論我國房地產計稅價格評估爭議處理機制建設

紀益成　馬錚

摘要：我國各地已陸續開展存量房交易的計稅價格評估工作，制定了相應的計稅價格評估爭議處理辦法。介紹國際估稅官協會在《計稅價格評估爭議處理準則》中的爭議處理規定，梳理總結國內各地已試行的爭議處理辦法，對存量房交易評估爭議和存量房評估爭議進行區分，在評估爭議處理原則、爭議費用承擔等方面提出建議。

關鍵詞：房地產稅收，計稅價格評估，爭議處理

中圖分類號：F230 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2014）08-0064-69 收稿日期：2014-05-19

1 房地產計稅價格評估爭議問題的背景

1.1 房地產保有環節征稅的長期探索

從2003年起，我國借鑒國外運行良好的財產稅制度，探索財產稅在我國的適用性。于是，先后在北京、遼寧等6個省市進行物業稅改革和“模擬評稅”試點工作，后又擴大到10個省市的32個縣、市、區，對如何科學合理地評估房地產的計稅價格進行有益探索。但是，“模擬評稅”實際上是沒有執行征稅的“空轉”，并沒有涉及征納雙方的實際利益，自然沒有涉及太多評估爭議問題。2011年1月在上海和重慶個人住房開啟房產稅改革試點工作，但是兩市的試點方案中主要針對新增住房和高檔住房進行征稅，涉及面小，較少涉及計稅價格評估的問題，因此也沒有出現太多評估爭議問題。

1.2 房地產交易環節征稅的評估爭議處理

在探索財產稅制在我國運用的同一時期，納稅人利用“陰陽合同”逃避房地產交易環節中的稅收，嚴重影響了稅收的嚴肅性，也大大降低了國家利用稅收政策對房地產市場調控的力度。因此，在保有環節的財產稅尚未大規模鋪開試點前，交易環節的稅收管理和計稅價格評估工作已經在全國范圍內進行推廣。根據財政部、國家稅務總局《關于推進應用房地產評估技術加強存量房交易稅收征管工作的通知》（財稅〔2010〕105號）要求，各地應于2011年7月1日后，逐步推廣應用房地產估價技術，加強存量房交易稅收征管工作。目前，從各地已公布的配套方案看，各地都開始探索并實施了與當地相適應的房地產交易環節的計稅價格評估工作，其中，評估爭議處理也成為探索的重要組成部分。

2 國際上以財產稅征收為目的的計稅價格評估爭議處理經驗

境外很多國家和地區擁有較長時間的財產稅（主要是房產稅）征收歷史。以從價稅為目的的計稅價格評估主要采用以批量評估為主，個案評估為輔的評估系統。其中，批量評估主要針對轄區內異質性較弱的房地產進行模型化評估，個案評估主要針對轄區內異質性較強的房地產進行人工手動評估。批量評估具有高效率、低成本、公平客觀等優點，因此在這些國家和地區征收財產稅的過程中得到大規模推廣。但是，批量評估的結果仍有可能因物業的特殊性造成的評估偏差，或者由于納稅人對批量評估系統的不了解、不信任，從而引起對批量評估結果的爭議，所以在一些國家和地區中設有解決爭議的機構，備有專業的評估人員或第三方爭議委員會進行爭議處理，形成了一套成熟有序的爭議解決機制。國內已有學者對美國、加拿大、澳大利亞等國成熟的計稅價格評估制度進行了詳細介紹（朱聰、鄭婕，2007；傅傳銳、楊倩倩，2007）。國際估稅官協會（International Association of Assessing Officers，IAAO）是一個主要從事財產稅計稅價格評估的教育培訓、評估準則制定、評估咨詢服務等工作的國際性組織。目前，該協會已制定了15個與財產稅計稅價格評估相關的技術準則，并且在1981年制定了《計稅價格評估爭議處理準則》（以下簡稱“準則”）（Standard on Assessment Appeal），最新版本已于2013年1月通過。

