主參與的立法發展。回顧中國法制史可看出我國歷來重視職工民主參與的立法。職工的民主參與可以追溯到新中國成立前的民主革命時期，如《中華蘇維埃勞動法》、《蘇維埃國有工廠管理條例》、《陜甘寧邊區施政綱領》等文件中就有職工民主參與的規定。1949年8月10日華北人民政府公布的《關于在國營、公營工廠企業中建立工廠管理委員會與工廠代表會議的實施條例》，規定了凡國營、公營工廠均應由廠長、副廠長、總工程師（或主要工程師）即其他生產負責人或相當于以上數量的工人職員代表組成管委會，并對管委會的職權、常委會、職工代表組織和職工代表會議的職權即職工民主參與的形式人數、職權做出規定。1950年《勞動部關于在私營企業中設立勞資協商會議的指示》中規定了私營企業中設立勞資協商會議，作為勞資雙方平等協商的機關，可就企業的生產和職工的待遇等問題進行協商。1952年2月政務院財政經濟委員會作出了關于國營、公營工廠建立工廠管理委員會，實行工廠管理民主化、建立工廠管理委員之規定。1957年4月7日，中共中央在《關于研究有關工人階級的幾個重要問題的通知》中規定把企業現行的由工會主持的職工代表會議改為職工代表大會，并且適當的擴大它的權利。1965年7月，中共中央在《國營工業企業條例（修正案）》中規定，企業的職工代表大會是職工群眾參加管理、監督干部、行使三大民主的權力機關，由此建立了我國的主要職工民主管理制度及職工代表大會制度。1978年4月中共黨中央在《關于加快工業發展若干問題的決定（草案）》中規定，工業企業單位必須實行黨委領導下的職工代表大會或職工大會制。企業要定期舉行職工代表大會，聽取工作報告，討論企業重大問題，對企業工作提出批評、建議和對企業領導干部進行監督。1981年《國營工業企業職工代表大會暫行條例》規定所有企業必須在實行黨委領導下的職工代表大會制的同時，建立和健全黨委領導下的職工代表大會制，發揚職工群眾主人翁的責任感，保障職工管理企業的權利。職工代表大會是企業實行民主管理的基本形式，是職工群眾參加決策和管理、監督干部的權力機構。1983年4月1日國務院頒布的《國營工業企業暫行條例》規定企業在生產經營活動中實行黨委領導、職工民主管理、廠長行政指揮的原則，企業的職工代表大會行使民主管理和監督的職權。職工代表大會的權限和責任，按《國營工業企業職工代表大會暫行條例》中的規定執行。1988年4月13日公布的《全民所有制工業企業法》規定了企業通過職工代表大會和其他形式進行民主管理，并對職工代表會議的職權作了規定。1991年9月9日發布的《城鎮集體所有制企業條例》規定了集體企業依照法律的規定實行民主管理，是企業民主管理有了法律層面的意義。隨著經濟改革的深入發展，現代企業制度的建立以及社會主義法制體系的完善，職工民主參與制度也日益完善。充分體現在《憲法》、《企業法》、《勞動法》以及《工會法》等法律規定之中，還有一些單行法律法規，如《教育法》、《高等教育法》、《教師法》中都有教職工民主參與的規定，還專門頒布了如《企業工會工作條例》、《高等學校教職工代表大會暫行條例》等規范性文件。總之，關于職工民主參與的立法從無到有，從不完善到完善，從規章制度到法律規范，以至在根本大法中體現，都為職工民主參與提供了立法保障。

職工民主參與的法制保障。職工民主參與不僅有憲法學基礎，也有企業法、工會法、勞動法、教育法等法律保障，已經形成了比較完整的法律規范體系。《憲法》第一條、第二條分別明確規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”這一基本規定為包括高等學校在內的企事業單位職工民主參與提供了基本法保障，是職工民主參與的憲法學基礎。

