從全局和戰略謀劃養老保險制度改革

丁元竹

今年3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出，社保是民生之基。重點是推進社會救助制度改革，繼續提高城鄉低保水平，全面實施臨時救助制度，為特殊困難群眾基本生活提供保障，為人民創業奮斗解除后顧之憂。建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，完善與職工養老保險的銜接辦法，改革機關事業單位養老保險制度，鼓勵發展企業年金、職業年金和商業保險。完善失業保險和工傷保險制度。落實社會救助和保障標準與物價水平掛鉤聯動機制。發展老齡事業，保障婦女權益，關心青少年發展，加強未成年人保護和困境家庭保障，做好殘疾人基本公共服務和殘疾預防，支持慈善事業發展。讓每一個身處困境者都能得到社會關愛和溫暖。進入新世紀以來，政府在完善社會保障體系建設領域傾注了大量心血，取得了舉世矚目的成就，內地的社會保障體系不斷完善，保障水平不斷提高。

2014年春節過后的第一次國務院常務會議就進一步完善養老保險制度做出決定，國務院常務會議決定合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，彰顯了中央政府加快養老保險制度改革的決心和信心。現行社會制度依然存在諸多短板，除了城鄉社會保障發展不平衡，農村地區明顯滯后等狀況外，2013年以來，養老金制度改革和創新問題引起各界廣泛關注，學界觀點建議諸多，民間議論紛紛，主管部門高度重視，媒體報道頻頻。各方逐步將其上升為養老金的頂層設計和全面深化改革問題上來。

圍繞著這個所謂的頂層設計及其改革，出現了養老金安全性（包括提高收益率和多元化投資等）、基礎養老金、延遲退休、機關事業單位社會保險制度改革等一攬子說法。在我國進入老齡化社會，養老問題已經影響全家萬戶，這個問題得到關注和深入討論不無道理。當前的問題是，什么是頂層設計？如何深化養老金體制機制改革？在我看來，要回答這些問題，不如回到問題本身，看看當前的養老保險制度到底存在哪些問題，解決這些問題需要堅持的原則是什么？以及如何去解決這些問題。

內地養老保險體制機制存在的主要問題

一是碎片化嚴重，存在城鎮職工、城鎮居民和農村養老保險。社會保障內部的各類保險采取的方式不一樣，有積累制的，也有半積累制的，還有其它的形式，積累制與個人的收入有很大的關系，每個人的收入又不盡相同，就自然造成養老金交費和待遇上的差異。

二是全覆蓋的體制機制雖然已初步建立起來，但待遇水平不高，差異較大。截至2012年底，內地社會基本養老制度覆蓋人口大約2.6億人，其中有l.9億繳費人口，7000萬人為領取養老金的人，這就是說，3個人上繳工資的28%來支付1個人的養老金。

三是養老金存在缺口。內地實行養老保險積累制的職工的個人賬戶并不在職工自己手里，而是掌握在政府手中，基本養老保險收不抵支和部分統籌賬戶挪用個人賬戶，就出現了職工個人賬戶“空賬戶”問題，如何加強養老金的監管，尋求投資多元途徑，包括市場手段，實現養老保險金的規模不斷擴大和保值增值就成為解決養老金缺口的關鍵。總體看來，內地養老金的維持相對來說比較緊張，這種態勢還可能會進一步加劇。

四是老齡化進程不斷加速，養老壓力越來越大。到2012年底，內地的老齡人口已經達到1.94億人，2013年超過2億人，在老齡人口中，失智失能的老年人2012年已經到3600萬，2013年達到3750萬人。

改革內地養老金體制機制的基本原則

基于以上四個問題，養老金頂層設計和全面改革需要考慮以下四個原則：

一是繼續深化存量改革，就是計劃經濟遺留下來的機關事業單位養老金改革。從這個意義上說，養老金的頂層設計就是在進一步完善增量改革的同時，深化存量改革，在改革過程中使二者逐步并軌，最后形成統一的養老金制度。當然，在這個過程中，也要看到公務員和事業單位的養老保險制度改革的復雜性，尤其是公務員，這是一個特殊群體，完全用市場方式來改革公務員的養老保險和福利制度，既缺乏國際慣例，也缺乏理論基礎，需要認真研究，找到切實可行的解決辦法，不可一刀切。

二是通過創新實現增量改革，就是改革開放以來在計劃經濟體制外逐步建立起來的城鎮職工養老保險、城鎮居民養老保險，以及新型農村養老保險，這些保險制度的發展不平衡，有的已經比較完善，有的剛剛搭建起制度框架，需要進一步完善。還有的需要借鑒國內外經驗進一步深化改革。實現增量改革必須積極應對發展中出現的新問題，諸如老齡化快速來臨，撫養壓力加大等。