雖然準則在其適用范圍中強調，本準則旨在提供一個框架性指導意見，不提出單一具體的爭議處理程序，但是從已經建立爭議處理機制的國家和地區的經驗來看，IAAO給出的爭議處理框架具有較強的普適性。鑒于IAAO在國際財產稅計稅價格評估中的地位，在此以準則為例，介紹在國際財產稅計稅價格評估爭議處理中較為通行的做法。

IAAO在建議中將評估爭議處理先按評估財產的類型大體分為兩類：地方性財產（Locally Assessed Properties）和中央財產（Centrally Assessed Properties）。其中，中央財產是指鐵路、電信、公共設施等財產，評估工作由中央的評估機構完成。在兩類財產中又將爭議問題進一步分為事實問題（Matters of Fact）和法律問題（Matters of Law）。事實問題主要是有關評估值和影響評估值的相關因素的問題，應該在行政管理的范圍內處理，最高處理機構是州或省的財產稅法庭。法律問題主要涉及一些法律規章和程序問題的解釋、權利豁免、爭議處理委員會和特別法庭的司法權等問題。處理地方性財產的評估爭議可以依次通過四個層次：與評估機構的非正式交流、獨立的爭議處理委員會復核、州或省的財產稅法庭、法庭。中央財產與地方性財產的評估爭議處理機構不同，但是處理爭議的結構框架相似。在中央財產評估的爭議處理中，事實問題、分類、一致性等問題的解決主要通過納稅人和評估機構之間的非正式的會議交流，盡量減少更高層次的行政處理和訴訟要求；法律問題的解決多借助州或地方的爭議委員會或稅務法庭等機構。與地方性財產的評估爭議處理不同的是，在法庭最終解決爭議之前，設置一個中央評估爭議委員會做好進一步的爭議處理。最后，對中央評估爭議委員會或聽證會仍舊無法解決的法律問題或法律與事實相混合的問題，根據當地情況由不同級別的法庭做出最終判決。

另外，IAAO建議爭議處理的過程中，爭議處理程序要為納稅人的爭議提供充足的準備時間，但是納稅人不能不合理地要求延遲繳納稅款。因此，對于特別復雜的財產評估出現爭議時，征稅機關往往要求納稅人在得出爭議處理結果前先繳納相關稅款。這點與我國征管法對稅收糾紛爭議處理規定也基本一致。因此，在處理計稅價格評估爭議時，有些情況也可以參照稅收糾紛爭議處理的規定。當然，并不是所有的計稅價格評估的爭議都可以簡單套用稅收糾紛爭議處理的規定，因在這中間還涉及與評估有關的專業問題。endprint

3 國內存量房交易計稅價格評估爭議處理的做法

根據財稅〔2010〕105號文的要求，國內各地結合本地實際情況，相應出臺適合本地的評估爭議處理辦法，在此進行概括梳理。

3.1 在規定的受理時間內提交書面申請

若納稅人對主管稅務機關核定的最低計稅價格存在爭議，在規定的受理時間內，均可以采用書面形式向主管稅務機關進行異議申請。例如，浙江金華市規定納稅人對計稅價格有異議的，應在20個工作日之內以書面形式向主管稅務機關提出申請；浙江臺州溫嶺市、臨海市、玉環縣、仙居縣要求納稅人在10個工作日之內以書面形式向主管稅務機關提出申請；江蘇省規定納稅人應當在收到核定計稅價格相關文書之日起7日內向主管稅務機關提出申請；廣東茂名市要求有異議的納稅人在7個工作日內向主管稅務機關提出申請；云南玉溪市規定對計稅價格有異議的納稅人應在收到評估結果通知書15個工作日內以書面形式向稅務機關提出申請；湖南省規定有異議的納稅人須在30日內填寫并提交《存量房交易計稅價格異議處理申請表》；珠海市規定納稅人對計稅價格有異議的，應在15個工作日內由買、賣雙方向受理交易申報的稅務機關提出爭議申請等。

