改革中政府與市場的角色定位

姚廣利

【摘要】充分尊重市場的主導地位，發揮政府的有限干預作用，這是資本主義國家政府與市場關系演變實質的啟示；改革開放以來，在從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型中，市場主導、政府有限調控的趨向日漸明顯。歷史經驗表明，應該堅持市場主導的改革方向，發揮政府推進改革、培育市場、宏觀調控和社會治理的作用。

【關鍵詞】政府市場關系 演變 政府干預 主導

【中圖分類號】F202 【文獻標識碼】A

國際金融危機后，各國政府紛紛扮演積極干預市場的角色，凱恩斯主義一時熱起，并影響到了我國的市場化改革選擇。為正確認識改革取向，必然要把握政府與市場各自扮演的角色的實質，這應該從政府與市場關系的演變談起。

資本主義國家政府與市場關系的演變

在資本主義市場經濟幾百年的發展過程中，每當經濟社會發展陷入低迷，政府與市場的角色都會經歷較大調整。

市場經濟理論的初成是重商主義學說，它始于歐洲封建社會末期，伴隨著封建制度的瓦解和資本主義生產方式的興盛而發展。重商主義認為，為了積累財富，除金銀礦開采外，主要依靠國家在對外貿易中保持出超地位，以保證金銀貨幣流入國內。因此，它需要國家對內管控各行業，促進資本增長；對外筑立貿易壁壘，保護國內市場，在壟斷競爭中增加金銀輸入。這種理論的實質是政府積極管控經濟生活、干預市場，對于促使資本原始積累有極大意義，但卻不利于資本主義的長期發展。

隨著資本主義市場經濟的發展，重商主義被經濟自由主義取代。1776年，亞當·斯密發表的《國富論》一書是經濟自由主義的奠基之作。亞當·斯密在書中指出，每個人在自身利益的驅使下，會努力為自己的資本“找到最有利的用途”，在逐利中，他本人并沒有想到貢獻社會，但卻“有一只無形的手在引導著他去盡力達到一個他并不想要達到的目的”，這個“目的”即“有效地促進社會的利益”①。與此同時，他批判了重商主義依靠國家干預積累財富的主張，并界定了政府在此過程的主要職責：“保護社會”不受侵犯；“保護社會任何成員”不受侵犯或壓迫；“建立和維護個人或小團體所不感興趣投入的某些公共設施和公共機構”②。可見，每個人在追逐個人利益過程中，不知不覺被一只“無形之手”牽引著促進社會財富的積累，政府不必干預經濟，只要提供好“服務”（扮演“守夜人”角色），放任市場主體追逐利益即可實現資本主義的發展。亞當·斯密的經濟自由主義思想長期在西方經濟學界占據統治地位，資本主義國家的市場經濟實踐也以此為指導，采取放任市場自由、反對任何形式政府干預的政策。

在長達一個多世紀的自由市場經濟中，資本主義國家創造了前所未有的繁榮，“在它的不到一百年的階級統治中所創造的生產力，比過去一切世代創造的全部生產力還要多，還要大。”③然而，這一切在1929年～1933年資本主義經濟大蕭條中遭遇了最嚴峻的現實挑戰，“無形之手”自動調節論陷僵局，以凱恩斯為代表的政府干預理論應運而生。凱恩斯在其1936年出版的《就業、利息和貨幣通論》一書中批判了亞當·斯密以來的“自由放任”主義，認為建立在“有效需求”之上的充分就業均衡才是真正的“均衡”，如果放任市場自由，這種“均衡”不會“自動調整到最適度水準”，因此，“幾百年來執政者盡力追求”的“均衡”絕不是“庸人自擾”。④在凱恩斯看來，政府可以通過宏觀經濟政策（主要是財政政策）改變影響“有效需求”的主客觀因素，進而改變“有效需求”，促進充分就業。當然，凱恩斯并沒有背離市場原則，而是希望“國家之權威與私人之策動力量互相合作”⑤。凱恩斯的政府干預論影響深遠，并逐漸取代了“自由放任”市場經濟理論的正統地位，可謂是深陷危機中的資本主義國家的靈丹妙藥。“二戰”后，資本主義國家以政府干預下的市場經濟理論為指導，擺脫了危機，繼續保持了幾十年的經濟繁榮，直到20世紀70年代經濟“滯脹”的出現。