重啟改革，一方面是進一步深化未有完成的對計劃經濟體制的改革，就是進一步擴大和深化存量改革，另一方面還要對改革開放35年來作出的改革政策但已經不適應當前發展要求的部分進行改革，這就是完善增量改革。換句話說，在計劃外生長起來的市場經濟需要創新，在計劃內未有完成的改革需要繼續，當前是一場在發展中不斷面臨新問題的增量和存量疊加的改革，難度可想而知。如何使疊加的各部分有機結合起來，需要從時間、空間上布局謀篇，這就是所謂的頂層設計，在此基礎上進行全面深化改革。

三是以平常心對待養老金改革問題。改革不是中國獨有的階段性現象，是世界各國面臨的共同問題，羅斯福建立美國的社會保障體系是對美國傳統的社會福利制度的改革，小布什對社會保障體制的改革，是對羅斯福以來的美國社會經濟環境發生巨大變化，導致原有的社會保障制度難以適應現實需要而進行的政策調整。撒切爾在20世紀80年代對政府公共服務的改革是對傳統的福利國家體制的改革。撒切爾、梅杰等實施以市場為導向、以經濟效率為目標的改革，率先在公共部門引入競爭機制，這種以自由主義和市場化為導向的改革，將傳統意義上的“國家照顧”轉變為“社區照顧”，減輕了國家的負擔，拓展了公共服務的內容和公共服務的供給方式。

2010年，卡梅倫執政后進一步改進公共服務體制機制，發揮社區和社會組織的作用。改革是各國發展中的常態現象，以平常心對待改革，包括養老金體制機制的改革。

四是把確保老年人的基本權利擺在核心位置。養老金改革的核心是如何確保老年人的基本權利問題。根據國際勞工組織提出了有關基本社會保障權利的“核心內容”，認為基本社會保障應當包括：基本醫療保健、家庭基本福利、老年人和殘疾人的基本養老保險。提供基本社會保障是政府的義務。把社會保障作為人類的基本權利也是許多其它國際組織的一貫做法。《世界人權宣言》第22條闡明：“每個人，作為社會的一員，有權享受社會保障，并有權享受他的個人尊嚴和人格的自由發展所必需的經濟、社會和文化方面各種權利的實現，這種實現是通過國家努力和國際合作并依照各國的組織和資源情況”。這個論述表明了實現社會權利的基本原則：人人應當享有，國家積極介入，與國家經濟社會發展水平相適應。

基本社會保障是滿足所有社會成員的保障，它不僅要覆蓋在正規部門就業的人員，也要覆蓋自雇就業者、兼職人員和沒有固定工作的勞動者，確保他們在患病、失業、年老、病故、生育、意外傷害時的基本生活。基本社會保障也是社會權。這種社會權利表現為三個方面：第一，人有義務去滿足他人的基本生存權；第二，強調正義、公平、履行義務、尋求公正的社會經濟權。給予窮人實際的社會權。托馬斯·潘恩進一步肯定地強調：“不是施舍而是權利，不是慷慨而是正義。”

內地養老金改革的基本思路和對策

實現養老金制度在當前的發展變化進程中考慮增量、存量和創新多重疊加的改革至少需要從四個方面入手：

一是進一步完善基金積累制度，探索現收現付制度存在的問題及其改革方向。現收現付制度意味著代際之間轉移支付。當年羅斯福通過了《社會保障法》，緩解了經濟大蕭條帶來的失業和貧困等問題，現在卻成為福利國家必須面對的財政壓力。布什自己解釋道，“在1935年這種制度是非常合理的，當時每40個在職員工承擔1位退休者的生活費用。但是隨著時間的推移，出生率下降，人口比例逐漸變化，生活成本則不斷攀升。結果，到2005年的時候，社會保障體制要求每3個在職員工承擔1位退休者的生活費用。對于在21世紀頭10年里步入職場的年輕人來說，這一比例將會變成2：1”。

