反腐制度之籠的“活”與“威”

李拓

【摘要】如何將權力關進制度的“籠子”，不是一個簡單的理念和口號，而是一個需要全方位監督、制約、規范權力運行，并為權力編織制度之“籠”的實踐問題。同時，對權力限制得過死，現實中又出現了權力行使者不作為的情形。因此一方面要嚴格限制權力，另一方面還要讓權力充分發揮為公眾服務的功能，為其留出發揮正能量的空間。這就需要從制定合適的制度、激活已有的制度、樹立制度絕對權威和加強監督權力執行等方面作深入研究和有益探索。

【關鍵詞】權力 腐敗 制度 監督 【中圖分類號】D263 【文獻標識碼】A

為什么把權力關進制度的籠子這么難？為什么總有權力凌駕于制度之上的現象不斷出現？這些問題需要深入思考、研究和探討。

習近平總書記在第十八屆中央紀委二次全會上的講話中嚴肅指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”，并提出把權力關進制度的“籠子”。然而，黨政機關“把權力關進制度的籠子里”并不是一件容易的事情。

權力是公共的，又叫公共權力，應該為公眾服務并謀取福利。但是現實生活中卻出現了行使者拿公共權力為個人謀取私利的反公共性質的腐敗行為，輕則行賄受賄、營私舞弊，重則橫行鄉里、禍害百姓。因此，如何管住權力就成為民眾政治生活和執政行為中的大事。若不加大制約和懲罰力度，任其泛濫，將嚴重危害政治穩定和國家安全。

為權力定制合適的制度

公共權力是指處于政治系統的某些人或某個人將自己的意志強加于他人的一種力量體現或能力。它的核心要素是能力或力量，強制性是其最顯著的特征。由于政治權力是一種公權力，具有巨大的影響力，如果缺乏制度的約束，這種公權就變成私權，出現權力家族化、近親化，從而導致以權謀私、貪污腐敗的問題，因此，需要為權力定制合適的制度。

第一，全方位明確權力界限。目前我國已經開始了一場深得民心的反腐斗爭，但是反腐敗不僅僅是一場廉政風暴，長遠看必須是一項常抓不懈的工作，而且必須常態化、制度化、法制化。為了從根本上降低腐敗出現的可能性，必須建立起防止權力濫用的制度。這就要求在為權力定制制度的過程中，對權力的內容、適用范圍、適用對象、適用程序和權力邊界，以及權力使用不當應受到的處罰等作出明確的規定，不允許有任何半點越權出界現象出現。這樣，權力就有了明確的界限，進而從源頭上起到約束和監督權力的作用。

第二，讓人民參與制度的制定。必須給人民參與制定制度的權利，放活人民的權利是制約權力的根本之策。制度或政策在形成過程中，如果沒有人民的參與，只是少數人制定，無論制定制度的人多么高尚，能力多么強，都不可避免會出現局限性。一是利益的局限性，參與者總會從自己的利益立場出發，考慮自身利益的最大化，而多數沒有參與制度制定的人利益受損；二是知識能力的局限性，公共政策和制度的制定，需要有廣泛的知識，而每個參與制定制度的人都受到自身知識和能力的限制，制度缺陷就不可避免；三是受到信息的局限，任何一項政策的實際需求總是來自社會的實際需要，代表公眾實際利益和要求的政策總是從民間社會首先萌發。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應是以保護他們的起碼利益為目的。只有讓人民參與進來，才能最大限度地避免上述局限性。

第三，為權力定制的制度要適當。為權力定制的制度也要寬松得當。如果制度太寬，把權力關進去意義也不大，因為把權力關進去的目的是限制權力，如果關進去以后權力仍然可以肆無忌憚地“自由”活動，就和沒關進去區別不大；如果制度太嚴或太窄，權力不能很好地發揮作用，消極怠工，無所事事，或者干脆不作為，權力的積極性又被限制住了。

激活已有的制度并形成制約權力的制度之“籠”

為權力制定合適的制度很重要，但是激活已有的制度更重要。目前我國防治腐敗的法律法規種類繁多，各種法律、規章制度多達1200余件，但是為什么就沒有遏制住肆虐的權力？

第一，激活已有的制度。如此之多的制度卻始終難以困住權力這頭猛獸，問題在于制度是死的，沒有被真正激活。讓制度活起來指的是讓制度富有生命力的“活”，而不是靈活易變的“活”。靈活易變的“活”隱含著一種意思，就是不同情況下，看執行制度的人的意思是什么，管制度的人的意思怎么樣，制度也就跟著怎么樣。在這個意義上，制度是“活”的，但是這種“活”法是必須要抵制的。讓制度活起來是指制度真正履行自身的功能，執行制度要嚴格按規定的程序，不能摻雜領導者個人的因素，無論什么人在制度面前必須平等，嚴格執行制度，維護制度。

要讓制度真正活起來，首先，讓人民參與制度的制定是基礎。因為人民是社會發展的主體，是創造歷史的根本動力。制度要活起來，應要求在制度的形成過程中，有人民的參與，如果只有少數人制定制度，無論制定制度的人多么高尚，能力多么強，都會不可避免地出現局限性。其次，全方位監督制度的執行是讓制度活起來的保證。很多情況下，制度活不起來是由于為了小集團利益而敷衍制度；或因分工不清，難以追求責任；或因領導的個人好惡代替了制度等等。所以制度要活起來，不僅需要人民參與制度的制定，還需要人民監督制度的執行。

