領導干部法治思維的形成

王江燕　樊石虎

【摘要】提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力是推進當前我國改革發展的重要課題。法治思維和法治方式是與人治思維、特權方式相對立的依法辦事的觀念行為。當前阻礙領導干部法治思維形成的根源在于公共權力缺乏監督、社會環境提供支撐以及干部選拔任用機制不健全等。推進政治體制改革，落實依法治國的程序細則，進行科學的法治教育是提升領導干部法治思維的必要途徑。

【關鍵詞】領導干部 法治思維 法治方式 人治思維

【中圖分類號】C933.41 【文獻標識碼】A

黨的十八大報告首次提出“提高領導干部運用法治思維和法治方式能力”以來，在不同場合的重要講話中，習近平多次強調各級領導干部要著力提高法治思維和法治方式的能力。從黨的十五大報告提出提高領導干部的“法制觀念”，到十六大報告強調尤其要增強公職人員的“法制觀念”，再到十七大報告提出“弘揚法治精神”，十八大報告和習近平提出的“領導干部運用法治思維和法治方式的能力”無疑是一次歷史性的跨越和創新。倡導法治思維和法治方式，是我黨站在新的歷史發展階段，通過對我國改革開放和現代化建設進行反思而得出的經驗總結和實踐要求。這一要求昭示出以規范、約束和監督公共權力運行為核心的法治進程將大步加快，同時也彰顯了實踐中領導干部法治思維和能力的不足。各級領導干部如何形成和提高法治思維和法治能力，是貫徹落實依法治國基本方略的重中之重，也是推進法治中國建設的現實課題。

法治思維和法治方式的內涵

法治是我們國家已經確立的治國理政的基本方式，法治思維是指按照法治的原則來觀察、分析和解決問題的一種基本觀念，是與人治思維、特權思維等相對而言的思維方式，法治思維首先要求領導干部要用法律觀念來行使權力。“領導干部在行使公權力時，應不斷審視其行為目的的合法性、權限合法性、內容合法性、手段合法性，以及程序合法性”①。法治思維要求以法治作為判斷是非和處理事務標準的思維，要求思維主體尊重法律，自覺將法律付諸實踐，善于運用法律手段來解決問題。“法治思維首先是一種觀念，就是主權在民、職權法定的觀念；是一種意識，即嚴格遵循法律規則、法定程序，切實尊重人權、維護公民權利，自覺堅持法律平等、接受法律監督的意識；是一種能力，就是運用法治方式、手段凝聚共識、規范行為、化解矛盾、維護穩定、推動科學發展的能力。”②

法治方式就是運用法治思維處理和解決問題的行為方式。就法治方式而言，一個重要方面就是要消除在舊的思維模式下所形成的一些與法治要求不符的行為，比如存在于當前一些基層領導干部中的“維穩型”、“強權型“人治行為模式，在片面理解“穩定壓倒一切”時，信奉“擺平就是水平、搞定就是穩定、妥協就是和諧”，對待群眾上訪不是依法治理，不走正常程序，靠臨時性措施解決，簡單粗暴地采取截訪、拘留等形式或者“特事特辦”拿錢擺平，從而引發更多的社會矛盾。習近平強調指出：“各級領導干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，對憲法和法律保持敬畏之心，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，……上行下效嘛！各級組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件”③。這段話深刻揭示了法治思維和法治方式的內涵。

阻礙法治思維形成的現實原因

盡管依法治國早已成為我們國家政治生活中的主流話語和普遍共識，但時至今日，仍然有為數不少的領導干部缺乏法治思維，習慣于依靠權力發號施令，甚至把個人權威凌駕于法律之上。當前，還有相當一部分手握公權力的領導干部在思想深處，仍認為法治更多地是一種宣教口號，法律是治理的工具，人治思維還大量存在。領導干部的人治偏好在今天依然能夠大行其道，“依法治權”在實踐中相當單薄，阻礙著法治思維的形成，這不僅是文化影響和思想觀念的問題，更是現實制度和社會環境的產物。