3.2 解決爭議的復核機構

通過對各地的爭議做法總結來看，處理評估爭議的權利機構主要是當地主管稅務機關。納稅人如果對計稅價格有異議，可以與稅務機關的工作人員進行溝通解決，如湖南省要求各級地方稅務機關應該明確存量房交易納稅評估異議受理窗口，及時溝通化解異議。進一步，納稅人需要向當地稅務機關提交書面申請，若稅務機關不能解決爭議，納稅人可以向上一級稅務機關提起行政復議，若爭議仍不能解決，納稅人可以向法院提起行政訴訟。考慮到稅務機關人員數量相對不足、評估專業知識背景缺乏，稅務機關需要利用第三方的專業機構出具專業意見，協助其確定并解決爭議。有的地區規定納稅人提交申請時或申請后提交擁有較高資質的評估公司出具的評估報告，供稅務部門做出判斷，如浙江臺州市、廣東茂名市；有的地區規定稅務機關在收到納稅人書面申請后，由稅務機關委托當地較高資質的評估公司進行實地考察，或者委托當地價格認證中心，如江蘇、浙江金華市、云南玉溪市、安徽滁州市等。也有地區規定若納稅人對稅務機關的復核仍有異議，可以進一步提請第三方獨立的組織。如武漢市規定若納稅人對重新估算的結果仍有異議，可以提請武漢市房地產估價師協會專家委員會進行技術鑒定。

3.3 爭議費用的處理

在各地的評估爭議處理的文件中，較少明確提及費用負擔的問題，大體遵循“誰委托、誰付費”的原則。有的地方要求納稅人自行委托評估機構，承擔評估費用，如湖南省規定納稅人對主管地稅機關調查核實后認定的計稅價格仍有異議的，可委托存量房交易計稅價格參照評估機構或者涉稅財物價格認定機構進行評估，評估費用由委托方承擔；江西上饒市橫峰縣規定若納稅人對主管稅務機關最終確定的計稅價格仍有異議的，可委托房地產評估機構進行重新評估，評估費用由納稅人自行承擔；珠海市規定納稅人提出稅務機關認定的正當理由才允許提出復議，某些正當理由的提出時必須委托隨機抽取的評估機構進行評估，評估相關費用由申請人承擔。有的地方要求稅務主管部門委托評估機構，參考專業意見，并承擔評估費用，如南昌市規定若納稅人對征收機關復審結果仍有異議，可以提出個案評估書面申請，由地稅局公開招標采購評估機構，并承擔評估費用；江蘇省規定在納稅人提交書面異議申請后，主管稅務機關可以選擇委托較高資質等級的評估機構進行評估，并承擔相關評估費用。有的地方“誰過失，誰承擔”的原則確定，如武漢市規定納稅人可申請第三方評估機構進行評估，若人工評估價格高于或等于系統評估價格的，其費用由申請人承擔；若人工評估價格低于系統評估價格的，其評估費用由主管稅務機關承擔；同樣，深圳的做法是若評估機構經復查認定評估結果有誤、行政復議或經仲裁或法院裁定評估結果不合理，需對其進行修改的，爭議處理費用由評估機構承擔；若評估機構、行政復議或經仲裁或法院裁定評估結果是合理反映房地產稅稅基的，則爭議處理費用應由納稅人承擔。

4 對房地產計稅價格評估爭議處理機制建設的建議

4.1 認清存量房交易評估爭議處理與存量房評估爭議處理的區別

我國的存量房交易評估在國際涉稅評估領域屬于比較“特有”的現象，除東南亞一些國家和地區也存在這種評估活動之外，大部分國家和地區的存量房評估是為征收財產稅作為計稅依據而出現的。由于法律體制較為完善，人們納稅意識較強，這些國家和地區的存量房交易不存在“陰陽合同”的現象，因此存量房評估爭議出現在財產稅等保有環節的稅收征管方面。我們國家正在進行的存量房交易計稅價格評估與國際上的存量房計稅價格評估具有明顯的區別，區別體現在進行交易的存量房與存量房數量的差別、計稅價格評估的法律依據的差別、計稅價格評估費用等。所以，在借鑒國際先進的計稅價格評估爭議處理的經驗中，應首先明確我國存量房交易計稅價格評估爭議的特殊性，探索針對此類計稅價格評估的爭議解決方式，為未來可能要開征的房產稅計稅價格評估爭議處理積累經驗。在我國臺灣地區、泰國等國家地區同樣存在存量房交易低報成交價格的現象，因此可以學習借鑒這些國家和地區在存量房交易計稅價格評估及評估爭議處理中的經驗。