第二，編織制度之“籠”。同時，要編織制度之“籠”。制度不是單數，而是復數，是一個體系，只有形成制度體系，才能形成真正的制度之“籠”，因為單數的制度是關不住權力的。

制度，不是某一種或者某一類制度，強調的是整個制度體系，是包括大到國家制度，小到一個單位或部門規章制度的整個制度體系。通過民主法治程序不斷制定以民主法制為核心、體現以人為本、代表最廣大人民根本利益的制度，當這些大大小小的制度形成一個完整體系，才能形成制度之“籠”。

樹立制度的絕對權威

是權力大還是制度大？必須讓權力小于制度，讓權力服從制度。如果制度服從于權力，那就不可能把權力限制住，也難以把權力關進制度的“籠子”里。要建立制度的絕對權威，就必須使制度具有公正性，不公正的制度是沒有權威可言的，公正是制度權威的前提。同時制度還必須具有神圣性，誰也不能凌駕于制度之上，超越制度之上的權力就是對制度神圣性的挑戰，制度神圣性絕不允許挑戰。樹立制度的絕對權威，可從以下方面著手。endprint

第一，捍衛制度的硬權力不容侵犯。制度的硬權力是指在制度面前誰也不能越雷池一步，不管是什么樣級別的官員，也不管是地位多么草根的黎民百姓，誰違反了制度都要收到懲罰。

捍衛制度的硬權力在中國社會具有不可或缺的作用。因為中國社會的文化基礎是人情社會，即以家族血緣關系為核心，逐步外擴，形成鄉情、同學之情和同事之情，并且奉行親疏遠近，區別對待的交往原則。這導致制度執行的結果因人而異，制度已成為了擺設。為了革除因人情而導致制度執行不力的問題，唯一的辦法就是捍衛制度的硬權力。

第二，把權力裝進制度的籠子里。相比于新中國成立初期，近些年腐敗案件數量和涉案金額增幅驚人。正如朱元璋當皇帝到了十八個年頭感慨道：“我效法古人任命官員，將他們派往全國各地。沒想到剛剛提拔任用的時候，這些人既忠誠又堅持原則，可是讓他當官當久了，就變得又奸又貪 ”。可見僅僅依靠自律是難以管住官員的，這就需要把權力關進制度的籠子。制度的籠子就要執政黨、政府和法院等一切權力機構具有明確的權力邊界。讓任何人、任何政黨都沒有總攬一切的特權，各守各的邊界，互相制衡。

第三，讓領導者服從制度。在現實生活中，領導干部一般都是規章制度的指導者、操作者、拍板者，而一些人常常又是規章制度的破壞者、逾越者、規避者。為了讓領導者服從制度，需要從以下三點著手。一是根據決策、執行和監督三權分離的原則推行分權制度，讓領導干部接受監督。二是完善財產申報制度，增強公眾和輿論對領導干部監督的實際效果。三是用制度約束執法者必須嚴格執法，否則執法者將承擔責任，從而做到“越規者，規必懲之；逾矩者，矩必匡之”。

用權力監督制度的執行

誰來監督制度的執行？制度制定好以后，如果不嚴格執行制度，那把權力關進制度的牢籠還是一句空話，讓權力自身來執行制度容易導致制度的規定被曲解甚至扭曲，掌權者的自覺顯然靠不住。這就要求對權力進行充分的監督。

（一）強化黨內監督制度的執行

為加強黨內監督，近年來陸續出臺了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》、《四項監督制度》等多項黨內監督條例、準則。盡管頒布了黨內監督制度，但是要將這些制度貫徹執行卻并不容易。

若要保證黨內監督制度的執行，一方面要在全黨范圍內進行教育宣傳，讓掌握權力的干部知道，自己是在監督之下運用手中的權力。一旦權力運用不當就可能遭到查處。另一方面監督部門要把責任落實到人，并終身追責。讓權力監督者從內心認識到對濫用權力者仁慈就是對自己殘忍的觀念。

（二）賦予公眾監督權力的權利

除了黨內監督制度的執行，還要充分發揮公眾對權力監督的功能。權為民所賦，公眾對權力進行監督自然是理所當然。但就目前的實際來看，公眾并沒有太多的動力去監督權力的應用。其原因是多方面的，但根本在于監督權力應用的成本和收益不成正比。因此，要發揮公眾監督權力的功能，就要減少公眾可能付出的成本。

在網絡時代，公眾監督權力運行需要付出的直接成本應該是不高的，但是公眾作為權力監督者可能會付出較高的心理成本，比如擔心遭打擊或報復。這就要求黨內權力監督機構建立與公眾進行保密溝通的通道，減輕公眾可能承擔的心理成本。

總之，在用制度管住權力的道路上不可能一帆風順，這既需要智慧，更需要魄力。用制度管住權力的思路和方法仍需進一步探討和完善。但現階段更重要的是，在執行管理權力制度的過程中去探討和完善制度，再把更成熟、完善的制度應用于執行之中。

（作者為國家行政學院中國特色社會主義理論體系研究中心副主任、教授）endprint