中美現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品補貼政策對比及啟示

王淼

農(nóng)業(yè)是人類社會存在的基礎(chǔ)，其健康發(fā)展不僅關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益，而且關(guān)系到整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)周期長、需求價格彈性較小、具有易腐性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金周轉(zhuǎn)速度慢，難以吸收對農(nóng)業(yè)的投資，其發(fā)展需要依賴外界的支持和保護(hù)。因而從世界范圍看，各國歷來對農(nóng)業(yè)的發(fā)展都采取一定的保護(hù)和支持措施，尤其是歐美發(fā)達(dá)國家。農(nóng)產(chǎn)品支持政策是各國政府對其國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)體系中最主要、最廣泛，也是最有效的政策手段。

一、美國農(nóng)產(chǎn)品補貼政策主要內(nèi)容

美國自20世紀(jì)30年代經(jīng)濟危機以來就一直非常重視農(nóng)產(chǎn)品支持政策對農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大促進(jìn)作用，至今已經(jīng)是世界上農(nóng)業(yè)補貼政策體系非常完善的國家之一。現(xiàn)行的主要有銷售貸款差額補貼、生產(chǎn)靈活性合同與反周期支付等幾種主要補貼方式。

（一）銷售貸款差額補貼

銷售貸款差額補貼始于1933年的美國《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，可以算是美國農(nóng)產(chǎn)品支持政策的基礎(chǔ)。其主要實施形式是“無追索權(quán)貸款”，即農(nóng)場主以尚未收獲的農(nóng)產(chǎn)品作為抵押，從政府的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司取得一定的貸款。為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的基本收入水平，政府事先制定出每單位農(nóng)產(chǎn)品的支持價格。農(nóng)民收獲后，如果市場價格高于支持價格時，農(nóng)場主可以按市場價格出售農(nóng)產(chǎn)品，然后用現(xiàn)款償還該項貸款的本息；而當(dāng)市場價格低于支持價格時，農(nóng)場主可以把農(nóng)產(chǎn)品交給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，政府按市場價格和支持價格之差給予補貼。

（二）生產(chǎn)靈活性合同

生產(chǎn)靈活性合同下的直接支付，是最典型的脫鉤收入補貼，它是一種與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、價格不掛鉤的固定補貼，該方式是延續(xù)1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改進(jìn)與改革法案中的做法。補貼按照基期既定的支付面積、支付單產(chǎn)和“直接支付率”確定，與當(dāng)年的實際生產(chǎn)情況和市場價格無關(guān)。農(nóng)民自愿與政府簽訂“生產(chǎn)靈活性合同”，政府放棄對種植面積與品種的限制(果樹和蔬菜除外)，農(nóng)民可以自由種植或閑置合同內(nèi)土地，同時接受政府的固定補貼。

（三）反周期支付

反周期支付是美國2002年農(nóng)業(yè)法提出的新的補貼措施，是由1998-2001年實行的“市場喪失補助”政策演變而來的。是政府對農(nóng)民因為市場價格的周期性波動而造成損失的彌補。單位產(chǎn)品的反周期支付由目標(biāo)價格和有效價格之差決定。當(dāng)有效價格等于或大于目標(biāo)價格時，不進(jìn)行反周期支付；有效價格低于目標(biāo)價格時，即進(jìn)行反周期支付。反周期支付不與當(dāng)年的生產(chǎn)情況掛鉤，但它與當(dāng)年的市場價格掛鉤。

從美國現(xiàn)行的主要補貼方式可以看出，其補貼方式主要以收入支持為主，農(nóng)民收入狀況完全處于政府農(nóng)產(chǎn)品支持政策的保護(hù)之下。此外，為減輕自然風(fēng)險，美國政府對從事農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)機構(gòu)提供巨額的保費補貼，從而使農(nóng)民能以較低的保險費率普遍參加農(nóng)業(yè)保險，即使是沒有參加保險的農(nóng)作物，也可以獲得一定比例的賠償。

二、中國農(nóng)產(chǎn)品補貼政策主要內(nèi)容

與歐美發(fā)達(dá)國家相比，我國在農(nóng)業(yè)補貼政策方面起步相對較晚，開始于20世紀(jì)50年代的“機耕定額虧損補貼”。1978年之后，隨著我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)補貼政策也在不斷發(fā)展。我國現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品支持政策主要包括兩種方式：間接補貼和直接補貼，其中以間接補貼為主。