從1973年開始，資本主義國家陷入停滯與通貨膨脹結合的“滯脹”怪相，持續近十年之久，造成生產停滯、失業劇增、物價飛漲、工資下降。西方學界把造成這種問題的主要原因之一歸結為長期奉行凱恩斯主義的政府干預政策，凱恩斯主義受到新興經濟自由主義的挑戰，陷入危機。新興自由主義以美國貨幣學派和供給學派為主要代表。他們認為應該縮小政府干預，給予市場自由。這一時期，新自由主義成為西方國家的“官方經濟學”，西方資本主義國家以此為指導逐漸走出“滯脹”泥沼。20世紀90年代，政府與市場之間的關系再次出現微妙的調整，經濟政策顯示出向政府干預方向的某種回擺。國際金融危機以來，政府有回歸凱恩斯主義的積極干預的趨勢。

需要指出的是，新凱恩斯主義和新自由主義已不同于“古典”的凱恩斯主義和放任自由主義，兩種理論的博弈不再是取代與被取代的關系，它們之間既不存在完全的政府干預，也不存在純粹的市場自由，而是在堅持市場原則的基礎上界定政府的干預度。在政府“有形之手”與市場“無形之手”互助作用過程中，政府職能經歷了專制、全能、有限的逐漸轉變。現代市場經濟正是在這種轉變中找尋市場自由與政府“適度”干預的契合點，彌補“市場失靈”與“政府失靈”。

改革開放以來我國政府與市場關系的演變

改革開放以來，以計劃與市場地位演變為線索，市場逐漸成為資源配置的基礎，政府角色也從全面干預逐步走向有限調控。

“計劃經濟為主、市場調節為輔”階段。社會主義可不可以搞市場經濟？這個問題長期困擾著人們，因為在傳統社會主義理論那里，市場經濟是與資本主義劃等號的，搞市場經濟就是走資本主義道路，社會主義必須實行計劃經濟。1979年11月，鄧小平在同國外人士的一次談話中，首次提出了“社會主義也可以搞市場經濟”⑥的論斷，而這時距離十一屆三中全會還不到一年，盡管這次談話內容于1990年前后才公開，此間仍以計劃經濟為主，但從思想上打破傳統思想束縛意義重大。1981年，黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出：“必須在公有制基礎上實行計劃經濟，同時發揮市場調節的輔助作用。”1982年，黨的十二大堅持這一思想為“計劃經濟為主、市場調節為輔”。在“計劃經濟為主，市場調節為輔”思想指導之下，政府與市場關系出現微妙變化，形成了政府主導、培育市場的格局。這一時期的政府、市場關系探索仍處在計劃經濟體制的大框架內，指令性計劃仍是調節經濟的軸心，政府處于主導地位；同時，市場處于發育的初步階段，市場機制并不能獨立發揮作用，需要政府的呵護和培育。政府培育市場主要表現在以下方面：一是引入市場機制，二是擴大經濟主體自主權，三是調放價格。

