我國協商民主廣泛多層制度化發展的實踐路徑

摘要：黨的十八大首次把協商民主納入執政黨的話語體系，黨的十八屆三中全會進一步指出推動協商民主廣泛多層制度化發展的基本思路。當前和今后一段時期，我國的協商民主實踐必須沿著這一思路不斷向前推進。為此，需要明確協商民主進入執政視野的重大現實意義，厘清阻礙我國協商民主深層次發展的癥結難點，在培育協商文化、完善代議民主、倡導科學決策、完善協商機制、拓展協商層次等方面不斷突破。

關鍵詞：執政黨；包容性；協商民主；廣泛多層；制度化

中圖分類號：D25 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）08-0020-03

作者簡介：劉曉芬（1980-），女，湖南岳陽人，中共西安市委黨校黨史黨建教研部副主任，講師，研究方向：黨的建設及民主政治理論。

國內研究協商民主的主流群體主要有兩類：一是長期從事人民政協工作的職業政協人士，二是對協商民主理論感興趣的理論工作者。身份的差異導致了二者對國內協商民主理論研究緣起的兩種主要觀點。前者認為中國的協商民主理論源于本土，源自中國國內人民政協發展的歷史與實踐，是為實踐權威派；后者則認為中國協商民主理論源于西方的政治哲學語境下協商民主理論的發展和延伸，是為理論權威派。筆者認為，協商民主作為一種民主理論首先源于西方，經過與中國人民政協的實踐結合，初步形成了具有鮮明本土特色的中國式協商民主理論，這一理論契合了轉型期中國現實發展中解決各類棘手問題及社會矛盾的需要，于十八大正式進入執政黨的執政視野，吸收為執政黨的執政方式之一，這也是新時期民主執政的現實需要。作為一種新的執政手段和方式，執政黨應該如何運用它來為執政服務、協調各類社會關系、化解社會固有和新增的矛盾風險，成為廣大理論和實踐工作者必須研究和解決的現實問題。

一、協商民主進入執政視野的現實意義

黨的十八大明確提出，“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”，這是協商民主正式進入執政話語體系，成為我國民主制度重要組成部分的標志，具有重要的現實意義。

1.展示了執政黨與日俱增的包容性和開放性。這種包容性至少有這樣三方面的內涵，即理論的包容性、執政心態的包容性和執政方式的包容性。所謂理論的包容性，就是從執政黨的話語體系承認了協商民主作為一種民主理論的存在。從筆者近年參加的政協理論研討會來看，明顯感受到從事相關研究人士的理論不自信，甚至懷疑協商民主是否能被稱為一種民主理論。這確實反映了從事政協理論研究的實踐工作者和專門的理論研究人士的普遍心態。十八大報告則消除了這些人士的疑慮。所謂執政心態的包容性，就是作為唯一的執政黨，進一步認識到執政監督的重要性，并且向世人展現出歡迎各方面監督的姿態，而且還采取了得力的措施來保障這種監督權的行使，比如現在政協實行的雙周座談會，就重大決策進行事前協商。這種執政心態的包容性表明作為執政黨眼睛里面要容得下“沙子”。執政方式的包容性，就是通過協商民主的運用把民主執政的執政方式從說落實到做，從只聞樓梯響到終見人下來，從單一的行政管束到引入社會治理的途徑。

2.揭示了協商民主的社會治理意義，從單純強調政治協商到強調基層協商并重。十八大之前，協商民主往往被有些研究者特別是政協理論研究者視為人民政協政治協商的代名詞。這一觀點，實際縮小了協商民主一詞的深刻含義。黨的十八大明確提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”這一觀點，實際是為協商民主正名，它表明協商民主作為一種民主形式，并非某個特定人群的專屬權力，而應該是我們解決問題的一種途徑，且與代議制民主互為補充。十八屆三中全會的一大貢獻就是把“社會治理”一詞擺到了社會公眾的面前。過去我們一直講社會管理，這次果斷地用社會治理來替代，這也是對十八大所提的“完善基層民主制度”的良好呼應。十八大報告如是闡述：要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利。[1]社會治理的核心要義就是要充分調動民眾自身的主動性、積極性，讓民眾參與治理，即還權于民。當然，這里的民眾包括社會組織、特定社會群體。所以協商的范圍進一步擴展，既囊括高層的政治協商、精英協商，也涵蓋基層的議事協商、社會的治理協商。

