以法治統合反腐制度體系

張立偉

十八大以來，黨和國家在反腐敗方面的一個主要思路，就是加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。這是對權力與制度關系的形象概括，是馬克思主義權力觀的生動寫照。把權力關進制度的籠子里，就是把權力運行納入制度軌道，用制度監督、規范、約束、制衡權力，保證權力正確行使而不被濫用。這些年來，我們在用制度監督制約權力方面下了很大功夫，做了不少努力，但離“把權力關進制度的籠子里”的要求還有很大差距。一些權力游離于制度的制約監督之外，違規用權、違反制度現象大量存在，權力濫用、以權謀私問題突出，嚴重腐敗案件時有發生。究其原因，還是在于籠子本身不夠完善。

制度主要應該由法律提供。按照法治的基本原理，圍繞制約公權、保障私權所形成的國家法律制度體系，其科學性、完備性、嚴密性、有效性都是其他制度和社會規范所不具備的。因此，加強權力制約與監督，把權力關進制度的籠子里，最終還要是依賴法治。

要從法治層面來強化反腐敗制度體系，至少應當做好四個方面的工作

要從法治層面來強化反腐敗制度體系，至少應當做好四個方面的工作。一是將經過實踐證明了有效的反腐倡廉黨內規章制度和有效做法及時轉化為國家法律，并以國家強制力保障實施。例如將黨員領導干部財產申報方面的制度上升為國家公職人員財產公示或申報法律，擴大監督面，增強強制力；也可以考慮把中國共產黨的巡視工作條例與中國的《監察法》進行有效的對接，在法律中增加規定巡視工作的內容，明確要求各地巡視組都必須將發現的問題公之于眾，并且明確發現問題的整改程序，制定嚴格的處罰措施。

二是注重權力制約與監督方面的國家法律法規與黨內規章制度的協調配合，發揮制度合力。例如將黨內紀檢機關案件查處方面的制度與國家檢察機關懲治職務犯罪和腐敗案件的法律法規協調配套起來，以法治的方式統合二者，一方面形成二者的合力，另一方面也防范出現冤假錯案、侵害合法權利的現象。

三是更加注重發揮程序的作用，用法律程序來制約和監督權力運行。程序是法律之所以能夠對權力起到制約和監督作用的根本。是否通過程序來規范權力也是人治和法治最為根本的區別。現代法律程序是通過理性方式所提煉出來的處理事情的程式、方法，能夠有效地避免利益、偏見、情感等因素的干擾，從而更加公開公正。所以人們說程序的意義就在于能夠使得正義以人們看得見的方式實現。因此，無論是黨內制度建構還是國家法律體系，都應當充分發揮程序在權力制約和監督中的作用。

四是通過法律的方式明確界定權力的性質、邊界及責任。這是權力制約和監督的前提性條件。在權力的性質、邊界和責任界定方面，現有的法律體系還存在不少模糊之處或者漏洞。國家政權的各個機關、機構、組織分別擁有何種權力，例如人大和人大常委會等立法機構的權限界定、國務院各部門等行政機構的權限界定、中央與地方之間的權限界定等，很多重要的權力邊界并不清晰。我國政治體制改革過程中發揮重要作用的“三定方案”在法律性質上是不清楚的。而且，黨的各級組織和部門，其權力界限也需要通過黨內法規的方式加以明確，并且要與國家憲法法律所確定的政權體制相協調。只有權力邊界清晰了，懲治腐敗、責任追究才能夠有的放矢。

通過法律的方式確保反腐敗機構享有相對獨立的地位

在反腐敗的實踐中，我國逐步形成了黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾支持和參與的具有中國特色的反腐敗領導體制和工作機制。在權力制約和監督體系中，負責反腐敗和廉政建設的專門職能機構，主要有中國共產黨紀律檢查機關、國家司法機關、政府監察機關和審計機關以及國家預防腐敗機構。這些反腐敗的專門機構承擔了預防和懲治腐敗的主要工作任務，發揮了重要作用。

法治化的反腐敗制度體系，要求這套領導體制和工作機制按照法治的軌道開展工作，特別是負有專門制約和監督職能的機構應該具有相對獨立的地位。從世界各國反腐敗的經驗來看，獨立的監督機構至關重要。聯合國《反腐敗公約》也把獨立性定義為國家反腐敗機構的重要特征，強調這對于其有效地履行職能和免受不正當的影響具有重要意義。因此，通過法律的方式確保反腐敗機構享有相對獨立的地位是權力制約與監督法治化的關鍵所在。上述我國的反腐敗專門職能機構中，國家司法機關、監察機關及審計機關的獨立性地位，雖有法律的明確規定，但是實踐中受到各種體制機制因素的影響，其獨立行使職權并沒有充分的保障。黨的紀律檢查機關在很多時候，其相對獨立的監督職能也沒有得到充分發揮，現實政治實踐中所謂“一把手”的權力缺乏有效監督，也從反面證明了這一問題的存在。

十八大以來，在權力制約和監督體系的構建方面，按照依法治國、依法執政的要求，采取了一系列舉措強化了反腐敗專門機構的獨立性。十八屆三中全會《決定》要求，改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導等等。在國家司法機關方面所進行的一系列改革，如改革司法管理體制，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，也都是強化國家司法機關依法獨立行使職權的有效舉措。這些改革舉措的貫徹落實，將會大大提高權力制約和監督工作的力度，有效防止腐敗蔓延。同時，在各專門職能機構獨立性增強的前提下，還要按照法治的要求強調各專門職能機構之間的相互配合、相互制約，各自恪守權力邊界，防止出現監督者無人監督、監督者自身腐敗的情況出現。這對于權力制約與監督的法治化而言意義重大。

（作者為中共中央黨校政法部法理室副主任）

責編/馬靜 美編/李祥峰endprint