（一）間接補貼

是指農(nóng)民只能間接受益的補貼政策。如我國現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價收購政策。政府會事先確定一個支持價格，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場價格高于支持價格時，政府不用干預(yù)，農(nóng)民直接在市場上出售農(nóng)產(chǎn)品。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場價格低于支持價格時，政府會以支持價格從農(nóng)民手中收購農(nóng)產(chǎn)品，政府的采購價格與農(nóng)產(chǎn)品的市場價格之間的差額，就構(gòu)成了農(nóng)產(chǎn)品的補貼。我國從2004年開始，全面放開糧食購銷市場和糧食收購價格，并于2005年率先在南方稻谷主產(chǎn)區(qū)啟動稻谷最低收購價預(yù)案，至今已多次實施最低收購價收購；小麥自2006年開始已經(jīng)連續(xù)5年在主產(chǎn)區(qū)實施最低收購價收購。值得注意的是，自2008年起國家連續(xù)提高糧食最低收購價水平，白小麥、紅小麥、混合麥（國標(biāo)三等）分別從2007年的每公斤1.44元、1.38元、1.38元提高至2012年的1.90元、1.86元、1.86元，增長31.9%、34.8%、34.8%。

（二）直接補貼

是指政府的農(nóng)業(yè)補貼不是通過市場，而是直接支付給農(nóng)民。目前，我國的直接補貼政策主要包括良種直補、種糧農(nóng)民直補、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合補貼。

1.良種直補又稱良種推廣補貼。具體做法是國家糧食風(fēng)險基金出資，由各地具體情況而定，選擇適當(dāng)?shù)难a貼計算方法，并按確定的補貼依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)逐級直接落實到種糧農(nóng)戶。2002年，國家啟動大豆良種補貼政策試點，經(jīng)過10年實施，良種補貼品種已逐步擴大到水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、馬鈴薯、花生、青稞、生豬、奶牛等，其中水稻、小麥、玉米和棉花的良種補貼實現(xiàn)全面覆蓋。

2.農(nóng)機具購置補貼。2004年為加快農(nóng)業(yè)機械化進(jìn)程，政府建立了農(nóng)機具購置補貼，對農(nóng)民購置先進(jìn)適用的農(nóng)機具給予補貼，并不斷增加品種目錄，加大補貼力度。中央財政農(nóng)機具購置補貼資金實行定額補貼，同一種類、同一檔次農(nóng)業(yè)機械在省域內(nèi)實行統(tǒng)一補貼標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)機具購置補貼政策在提高農(nóng)民勞動生產(chǎn)率，拓寬了農(nóng)民的就業(yè)渠道和增收空間。

3.種糧農(nóng)民直補。2004年開始，中央從糧食風(fēng)險基金中拿出部分資金用于對種糧農(nóng)民直接補貼。糧食直補與糧食播種面積、產(chǎn)量和交售商品糧數(shù)量掛鉤。種糧直補資金直接發(fā)放到從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民手上，使農(nóng)民享受到了真正的實惠。

4.農(nóng)資綜合補貼。為減輕化肥、柴油等農(nóng)資價格上漲對糧食生產(chǎn)的影響，2006年中央又出臺農(nóng)資綜合補貼政策。此后，政府不斷建立和完善農(nóng)資綜合補貼動態(tài)調(diào)整制度，遵循“價補統(tǒng)籌、動態(tài)調(diào)整、只增不減”的原則，合理彌補種糧農(nóng)民增加的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的成本。農(nóng)資綜合直補的實施能夠廣泛調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性，促進(jìn)糧食的增收。

三、中美現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品補貼政策對比中得到的啟示

（一）加大財政補貼的力度

隨著美國經(jīng)濟實力的不斷增強，其對農(nóng)業(yè)的補貼力度也不斷加大。據(jù)統(tǒng)計，占美國人口2%的美國農(nóng)民，不僅養(yǎng)活了美國的三億多人口，還使美國成為世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國，其中一個重要原因就是美國對農(nóng)業(yè)的高補貼力度。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和對農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步重視，我國對農(nóng)業(yè)的財政補貼力度也在加大，但是和歐美國家相比，還是相對的落后。我國應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入情況，重視對農(nóng)業(yè)補貼力度的加大，提高農(nóng)民收入中財政補貼的力度。

（二）完善農(nóng)產(chǎn)品支持政策的法制體系

美國的農(nóng)產(chǎn)品支持政策都是以相應(yīng)的法律形式確定，很少用行政手段，從1933—2008年，美國已經(jīng)出臺了數(shù)十個有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼的法律，這些法律對農(nóng)業(yè)補貼的各個方面都做出了明確的規(guī)定，保證了政策的執(zhí)行力度。而我國的農(nóng)產(chǎn)品支持政策沒有從法律方面給予明確的規(guī)定，政策包含的內(nèi)容不全面，且實施多采用行政手段，政策的執(zhí)行效率和力度低。我國應(yīng)該進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補貼政策的法律制度體系，增加缺乏的政策內(nèi)容，使農(nóng)業(yè)補貼政策的實施有法可依，提高政策實施效率和力度。