職工民主參與有很明確的公司、企業法保障，是公司法、企業法的重要內容。如《全民所有制工業企業法》明確規定，企業通過職工代表大會和其他形式實行民主管理。企業的工會代表依法獨立自主的開展工作和維護職工利益。企業的工會組織職工進行民主管理和民主監督。《公司法》明確規定了“國有獨資公司和兩個以上的國有企業或者其他兩個以上的國有投資主體設立的有限責任公司，依法通過職工代表大會等形式，實行民主管理”，在法人治理相關規定中也有股東大會 、職工董事 、職工代表任監事會監事等相關規定。《中外合資經營企業法》、《中外合作經營企業法》和《外商獨資企業法》也專門對職工的民主管理進行了原則規定，職工有權依法建立工會，通過工會進行民主管理，企業要為本企業的工會提供必要的活動條件。除上述企業法規范外，還有許多配套法規和類似企業工會條例等專門法規，對職工民主參與進行規范，這些都是職工民主參與的企業法保障。

《勞動法》中也有明確規定：“勞動者依照法律規定，通過職工大會、職工代表大會或其他形式，參與民主管理或就保護勞動者合法權益與用人單位進行平等協商。”這是職工民主參與的勞動法保障。

職工民主參與同樣適用學校等單位。現行法律法規對高等學校教職工的民主參與有明確規定。如《教育法》規定：“學校及其他教育機構應當按照國家有關規定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和民主監督。”《高等教育法》規定：“高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理與監督，維護教職工合法權益。”《教師法》規定了教師具有“對學校教育教學、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學校的民主管理”的權利。在《高等學校教職工代表大會暫行條例》中，對教職工代表大會的性質、組織職權等做出了詳盡的規定。這些都是高等學校教職工民主參與的法律依據和保障。

《工會法》是規范工會工作的基本法律規范，也是保障職工民主參與的基本法律保障。《工會法》明確規定工會的基本職責是“維護職工合法權益”，“工會通過平等協商和集體合同制度，協調勞動關系，維護職工勞動權益”，“工會依照法律規定通過職工代表大會或者其他形式，組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監督”。《工會法》第三十五條規定國有企業職工代表大會是企業實行民主管理的基本形式，是職工行使民主權力的機構。第三十六條、第三十七條對集體企業以及國有企業、集體企業以外的的其他企事業單位的工會委員會職責、權利做了明確規定。與此同時，《工會法實施細則》也作出相應規定，還頒布了諸如企業工會工作條例等具體行政法規規章。

通過以上分析，可看出職工的民主參與不僅是社會主義法制史上立法的重要內容，而且形成了以憲法為統領的完善的法律法規保障體系，既有憲法學基礎，有勞動法、企業法、工會法乃至教育法的全方位法律規范，還有行政規章直至其他形式規范性文件的保障，因此它是一項法定性、強制性的民主政治建設制度，必須依法推進和保障。

職工民主參與的法定形式

法律不僅保障職工民主參與，而且具體規定了職工民主參與的形式、具體權利、組織制度及機構設置、會議制度、辦事規則等使職工民主參與落到實處。這些規定依然體現在勞動法、企業法、工會法、教育法等法律規范之中。概括起來主要有：一是組織參與，也稱機構參與，如企業、事業單位的職代會、教代會等專門行使民主參與職能；二是代表參與，如職工通過經合法程序產生的職工代表參與企業管理、學校管理和監督工作。職工參與董事會或監事會成為成員就是典型；三是崗位參與，如職工通過在勞動崗位上實行自治來參與企業管理；四是個人參與，如職工個人向單位提出合理化建議，通過信訪和其他途徑反映對單位管理工作的意見和建議。近幾年在民主管理中還創新了一些新的形式，如廠務公開、校務公開、語音信箱、領導接待日等。基本形式仍是職工代表大會。

職工代表大會（教代會）是企事業單位職工民主參與的基本形式。職工代表大會企、事業單位職工民主參與的基本形式，是職工行使民主管理權力的機構。如前所述，《公司法》、《勞動法》、《工會法》均有規定，主要則體現在《企業法》中。法律不僅規范了組織制度如會議制度、設立專門委員會制度、聯席會議制度、閉會期間的工作制度，還規定了職工代表大會（教代會）的職權。