阻礙法治思維形成的根源在于存在不受約束和監督的公共權力。西方有一句格言“一切有權力的人都愛濫用權力，這是萬古不變的經驗。”權力是一種公共產品，如果沒有法律的規范和制約，權力運用越軌和放縱就可能成為常態，因此，用法律、契約、制度劃定權力邊界、監督權力運行是現代文明的突出表現和普遍共識。當前雖然在理論和形式上，在一系列的制度、政策規定上、在職能和機構設置上我國對權力進行了種種界定，但在政治體制的運作過程中，權力過分集中、權力分立與制衡弱化、權力運行民主與監督嚴重不足的問題，使權力的濫用和腐敗成為頑疾，也使中國的法治建設陷入了瓶頸。現代行為科學已用大量事實證明，決定人的行為選擇的最根本動因是人們對其行為結果的預期，這種預期是建立在人們對行為結果的成本—收益分析的基礎上。如果違法不受相應的懲罰，缺少有力的約束和強制，成本過低而收益很高，甚至用權錢可以抵罪，那么官本位思想、特權作風、一言堂做法、家長制派頭等人治的表現必然大行其道，權大于法、以權壓法和權錢交易等不良現象也很容易理解。正是在這樣的大環境下，權力的自負和狂妄在很多領域表現十分突出。

阻礙法治思維形成的現實環境和社會心理支撐。忽視法治思維而選擇人治，并不是領導干部一時頭腦發熱、任意妄為，甚至和領導干部的人品素質、道德修養并無必然聯系，而是具有其選擇的合理性和正面價值，從而得到了領導干部廣泛的心理認同和理性肯定，這也是法治思維難以形成的一個深刻原因。無疑，在經濟由落后走向快速發展的過渡階段，人治思維的選擇和人治方式具有比較大的優勢，它能夠更好地集中資源和人力，以權力的有效集中實現社會效率優化。也就是說，能夠在短時期內出成績、促發展，特別是能夠快速提高領導干部的政績和權威，這在落后地區尤其表現明顯。各級政府和官員為了謀求快速發展和突出政績，考慮較多的是經濟指標的增長，而不是所作所為合法與否。而且在很多方面，法治思維和選擇被視為阻礙經濟發展的絆腳石。

在法治與自身的利益相對立時，當然要人治而非法治。同時，因為法治是講程序的，講民主的，法治的啟動程序，需要符合法律規定的時間、職權和事項方能發動。不僅程序繁瑣、耗費時間精力，而且難以形成統一意見，其運行結果必定效率不高，也不符合當前對領導干部的評價激勵機制。那么，人治思維就成為一種現實而符合理性的選擇。就整個社會公眾的心理來講，普通民眾更加愿意相信政府和權力的力量，而不愿相信法治的力量。對于魅力型政治領袖的期望，對“青天大老爺”、“打黑英雄”的呼喚還存在一定的民眾心理市場，這也是領導干部人治思維廣泛存在的一個肥沃土壤。雖然從根本原因來講這本身是由于法治不健全而導致的，但在目前階段還是在現實上促進了普通民眾普遍信訪不信法、信大不信小、信上不信下的內在心理傾向的形成。在發生矛盾和問題時，很多老百姓更期待政府或權力的干預，而不是法治的程序。endprint