（三）直接補貼和間接補貼方式的科學(xué)結(jié)合

美國農(nóng)業(yè)補貼以直接的收入補貼為核心，同時也保留和創(chuàng)新一些間接的價格支持政策，使兩種相結(jié)合的農(nóng)業(yè)補貼的效率達(dá)到最好。我國現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品支持政策多以間接補貼為主，其中絕大部分利益在流通環(huán)節(jié)中被不法分子侵犯，最后真正補貼給農(nóng)民的并不多。我國應(yīng)加大直接收入補貼的比例，削減流通領(lǐng)域和中介環(huán)節(jié)中的補貼，并調(diào)整價格支持的方式，采取新型價格支持方式和直接補貼相結(jié)合的政策，并科學(xué)的選擇兩種補貼方式的組合比例，從而既能保護(hù)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力，也能促進(jìn)農(nóng)民收入的增加。

（四）完善農(nóng)業(yè)信貸支持和農(nóng)業(yè)保險制度

美國的農(nóng)業(yè)信貸支持制度對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展有很大促進(jìn)作用，雖然中美的農(nóng)村金融體制有很大差異，但是我們還是可以借鑒美國農(nóng)業(yè)信貸制度的相關(guān)經(jīng)驗。應(yīng)該加強農(nóng)村金融的發(fā)展，加大對農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款的支持力度，開展信用社農(nóng)民小額貸款業(yè)務(wù)。美國的農(nóng)業(yè)保險制度非常完善，而我國農(nóng)業(yè)保險制度的應(yīng)用尚不完善，由于農(nóng)業(yè)保險的賠付率高，經(jīng)營者普遍虧損，引致保險范圍小，險種少。政府應(yīng)提高參與農(nóng)業(yè)保險的程度，加大對農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的補貼支持，擴大保險覆蓋范圍和可參保的農(nóng)作物品種，從而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險，保護(hù)農(nóng)民的利益。

責(zé)任編輯：康偉

農(nóng)業(yè)是人類社會存在的基礎(chǔ)，其健康發(fā)展不僅關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益，而且關(guān)系到整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)周期長、需求價格彈性較小、具有易腐性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金周轉(zhuǎn)速度慢，難以吸收對農(nóng)業(yè)的投資，其發(fā)展需要依賴外界的支持和保護(hù)。因而從世界范圍看，各國歷來對農(nóng)業(yè)的發(fā)展都采取一定的保護(hù)和支持措施，尤其是歐美發(fā)達(dá)國家。農(nóng)產(chǎn)品支持政策是各國政府對其國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)體系中最主要、最廣泛，也是最有效的政策手段。

一、美國農(nóng)產(chǎn)品補貼政策主要內(nèi)容

美國自20世紀(jì)30年代經(jīng)濟危機以來就一直非常重視農(nóng)產(chǎn)品支持政策對農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大促進(jìn)作用，至今已經(jīng)是世界上農(nóng)業(yè)補貼政策體系非常完善的國家之一。現(xiàn)行的主要有銷售貸款差額補貼、生產(chǎn)靈活性合同與反周期支付等幾種主要補貼方式。

（一）銷售貸款差額補貼

銷售貸款差額補貼始于1933年的美國《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，可以算是美國農(nóng)產(chǎn)品支持政策的基礎(chǔ)。其主要實施形式是“無追索權(quán)貸款”，即農(nóng)場主以尚未收獲的農(nóng)產(chǎn)品作為抵押，從政府的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司取得一定的貸款。為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的基本收入水平，政府事先制定出每單位農(nóng)產(chǎn)品的支持價格。農(nóng)民收獲后，如果市場價格高于支持價格時，農(nóng)場主可以按市場價格出售農(nóng)產(chǎn)品，然后用現(xiàn)款償還該項貸款的本息；而當(dāng)市場價格低于支持價格時，農(nóng)場主可以把農(nóng)產(chǎn)品交給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，政府按市場價格和支持價格之差給予補貼。

（二）生產(chǎn)靈活性合同

生產(chǎn)靈活性合同下的直接支付，是最典型的脫鉤收入補貼，它是一種與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、價格不掛鉤的固定補貼，該方式是延續(xù)1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改進(jìn)與改革法案中的做法。補貼按照基期既定的支付面積、支付單產(chǎn)和“直接支付率”確定，與當(dāng)年的實際生產(chǎn)情況和市場價格無關(guān)。農(nóng)民自愿與政府簽訂“生產(chǎn)靈活性合同”，政府放棄對種植面積與品種的限制(果樹和蔬菜除外)，農(nóng)民可以自由種植或閑置合同內(nèi)土地，同時接受政府的固定補貼。