對于高等學校的教職員工民主參與的法定形式，《工會法》、《教育法》、《高等教育法》和《教師法》等法律法規都有明確規定。尤其是《高等學校教代會暫行條例》對教代會做出了具體規定，可看出教代會和職代會一樣是教職工民主參與的基本組織形式，其法定職權有審議建議權、審議通過權、審議決定權、評議監督權等。

除職工代表大會（教代會）的基本形式外，法律法規還規定了其他形式，另外在改革中還不斷探索和創新出新的形式。如平等協商、職工代表列席有關會議，參與重大事項決策、職工代表參加公司監事會、職工的個人民主參與等。需要說明的是在民主參與中，職工完全可以以個人名義參與民主管理和民主監督。如開展合理化建議，設置意見箱，參加單位舉辦的座談會等方式表述個人的意見和建議。以個人身份參加一些組織和工作，如學術委員會、職稱評定委員會中的專家教授也可以個人身份表示自己的意見和建議。近幾年，隨著民主政治建設的加強，職工的民主參與方式也在不斷創新，出現一些新形式，值得肯定。

加強職工民主參與的法律對策

職工民主參與雖然有明確的法律規范，但由于種種原因尚需不斷加強和完善，如認識問題、立法問題、實施問題等皆須努力。從法律層面看應注意采取以下法律對策：第一，應提高職工民主參與的認識。通過學法、知法、守法、依法辦事，使廣大領導干部、職工個人，尤其是領導機關、領導干部應增強職工民主參與的法定性認識，這是關鍵。要認識到職工民主參與是法律規范的，違反則違法，違法則應承擔相應的法律責任，嚴重者應受到法律追究。職工個人也要增強主人翁精神，理直氣壯的參與其中。

第二，應不斷完善職工民主參與的立法工作。現在雖然已形成許多法律規范，但比較分散、缺乏統一性和可操作性，有的規定很籠統甚至很模糊，亟需修訂。

第三，在法律規范指導下，應加強職工民主參與的規范化、制度化建設，使職工民主參與有章可循，不流于形式，不以個人的意志為轉移，不因領導人的注意力而改變，甚至不執行，應深入持久堅持下去。

第四，在職工民主參與中應抓重點，在民主參與中，影響面最大、發揮作用最好、普及率最高的是職工代表大會（教代會）制度，提高職工代表大會（教代會）質量的重點在于依法落實職工代表大會的各項職權。在職工民主參與中應抓住重點、突破難點、扎實推進。

第五，要不斷開拓創新，與時俱進。隨著社會進步、科學技術的發展，企事業單位體制改革的深化，職工民主參與、民主管理和民主監督的形式和內容，也需要不斷完善，要開拓創新，如觀念創新、思想創新、機制創新，與時俱進，圍繞經濟建設（教學科研）的中心工作，找準切入點，適應以職工代表大會（教代會）為基本形式的多元民主參與形式相配合的民主管理機制。

結語

習近平在第十二屆全國人民代表大會第一次會議閉幕式上講話指出，實現中國夢必須走中國道路。中國夢必須緊緊依靠人民來實現，必須不斷為人民造福。我們要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，充分調動人民積極性；要隨時隨刻傾聽人民呼聲、回應人民期待，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益；全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設，實現經濟持續健康發展和社會和諧穩定。職工行使法律所賦予的民主參與權利，就是實現和諧社會的重要舉措和必要途徑。在職工的民主參與過程中，應該以提高職工民主參與的認識為先導，以加強職工民主參與的法制建設為基礎，以法律規定為準則，堅持與時俱進，不斷創新和完善職工的民主參與途徑與形式，才能實現社會主義和諧勞動關系及和諧社會的構建。

（作者單位：西安外事學院；本文系陜西省教育廳2013年科學研究項目計劃立項“民辦高等院校管理法制化研究”的成果，項目編號：2013JK0092）

責編/豐家衛（實習）