3.表明了社會管理理念與途徑向深層次拓展，體現了從傳統的社會管理向社會治理轉變的價值功能意義。一般意義的理解，社會管理著重強調從上到下的單向度的政府對社會的管控，它的主體主要是政府機構，目標主要是實現政府對社會公共事務的有效管控，它的實現途徑主要是通過自上而下的行政權力推進。就社會治理而言，它的主體既可以是官方機構，也可以是私人部門或者叫第三部門；它的目標是實現對公共事務的有效管理，實現對資源的有效配置；它的途徑是協商、溝通、對話和合作；它的運作方式是上下互動多渠道運行。從這個意義上看，協商民主的理念、實現途徑與治理理念、途徑基本契合，協商民主的實現必然要求社會管理向社會治理的轉變。這意味著基層社會的制度重構、權力的重新整合、治理合法性的公民認同、經濟的健康發展、居民創造力的有效發揮、基層民主有序發展、社會自然的和諧共進。

二、我國協商民主現階段發展的癥結難點

協商民主雖已成為黨執政的思維方式之一，但現階段我國要深入發展協商民主還存在諸多問題。

1.民主傳統的缺失影響協商民主理念的確立。民主的背后有著較為深厚的政治文化背景和傳統，它對民主制度能否建立、民主化能否成功起著根本性的作用。[2]民主傳統是協商民主形成的土壤，西方歷史悠久的民主傳統和多元的民主政治文化催生了其協商民主理論的興起與實踐的發展。我國歷來缺乏民主傳統的文化氛圍，數千年的封建專制統治催生的是根深蒂固的集權思想和官僚統治，人治傳統和濃厚的官本位意識嚴重阻礙了民主思想的確立。雖然改革開放以來，公民的民主意識日漸覺醒，但是傳統文化中的人治思想仍然影響深遠，制約了現代民主政治文化的發育。首先，我國傳統文化中根深蒂固的臣民文化限制了公民參與意識的發展。這種臣民文化的外在表現主要是民眾對統治者在思想上順從、在心理上依附、在行動上惟命是從；其次，我國傳統文化中的中庸思想影響了公民獨立政治人格的發展。中庸思想崇尚“中”“和”，主張民眾通過嚴苛的自我修煉培育自己的理想人格，這與現代協商民主倡導的各參與主體自由充分地表達觀點態度的理念存在一定分歧；第三，我國傳統文化中的官本思想導致了公民政治信仰的淡化。官本文化強調嚴格的等級制度、下級對上級的絕對服從和上級對下級的絕對權威。這與現代協商民主倡導的協商各方地位平等的理念明顯背離。可見，我國傳統文化中民主思維的缺乏嚴重影響了協商民主的發育成長。

2.代議民主欠發達制約了協商民主的推廣。在現代政治體系中，協商民主的產生源于對代議民主缺陷的反思，從這個意義來看，選舉民主是協商民主的前提和基礎，協商民主的發展必然要求有充分發達的代議民主作鋪墊。協商民主以平等、公開、理性、協商作為其核心價值，以實現公共利益的最大化作為其追求的價值目標，而這些的實現需要充分而高度發達的選舉民主長久熏陶，并非一朝一夕可以促成；其次，協商民主的困境需要以代議民主的方式來彌補。協商民主在價值上主張通過公平理性的對話協商解決分歧以達成共識，但協商的結果并不總是表現為共識，有時分歧無法避免，當共識無法形成又必須作出決策時，就會陷入協商僵局，就需要以投票的方式來最終促成決策。客觀地看，我國代議民主還不夠發達，其中兩個具體表現。一是作為我國根本政治制度的人民代表大會制度還有待進一步完善，人大代表的選舉方式還有待改進，基層代表的比例有待提高，代表聯系群眾機制有待構建。二是我國的選舉制度還有不足，一些地方的選舉包括基層選舉流于形式、黑箱操作仍然存在，選舉的合法性和民主性有待提升，這些問題影響和制約了協商民主的健康發展。