“有計劃商品經濟”階段。“有計劃商品經濟”的首次明確提出是在黨的十二屆三中全會上，會議通過的《關于經濟體制改革的決定》指出，計劃經濟與商品經濟是統一而不是對立和相互排斥的關系，社會主義現代化的實現必然要經歷商品經濟階段。這個論斷的提出是理論上的重大突破，它根本改變了商品經濟同社會主義對立、與資本主義等同的認識，為市場發展提供重要理論支撐。但是，“有計劃商品經濟”中“計劃”與“市場”何為主何為輔，理論界的認識莫衷一是。1987年2月，鄧小平在一次談話中對這個問題作了明確回應，他說：“我們以前是學蘇聯的，搞計劃經濟。后來又講計劃經濟為主，現在不要再講這個了。”⑦對“計劃”為主的否定，推動了理論認識的進一步發展。1987年召開的黨的十三大把“有計劃商品經濟”深入闡釋為“計劃與市場內在統一的體制”，并逐漸向市場傾斜。1989年，突如其來的國際國內形勢使黨又回到“計劃經濟與市場調節相結合”的認識上，“計劃性”有所加強，并延續到黨的十四大。這一時期的政府與市場關系體現為政府培育、調控市場，市場在資源配置中發揮重要作用，市場機制與政府計劃“雙規”組合運行，這種政府與市場關系特征可以概括為“國家調節市場，市場引導企業”的“國家—市場—企業”模式。

社會主義市場經濟階段。1989年之后，計劃與市場主輔地位理論紛爭再起波瀾，實踐中的改革導向也深受困擾。1992年，鄧小平在視察南方的談話中提出了“手段論”，即“計劃”與“市場”都是發展經濟的手段，不是“資”與“社”的區別。⑧基于此，1992年9月，黨的十四大召開，作出了“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”的決定。黨的十五大提出“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”，黨的十六大提出“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，黨的十七大提出“從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。可以看出，對政府和市場關系的認識在不斷深化。在社會主義市場經濟體制建立和完善階段，政府與市場關系角色轉換基本趨向是政府對市場的干預逐步退出微觀領域，轉向宏觀調控；市場資源配置的基礎地位日漸鞏固。該階段，社會主義市場經濟體制并不成熟，距離現代市場體系還有很長的路要走，政府培育市場的作用并沒有完結，但是，可以看出，政府尊重市場基礎地位的表現顯著提升，其對市場干預的范圍、力度、準確度不斷改善，并努力向“服務型”有限政府邁進。同時，政府也發揮著宏觀調控的重要作用。這一時期，市場機制已成為經濟生活運作的基本機制，并主導資源優化配置功能。

市場主導下的政府作用

資本主義國家政府與市場的角色演變實質表明，市場在資源配置中起主導作用是市場經濟的一般規律，而政府的作用是有限的。改革開放以來，市場主導、政府有限的趨勢日漸明顯，黨的十八屆三中全會作出了“使市場在資源配置中起決定性作用”的決定，明確了政府與市場的基本角色定位。當前，堅持“市場主導”方向，關鍵是發揮好政府的“有限”作用。

推進改革。在推進市場化改革中，存在著三種阻礙或推進力量。第一種是市場“反對派”，他們是市場主導化改革的阻礙力量。“反對派”認為“市場”與“計劃”仍是區別資本主義與社會主義的一條重要界限，計劃經濟顯現種種弊端的原因是計劃體制的不健全、不完善，體制本身并沒有根本問題，他們傾向于在計劃體制內尋找更有效的配置資源、管理經濟的方法，而不是即刻否定。“反對派”是改革中的實際利益受損者，他們以原有體制內的利益群體為主要代表。第二種是市場化推進力量，在改革中居于多數地位。他們在享受改革紅利時，不時會對市場“助推者”頌以“贊歌”，希望社會主義市場經濟成為通向共同富裕的康莊大道。第三種是“維持派”，他們也是市場主導化改革的阻礙力量。轉型期的重要特征是新舊體制處于膠著狀態，計劃與市場并沒有實現完全并軌，體制漏洞難免出現，為一部分人提供了發財致富的“機遇”。這些人逐漸演變為轉型期的既得利益者，甚至形成利益集團，他們既不希望回到計劃體制中，也不希望統一開放、競爭有序市場體系的真正建立，而是竭力維持既定狀態，從中漁利。在綜合分析以上三種基本力量的基礎上，政府要加強體制改革，通過運用制度、法律等手段消除改革的阻礙力量，推進市場主導化改革。