如何讓更多的人承擔起自己對于社會的責任和自己對自己的責任將是問題的出發點。隨著人口尤其是老年人口的增加和醫療技術的不斷進步，人類業已創造的社會保障制度本身已經出現問題，可以使用的資金數量已經捉襟見肘。在美國，《社會保障法》把政府對窮人承擔的責任進一步制度化。包括：第一，建立由聯邦政府掌管的養老金制度，其資金來源是從工資總額中征收1%的稅收，先是決定從1942年開始發放，后來提前到1940年，凡是65歲以上退休工人以個人貢獻大小每月得到10至85美元。在此之前已經退休人員政府提供最高每月15美元的養老金。第二，雇員和雇主分擔失業保險，聯邦和州政府合辦。第三，聯邦政府提供資金照顧殘疾人及其未成年子女。

二是積極探索各類保險在征繳、發放等方面的統一和協調問題。社會保障內部的各類保險采取的方式不一樣，有積累制的，也有半積累制的，還有其它的形式，積累制與個人的收入有很大的關系，每個人的收入又不盡相同。要建立有效的社會保險關系轉移接續制度。提高各級財政補助標準，確保職工、城鎮居民基本醫療保險和新農合政策范圍內住院費用支付比例均達到國家規定的目標。

三是繼續探索公務員和事業單位的養老保險改革，努力打破雙軌制，尤其是打破養老保險領域的“官本位”制度，正確處理“干部”與“群眾”的關系問題。根據《社會保險法》第十條規定，公務員、參照公務員法管理人員養老金辦法由國務院規定。但實際上，這兩個群體，甚至包括事業單位一直游離于盡繳費義務之外，而且退休后替代系數也遠遠高于其他群體，這既不公平，也不合理，也是社會上多年批評的話題。改革“養老金”雙軌制實際上就是李克強總理所說的觸動利益格局，“割自己的肉”。

下一步，接著這個問題的基本思路是“老人老辦法，新人新辦法”。事業單位養老金改革一直懸而未決，各地開始試點的公務員聘任制也許會成為一個突破口。盡快解決建立公務員職業年金，通過配套改革解決“養老金”雙軌制問題。

四是加快建設與老齡化需要相適應的保險制度和服務體系，尤其要及早考慮長期護理保險制度建設。老齡化加速和未來老齡人口的不斷增加，醫學進步會把許多致命的疾病變成慢性病，病人的彌留時間會大大延長，老齡人口的醫療支出會大大增加，如何加強醫療保險基金的管理也非常重要。有幾個人群需要給與特別關注。關注農村人群。充分考慮城市和農村需求的差異，分別對待城市養老和農村養老。要著力解決農村80歲以上老人的補貼問題，在此基礎上啟動養老服務。

關注失能人群，按照國際慣例對失能老人分等級管理。關注高齡人群，要特別關注80歲以上高齡人群、低收入人群，以及失去親人的老人。積極謀劃具有中國特色的養老服務體系。著手規劃和試點內地護理保險制度。從建立長期護理體系入手，規劃和試點護理保險，必要時先動用醫療保險或養老保險，同時加速護理保險建設。

責任編輯：楊再梅

如何讓更多的人承擔起自己對于社會的責任和自己對自己的責任將是問題的出發點。隨著人口尤其是老年人口的增加和醫療技術的不斷進步，人類業已創造的社會保障制度本身已經出現問題，可以使用的資金數量已經捉襟見肘。在美國，《社會保障法》把政府對窮人承擔的責任進一步制度化。包括：第一，建立由聯邦政府掌管的養老金制度，其資金來源是從工資總額中征收1%的稅收，先是決定從1942年開始發放，后來提前到1940年，凡是65歲以上退休工人以個人貢獻大小每月得到10至85美元。在此之前已經退休人員政府提供最高每月15美元的養老金。第二，雇員和雇主分擔失業保險，聯邦和州政府合辦。第三，聯邦政府提供資金照顧殘疾人及其未成年子女。

二是積極探索各類保險在征繳、發放等方面的統一和協調問題。社會保障內部的各類保險采取的方式不一樣，有積累制的，也有半積累制的，還有其它的形式，積累制與個人的收入有很大的關系，每個人的收入又不盡相同。要建立有效的社會保險關系轉移接續制度。提高各級財政補助標準，確保職工、城鎮居民基本醫療保險和新農合政策范圍內住院費用支付比例均達到國家規定的目標。

三是繼續探索公務員和事業單位的養老保險改革，努力打破雙軌制，尤其是打破養老保險領域的“官本位”制度，正確處理“干部”與“群眾”的關系問題。根據《社會保險法》第十條規定，公務員、參照公務員法管理人員養老金辦法由國務院規定。但實際上，這兩個群體，甚至包括事業單位一直游離于盡繳費義務之外，而且退休后替代系數也遠遠高于其他群體，這既不公平，也不合理，也是社會上多年批評的話題。改革“養老金”雙軌制實際上就是李克強總理所說的觸動利益格局，“割自己的肉”。