4.2 堅持“評征分離”的原則

在境外大部分國家和地區都設有專門的房地產計稅價格評估的專業機構，如加拿大安大略省的市政評估公司（Municipal Property Assessment Corporation）。即使在個別的國家，如德國和新加坡，評估工作是由稅務局負責完成，但是其評估部門不僅相對獨立，而且主要是聘用外部評估專業人員來具體負責評估工作的。

從國內各地進行房地產計稅價格評估的文件中可以看到，國內大部分地區的計稅價格評估工作主要是由當地的地稅部門完成的。正因如此，在評估爭議產生后，解決爭議的主要機構也是當地的地稅部門。計稅價格評估機構可以選擇采用政府、準政府、中介機構三種形式。國內大部分的地區采用的是政府的形式，即由地稅部門承擔主要的計稅價格評估工作。也有部分地區采用準政府的形式，如深圳的計稅價格評估工作由深圳市房地產評估發展中心承擔，其性質屬于事業法人。也有部分地區采用政府采購的委托具備相應資質的專業評估機構為稅務部門提供計稅價格評估，如青島。存量房交易計稅價格評估是一項專業性很強的工作，我國的地稅部門中具有評估專業背景的人才稀少，本身較難成為獨立的評估主體，客觀上要求“評征分離”。而且，存量房交易計稅價格評估比一般評估工作更加強調獨立性，以保證評估過程和結果的公平客觀，“評征分離”能有效保證計稅價格評估的獨立性，可以避免稅務機關既當“守門員”又當“裁判員”的現象。最后，在出現評估爭議時，“評征分離”能極大減輕稅務部門的工作量，減緩征稅壓力。因此，在我國房地產計稅價格評估和評估爭議處理中要堅持“評征分離”的原則。

4.3 在計稅價格評估發展初期的爭議費用由征收機關承擔

境外很多國家和地區的計稅價格評估爭議較多，評估官員在評估完之后的大部分時間是在解決納稅人提出的異議。而我國目前各地計稅價格評估爭議出現不多，其中一個很重要的原因是進行交易的存量房數量遠小于存量房的數量，因此，可以預見，倘若未來對存量房的保有進行征稅，評估爭議數量會明顯增多，若不能很好地處理爭議，將成為開征保有環節稅收的一大阻礙。因此，在我國房地產計稅價格評估發展的初期階段，應該鼓勵納稅人積極參與計稅價格評估的系統工程的制度建設。這一方面可以有利于完善房地產信息基礎數據庫的建立，因為納稅人對其擁有的房產信息最為了解；另一方面可以擴大房地產計稅價格評估工作的宣傳力度，讓納稅人更多了解房地產計稅價格評估的相關政策和有關知識，從而使當事人在爭議解決過程中能夠充分了解計稅價格評估工作的專業性和公平性，有利于計稅價格評估工作的推廣和深入。因此，在計稅價格評估發展的初期階段，爭議處理費用可暫先由征收機關承擔，作為征收成本的一部分。待計稅價格評估制度進一步完善，評估技術較為成熟，大多數納稅人普遍能接受房地產稅計稅價格評估的時候，再按“誰過失，誰承擔”的原則確定負擔人。

參考文獻：

1.IAAO.Standard on Assessment Appeal.2013

2.紀益成.再論稅基評估的有關問題.中國資產評估.2005.7

3.國家稅務總局財產和行為稅司主編.房地產稅制與評稅實務（第一版）.中國稅務出版社.2010

4.耿繼進 李妍 朱奎花 唐勇著.城市房地產整體估價——以深圳市為例（第一版）.中國金融出版社.2012

作者簡介：

紀益成，廈門大學經濟學院財政系教授，博士生導師，主要研究方向為資產評估理論與方法。

馬錚，廈門大學經濟學院財政系博士研究生，主要研究方向為資產評估理論與方法。

李求軍/責任編輯endprint