3.民主決策的低效影響協商民主的實踐運用。協商民主實際更多是一種決策民主。理論上看，在專制政體中，決策的向度始終是單一的自上而下的模式，決策者無需更多考慮他人或民眾對于決策的意見和態度，所以決策的效率往往較高，在應對危機時的反應更快；而在民主政體中，決策往往受多重因素影響，決策的方式是雙向甚至多向的互動模式，決策者往往必須綜合考慮或采納大多數民眾的意見，所以決策雙方或多方之間必須經過充分的溝通或協商，以獲取最大限度的意見認同，從而做出符合雙方甚至多方最大利益的決策。這種決策模式必然需要更多的時間、經濟成本作為支撐，因而會降低決策的效率，有時甚至會導致無法形成共識的尷尬，有些西方國家在某些事件決策中動輒拖延幾年的現象并不鮮見。這種決策的低效無疑會影響協商民主的實踐運用。

4.公民參與的負效應影響協商民主的良性發展。有關公民參與的討論和研究在國外已經很多，近年來在西方發展起來的協商民主理論，主要就是一種公民參與理論。[3]協商民主的重要環節就是協商雙方或多方的平等協商，協商的前提是充分的積極的公民參與。在現代社會，公民參與已經成為衡量一個國家民主發展水平的重要標志。亨廷頓認為，政治參與是公民政治權利實現的重要方式。政治參與擴大是政治現代化的標志。[4]我國要發展中國特色的社會主義民主政治，完善基層民主制度、健全社會主義協商民主制度、健全充滿活力的基層群眾自治機制，如何擴大公民的有序參與是個不容回避的研究課題。在政治現代化的進程中，公民參與意義重大，比如保障公民權利實現、防止公共權力濫用、使公共政策的制定更加民主和科學、促進社會的穩定和諧等。但是公民參與也有可能引發公民參與的危機。這種參與危機的主要表現有：公民在政治上的極度冷漠；公民的參與需求、參與熱情高漲與合法參與途徑受限導致非正常參與；政治參與中公民與政府爆發劇烈的沖突；公民參與失控等。如果沒有良好的措施規避公民參與的負效應，協商民主的良性運行將大打折扣。

5.協商民主的實施缺乏具體的制度性安排。客觀來看，我國已有的人民政協的政治協商和基層群眾的自治實踐實際還是一種精英協商。從政協的層面看，其政治協商是政治精英就國家大政方針的協商；而從基層群眾自治層面看，其就基層事務進行的村民或居民間的協商也往往淪為少數基層精英的意見場。因此協商民主作為一種人民民主的重要形式在我國只能算是才剛剛起步，還缺乏更加完整的理論基礎和制度支撐。十八屆三中全會已經提出要構建程序合理、環節完整的協商民主體系，但協商的程序和環節如何確定，仍需要更多的實踐探索；協商渠道的確定、協商平臺的構建也需要更為嚴謹的制度規范；人民政協作為我國協商民主的重要渠道其功能定位也需要重新調整，以期發揮更大的作用。

在黨的十八大和十八屆三中全會精神的指導下，推進我國協商民主廣泛多層制度化發展，必然要針對上述制約協商民主發展的問題，構建符合我國實際的協商民主發展路徑。

三、我國協商民主廣泛多層制度化發展的實踐路徑

1.培育協商文化，促使協商理念深入人心。文化傳統和思想觀念對人的行為和社會制度的影響是根深蒂固的，封建傳統的官本位思想對民主文化有天然的排斥的作用，要在我國形成協商民主的氛圍，首先必須著力培養和塑造協商民主文化，讓協商理念深入人心。一是要承認社會價值的多元和利益訴求沖突的客觀存在。協商民主致力調和多元的社會價值取向，尋求不同群體利益訴求的最大共同點，只有首先承認分歧、沖突的廣泛存在，才能展開理性、包容的對話協商。協商民主要致力于塑造民眾的包容開放的心態；二是要徹底摒棄官僚主義文化。官僚主義文化的存在說到底是封建專制思想的外在表現，強調嚴格的等級制度與服從，缺乏不同觀點意見的表達與采納，與協商民主思想格格不入；三要培育公民社會和參與性政治文化。成熟的公民社會是參與性政治文化發展的基礎，公民參與是現代政治文化的重要表現，協商民主的實現同樣需要公民對政治、社會事務的廣泛而深刻的參與。