下一步，接著這個問題的基本思路是“老人老辦法，新人新辦法”。事業單位養老金改革一直懸而未決，各地開始試點的公務員聘任制也許會成為一個突破口。盡快解決建立公務員職業年金，通過配套改革解決“養老金”雙軌制問題。

四是加快建設與老齡化需要相適應的保險制度和服務體系，尤其要及早考慮長期護理保險制度建設。老齡化加速和未來老齡人口的不斷增加，醫學進步會把許多致命的疾病變成慢性病，病人的彌留時間會大大延長，老齡人口的醫療支出會大大增加，如何加強醫療保險基金的管理也非常重要。有幾個人群需要給與特別關注。關注農村人群。充分考慮城市和農村需求的差異，分別對待城市養老和農村養老。要著力解決農村80歲以上老人的補貼問題，在此基礎上啟動養老服務。

關注失能人群，按照國際慣例對失能老人分等級管理。關注高齡人群，要特別關注80歲以上高齡人群、低收入人群，以及失去親人的老人。積極謀劃具有中國特色的養老服務體系。著手規劃和試點內地護理保險制度。從建立長期護理體系入手，規劃和試點護理保險，必要時先動用醫療保險或養老保險，同時加速護理保險建設。

責任編輯：楊再梅

如何讓更多的人承擔起自己對于社會的責任和自己對自己的責任將是問題的出發點。隨著人口尤其是老年人口的增加和醫療技術的不斷進步，人類業已創造的社會保障制度本身已經出現問題，可以使用的資金數量已經捉襟見肘。在美國，《社會保障法》把政府對窮人承擔的責任進一步制度化。包括：第一，建立由聯邦政府掌管的養老金制度，其資金來源是從工資總額中征收1%的稅收，先是決定從1942年開始發放，后來提前到1940年，凡是65歲以上退休工人以個人貢獻大小每月得到10至85美元。在此之前已經退休人員政府提供最高每月15美元的養老金。第二，雇員和雇主分擔失業保險，聯邦和州政府合辦。第三，聯邦政府提供資金照顧殘疾人及其未成年子女。

二是積極探索各類保險在征繳、發放等方面的統一和協調問題。社會保障內部的各類保險采取的方式不一樣，有積累制的，也有半積累制的，還有其它的形式，積累制與個人的收入有很大的關系，每個人的收入又不盡相同。要建立有效的社會保險關系轉移接續制度。提高各級財政補助標準，確保職工、城鎮居民基本醫療保險和新農合政策范圍內住院費用支付比例均達到國家規定的目標。

三是繼續探索公務員和事業單位的養老保險改革，努力打破雙軌制，尤其是打破養老保險領域的“官本位”制度，正確處理“干部”與“群眾”的關系問題。根據《社會保險法》第十條規定，公務員、參照公務員法管理人員養老金辦法由國務院規定。但實際上，這兩個群體，甚至包括事業單位一直游離于盡繳費義務之外，而且退休后替代系數也遠遠高于其他群體，這既不公平，也不合理，也是社會上多年批評的話題。改革“養老金”雙軌制實際上就是李克強總理所說的觸動利益格局，“割自己的肉”。

下一步，接著這個問題的基本思路是“老人老辦法，新人新辦法”。事業單位養老金改革一直懸而未決，各地開始試點的公務員聘任制也許會成為一個突破口。盡快解決建立公務員職業年金，通過配套改革解決“養老金”雙軌制問題。

四是加快建設與老齡化需要相適應的保險制度和服務體系，尤其要及早考慮長期護理保險制度建設。老齡化加速和未來老齡人口的不斷增加，醫學進步會把許多致命的疾病變成慢性病，病人的彌留時間會大大延長，老齡人口的醫療支出會大大增加，如何加強醫療保險基金的管理也非常重要。有幾個人群需要給與特別關注。關注農村人群。充分考慮城市和農村需求的差異，分別對待城市養老和農村養老。要著力解決農村80歲以上老人的補貼問題，在此基礎上啟動養老服務。

關注失能人群，按照國際慣例對失能老人分等級管理。關注高齡人群，要特別關注80歲以上高齡人群、低收入人群，以及失去親人的老人。積極謀劃具有中國特色的養老服務體系。著手規劃和試點內地護理保險制度。從建立長期護理體系入手，規劃和試點護理保險，必要時先動用醫療保險或養老保險，同時加速護理保險建設。

責任編輯：楊再梅