市場培育。我國的市場經濟體制仍不完善，離不開政府的培育作用。當前，政府培育市場的功能主要表現在兩個方面，一方面是維持市場秩序。公平、公正的競爭環境是良好市場秩序的最基本要求，它的實現有賴政府建立一套健全的法律、規則和制度體系。我國現階段的市場經濟還不成熟，除了它的發展水平較低以外，還在于法制很不完備。隨著市場資源配置“決定性作用”任務的提出，市場法制體系建設提上議事日程。政府應加緊市場規則的制定，并上升到立法層面，建立完善的市場法制體系，使市場主體在共同的行為準則下有序競爭，也使政府對市場秩序的維持有法可依。

另一方面是培育市場中介組織。市場中介組織具有政府和市場不可替代的特殊功能，并可在一定程度上彌補“政府失靈”和“市場失靈”。市場經濟發展歷史表明，現代市場體系的建立伴隨著市場中介組織的發展和成熟。我國的市場中介組織已初具規模，但存在諸多問題，如官辦色彩濃厚（政府干預過多）、缺乏統一管理等。這些問題影響市場中介組織獨立性的發揮和自身素質的提高，甚至干擾正常的市場秩序。因此，政府必須在培育市場中介組織中擔負應有的責任，扮演合適的角色。

宏觀調控。市場作用不可能盡善盡美，需要政府干預加以彌補。資本主義國家市場經濟在經歷了“重商主義”國家干預和“凱恩斯主義”國家干預之后，表現為更加尊重市場作用。我國選擇和發展市場經濟過程中，政府干預作用也逐漸從全能走向有限。

由于國情不同，每個國家政府干預經濟的形式不同，但都指向一點，即以市場機制的有效運作為出發點和落腳點。當前，我國政府干預過度的問題仍然存在，如行政審批程序繁瑣，過多運用行政性手段干預市場主體特別是微觀主體等。為了使市場“決定性”作用更加突出，需要健全宏觀調控體系，以矯正政府干預過多問題。首先，政府宏觀調控的目的是為了促進經濟健康持續發展、弱化市場作用可能產生的周期性波動影響。其次，政府宏觀調控以間接管理為主，以貨幣、財政政策手段為主。再次，政府宏觀調控應增強前瞻性、針對性、協同性，提升宏觀調控機制化水平，形成健全的宏觀調控體系。

社會治理。我國的市場經濟在幾十年的轉型期間，不得不面臨資本主義國家幾百年的社會矛盾壓縮任務。這導致政府面臨多方面的社會治理任務，如果解決的不好，就會大大增加社會不安定性，影響市場化進程。市場經濟的實踐證明，自由的市場競爭在解決了效率問題的同時必然會導致收入差距拉大、甚至懸殊趨勢。我國的社會不公平已成為凸顯的矛盾問題。現代社會，公平作為一種價值觀念已得到世界范圍內的普遍認同，資本主義市場經濟模式的典型代表德國、法國都特別重視社會公平問題。公平是社會主義的目標，也是社會主義市場經濟的內在要求，由于社會不公而導致社會不穩定，也會阻礙市場經濟的發展。因而，當前，政府要把公平問題提升到了重要位置，著力解決。不僅如此，改革中期的社會矛盾有加劇趨勢，要求政府應進一步發展完善教育、醫療、就業、社會保障等制度體系，提升社會治理水平，構建安定和諧社會。

（作者為天津師范大學政治與行政學院博士研究生；本文系天津師范大學2014年博士研究生“學術新人”資助項目“中國共產黨執政贏得民心的歷史經驗研究”成果）

【注釋】

①②[英]亞當·斯密：《國富論》，唐日松等譯，北京：華夏出版社，2005年，第325～327頁，第494頁。

③《馬克思恩格斯文集》（第2卷），北京：人民出版社，2009年，第36頁。

④⑤[英]凱恩斯：《就業利息和貨幣通論》，徐毓枬譯，北京：商務印書館，1997年，第291頁，第326頁。

⑥《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第236頁。

⑦⑧《鄧小平文選》（第3卷），北京：人民出版社，1993年，第203頁，第373頁。

責編/張蕾