現行領導干部的選拔任用機制也不符合法治思維的要求。從領導干部的產生和任用來講，由于目前現行干部管理體制的組織化傳統，這個體制本質上依然是一個在自我封閉的內循環官員人治系統，這種用人上的非法治思維從某些方面決定了其他方面的人治思維與行為。當前的官員選拔和任用體制的主要弊端和行為特征主要是廣泛存在的以官選官、以官察官、以官治官、官定官運。在很多地方，領導干部的選拔任用運行準則主要不是黨紀，也不是國法，而是官場潛規則，是人治思維和方式。在這個選拔任用的程序和系統中，領導干部升遷的決定因素是上級，是長官意志，上級對下級擁有絕對權力。因此，“領導的看法比法還大”成為一種普遍的官場心理。而權力必然要遵循“誰賦予則對誰負責”的基本規律。對領導干部來講，群眾的反映和要求與上級的要求相比不重要、無所謂，因為無須對群眾負責。下級的工作就是做給上級看，上級滿意了，一切就好辦。這樣一來就在上下之間形成了一個相關聯的利益系統。只要有安全的上級保證和人脈依賴，領導者在自己的“領地”為所欲為、無法無天也就順理成章了。盡管有一系列的制度規定比如民主測評、民主推薦、公示、考察、誡勉談話等措施來規范用人上的弊端，但這些措施仍然僅僅局限于在官員中由官員進行，其形式意義遠大于實際意義。正是這樣的制度供給，這樣的職業標準，為領導干部的人治選擇偏好奠定了深厚基礎。

領導干部法治思維形成的路徑選擇

從提出依法治國理念至今近20年的歷史來看，法治思維的培育已成為當前重大的現實任務。要實現領導干部法治思維的常態化，就必須持續不斷地推進政治體制改革，建立培育法治思維的長效機制，落實依法治國的種種規定細則，使法治思維和法治方式成為順理成章的自然選擇。

從法律和程序上保證“讓權力在陽光下運行”。觀念變革與社會形態相呼應相匹配，法治思維的培育，不僅是觀念養成，更需要實踐制度的保障。當前法治觀念還沒有被領導干部敬畏和信仰，因為缺乏一系列的制度安排來保障法治信仰的必然性。法治理念的形成要求法律必須被信仰，否則它將形同虛設。習近平強調：“憲法的根基在于人民發自內心的擁護，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。”④沒有對法律信仰的心理基礎，任何社會都不能邁進法治社會的門檻。而要樹立法治的至上地位，就必須保證法治對權力的絕對權威和有效規范，真正實現以法治權、依法治官。

2013年1月22日習近平在中紀委二次全會上強調，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。而這個“制度的籠子”，除了積極有效的監督，最重要的就是要做到權力運行的公開透明，真正讓權力在陽光下運行。現代意義上的法治政府，程序正當與信息公開是重要標準。改革開放以來，公民知情權的覺醒和程序觀念的普及，讓權力逐漸走出傳統的暗箱，接受陽光的普照。公開和透明是杜絕領導干部人治思維和行為的有力武器。經濟基礎決定上層建筑，正是政府財政的不透明使一些代表“人治”思維的行為大行其道。管好政府的“錢袋子”、增加政府財政的透明度完全可以作為改變官員作風的切入點，為最終根除“人治”思維打下基礎。因此，必須從制度和程序上保證權力運行的公開透明，切實推進用人權、財權的進一步公開化，保證所有監督主體的知情權。通過制訂詳盡和微觀的行政程序法、政府信息公開法、政府績效評議法等法律推進法治政府的建成。

落實公民的各項民主權利，保證公民對權力的有效監督。新中國成立前夕在延安毛澤東回答民主人士黃炎培的“周期率之問”的思想無疑是正確的，無數歷史事實告訴我們：假如不能采用大多數人的聰明和力量，只是強調個人治理國家和社會，其結局可想而知，產生社會動蕩和不穩定是必然的。