2.完善代議民主，為協商民主發展提供制度土壤。從我國代議民主的制度架構及運行現狀來看，完善我國代議民主制度重點要從兩方面著手。首先是完善人民代表大會制度。人民代表大會制度是支撐我國代議民主的核心，當前完善人民代表大會制度要重點做好四個方面的工作：一是優化人大代表的結構組成，“提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表的比例，降低黨政領導干部代表比例。”[1]通過優化代表職業、知識、年齡、性別及階層結構，保障代表的普遍性；二是改革人大代表選舉制度，以候選人自愿申報登記為前提，采用競選形式，保證代表的廣泛性及真實性；三是建立責權明晰的代表考核監督機制，對代表實行優勝劣汰的動態管理，保障人大代表密切聯系群眾，真正代表選民權益，認真履職；四是進一步提高人大代表專職化比例，促使代表依法履職。其次，要完善我國的選舉制度。實行自由、公平、公正、競爭性的選舉是現代代議民主的基本精神和特征，具體來看，要從完善候選人提名方式、提高差額選舉的范圍和比例、逐步擴大直接選舉范圍三個層面進一步提升我國選舉的合法性和民主性。

3.倡導科學決策，提升協商民主的社會認同。決策的優劣，不能簡單用決策的效率來衡量。雖然傳統的自上而下的決策模式效率較高，但決策執行的風險和落實的阻力以及決策腐敗的空間也較大。對比自上而下的決策模式，雙方或多方的協商決策過程的確需要花費相對較多的時間和經濟成本。但經過利益關聯各方充分討論協商后做出的決策更能得到普遍的社會認同，決策更具科學性、更容易落實到位，也是事實。由此，協商決策雖然一方面延長了決策達成的時間，另一方面卻實際縮短了決策的執行過程，減少了決策失誤，從而節約了決策執行成本，較好地規避了決策腐敗。因而，要大力倡導科學決策，尤其是涉及重大公共利益問題的決策，更需要經過參與各方的充分理性協商，最大限度降低公共政策制定風險，以實現公共政策執行中的效益最大化。公共決策的科學性提高了，無疑會提升民眾對協商民主的認同度。

4.構建社會協商制度，確保公民參與的公共理性。協商民主作為人民民主的重要形式，必然要求一整套完整的制度體系作為其承載和支撐，這一制度體系應該包括協商制度規范、協商主體范圍、協商事務類型、協商程序構成、協商時間節點等等。社會協商制度的構建要以最大限度調動協商各方理性參與協商、認同協商結果、規避參與危機、達成有效決策為前提。具體來看，社會協商制度的建構應基于以下原則：一是協商各方理性公平參與協商原則，確保協商結果的公正性；二是協商各方充分表達各自觀點立場原則，確保協商結果的公平性；三是協商各方及時參與協商原則，確保協商程序的有效性；四是協商結果理性認同原則，建立協商決策補救機制，確保決策適時性；五是有利于化解社會各類矛盾風險原則，為實現中國特色社會主義保駕護航。

5.拓展協商層次，完善協商民主機制。十八屆三中全會已經明確我國下一步協商民主的重點發展方向，提出要“拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道。深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商”。[5]具體來看，一是要繼續推進人民政協的政治協商深入發展。從政協角度看，就是要推進自身改革、不斷完善自身功能，在涉及國家大政方針、重大決策以及經濟社會發展的重大問題決策中發揮好自身的傳統協商職能，同時還要利用政協的制度平臺，拓展政協的社會協商職能；二是積極構建政府與社會的協商機制，使之成為社會矛盾糾紛調處的重要手段，明確矛盾糾紛化解平臺、路徑、程序，力爭涉及人民群眾切身利益的實際問題，都能通過體制內協商平臺，達成政府與民眾最大共識，形成符合多數人利益的決策；三是積極搭建社會中介組織協商平臺。大力發展社會中介組織，培育承接政府職能轉變的相關社會組織，扶助社會中介組織健康發展，促使政社分離；四是推行基層協商制度化，為民眾參與協商搭建制度化平臺。歸根到底，只有構建一套完備的協商制度體系，才能確保協商民主真正從理論走向實踐，從理念落到實際。

參考文獻：

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[5]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

【責任編輯：閆生金】