一個國家的法治水平是民主的重要體現，也是民主的重要保障。要實現毛澤東當年所設想的“民主”，就必須切實推進當前的政治體制改革。既要立足國情，繼承傳統，也要回應時代潮流，根據現代法治政體的基本原則，不斷改革完善政體制度，創新政體實踐，使憲法真正發揮作用，讓憲法的目標得以實現。權力和權利是相互聯系、互相制約的，如果公權力太強甚至超越法律，則公民的個人權利必定被弱化，被公權力所傷害。就習近平所說的“把權力關進制度的籠子”，如果這個制度不是依靠法治和民意，不能讓民眾參與進來、讓民眾成為權力真正的賦予者，而僅僅是依靠權力把權力關進籠子，則起作用的依然是人治社會大魚吃小魚的“權壓”法則，最終還是管不住權力的這只“利維坦”⑤。以權治權，永遠走不出人治的怪圈。就制度而言，我們并不缺乏正確的制度，現行憲法明文規定中華人民共和國一切權力屬于人民，關鍵是如何在法治程序上落實這些制度。當前網絡民意的快速發展已經顯示出公民監督的巨大潛力和能量，理應以此為啟示，加快完善立法，促進權力運行的公開透明，使人治的思維和行為沒有行使的空間和途徑。

有針對性地改進對領導干部的法治教育。古人云：“國無常治，又無常亂。法令行則國治，法令弛則國亂。”“奉法者強，則國強；奉法者弱，則國弱。”“明法者強，慢法者弱。”⑥從“人治”走向法治，領導干部是關鍵。如果領導干部不懂法，無視法律甚至違法，其危害程度比普通公民要嚴重得多。從1986年起，我國已經連續實施了5個全民法制宣傳教育五年規劃，一直把領導干部列為重點。各地也都推出了諸如任前法律知識考核制度、各類法律知識競賽等措施，應該說，領導干部幾乎不存在“不懂法”的現象。但知易行難，法外之權使依長官意志執政似乎天經地義。法治在部分領導干部眼中不是治官治權，反而成了治理百姓、壓制權利的工具。

因此，改進對領導干部的法治教育，需要從基本制度建設入手，從細節上建立和完善科學的干部政績考核和選拔任用機制，將法治指標納入政績考核體系。培養和提高領導干部的法治思維，需要重視提拔和使用依法行政意識強、善于用法律手段解決問題的優秀干部，在干部群體中形成榜樣作用，逐步使法治思維成為領導干部主動、自覺的慣性思維方式。同時，加大對法制干部的培養、使用和交流力度，重視提拔政治素質高、法律素養好、工作能力強的法制干部到領導崗位，形成正向激勵引導機制。

在領導干部的法制教育和培訓中，要根據時代發展和現實要求不斷改進教育內容，在優化領導干部知識結構的同時，訓練領導干部的法治思維。特別是集中圍繞那些旨在為公共權力劃定界限、規范程序、明確責任、實施監督以及對其濫用進行制裁的重要內容，著力教育引導領導干部切實掌握和明確自己擁有哪些權力、行使權力要履行什么程序、濫用權力要承擔什么責任、怎么更好地接受監督，牢固樹立“有權必有責、用權受監督、侵權要賠償、違法要追究”的思想，真正建立對法治的信仰和敬畏。領導干部只有將法律作為具有普遍的約束力和最高的權威性的標準，善于運用法治思維和法治方式，才會在全社會領域形成依法辦事、依法維權的氛圍和共識，推動法治中國的建設實踐。

（作者分別為中央社會主義學院統戰理論教研部副教授，最高人民檢察院刑事執行檢察廳正處級檢察員）

【注釋】

①“法治思維法治方式應結合科學發展觀—訪北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安”，法制網，2012年12月13日。

②朱華仁：“深化法治建設應注意把握好五個關鍵詞”，《法制日報》，2012年12月19日。

③習近平：“在中央政治局第四次集體學習時的講話”，《中共中央辦公廳通訊》，2013年第2期。

④習近平：“在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話”，《人民日報》，2012年12月5日。

⑤“利維坦”原為《舊約圣經》中記載的一種怪獸，在霍布斯的《利維坦》中，用來比喻強勢的國家權力。

⑥習近平：“在中央政治局第四次集體學習時的講話”，《中共中央辦公廳通訊》，2013年第2期。

責編/張蕾endprint