（三）反周期支付

反周期支付是美國2002年農(nóng)業(yè)法提出的新的補貼措施，是由1998-2001年實行的“市場喪失補助”政策演變而來的。是政府對農(nóng)民因為市場價格的周期性波動而造成損失的彌補。單位產(chǎn)品的反周期支付由目標(biāo)價格和有效價格之差決定。當(dāng)有效價格等于或大于目標(biāo)價格時，不進(jìn)行反周期支付；有效價格低于目標(biāo)價格時，即進(jìn)行反周期支付。反周期支付不與當(dāng)年的生產(chǎn)情況掛鉤，但它與當(dāng)年的市場價格掛鉤。

從美國現(xiàn)行的主要補貼方式可以看出，其補貼方式主要以收入支持為主，農(nóng)民收入狀況完全處于政府農(nóng)產(chǎn)品支持政策的保護(hù)之下。此外，為減輕自然風(fēng)險，美國政府對從事農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)機構(gòu)提供巨額的保費補貼，從而使農(nóng)民能以較低的保險費率普遍參加農(nóng)業(yè)保險，即使是沒有參加保險的農(nóng)作物，也可以獲得一定比例的賠償。

二、中國農(nóng)產(chǎn)品補貼政策主要內(nèi)容

與歐美發(fā)達(dá)國家相比，我國在農(nóng)業(yè)補貼政策方面起步相對較晚，開始于20世紀(jì)50年代的“機耕定額虧損補貼”。1978年之后，隨著我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)補貼政策也在不斷發(fā)展。我國現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品支持政策主要包括兩種方式：間接補貼和直接補貼，其中以間接補貼為主。

（一）間接補貼

是指農(nóng)民只能間接受益的補貼政策。如我國現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價收購政策。政府會事先確定一個支持價格，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場價格高于支持價格時，政府不用干預(yù)，農(nóng)民直接在市場上出售農(nóng)產(chǎn)品。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場價格低于支持價格時，政府會以支持價格從農(nóng)民手中收購農(nóng)產(chǎn)品，政府的采購價格與農(nóng)產(chǎn)品的市場價格之間的差額，就構(gòu)成了農(nóng)產(chǎn)品的補貼。我國從2004年開始，全面放開糧食購銷市場和糧食收購價格，并于2005年率先在南方稻谷主產(chǎn)區(qū)啟動稻谷最低收購價預(yù)案，至今已多次實施最低收購價收購；小麥自2006年開始已經(jīng)連續(xù)5年在主產(chǎn)區(qū)實施最低收購價收購。值得注意的是，自2008年起國家連續(xù)提高糧食最低收購價水平，白小麥、紅小麥、混合麥（國標(biāo)三等）分別從2007年的每公斤1.44元、1.38元、1.38元提高至2012年的1.90元、1.86元、1.86元，增長31.9%、34.8%、34.8%。

（二）直接補貼

是指政府的農(nóng)業(yè)補貼不是通過市場，而是直接支付給農(nóng)民。目前，我國的直接補貼政策主要包括良種直補、種糧農(nóng)民直補、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合補貼。

1.良種直補又稱良種推廣補貼。具體做法是國家糧食風(fēng)險基金出資，由各地具體情況而定，選擇適當(dāng)?shù)难a貼計算方法，并按確定的補貼依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)逐級直接落實到種糧農(nóng)戶。2002年，國家啟動大豆良種補貼政策試點，經(jīng)過10年實施，良種補貼品種已逐步擴大到水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、馬鈴薯、花生、青稞、生豬、奶牛等，其中水稻、小麥、玉米和棉花的良種補貼實現(xiàn)全面覆蓋。

2.農(nóng)機具購置補貼。2004年為加快農(nóng)業(yè)機械化進(jìn)程，政府建立了農(nóng)機具購置補貼，對農(nóng)民購置先進(jìn)適用的農(nóng)機具給予補貼，并不斷增加品種目錄，加大補貼力度。中央財政農(nóng)機具購置補貼資金實行定額補貼，同一種類、同一檔次農(nóng)業(yè)機械在省域內(nèi)實行統(tǒng)一補貼標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)機具購置補貼政策在提高農(nóng)民勞動生產(chǎn)率，拓寬了農(nóng)民的就業(yè)渠道和增收空間。

3.種糧農(nóng)民直補。2004年開始，中央從糧食風(fēng)險基金中拿出部分資金用于對種糧農(nóng)民直接補貼。糧食直補與糧食播種面積、產(chǎn)量和交售商品糧數(shù)量掛鉤。種糧直補資金直接發(fā)放到從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民手上，使農(nóng)民享受到了真正的實惠。

4.農(nóng)資綜合補貼。為減輕化肥、柴油等農(nóng)資價格上漲對糧食生產(chǎn)的影響，2006年中央又出臺農(nóng)資綜合補貼政策。此后，政府不斷建立和完善農(nóng)資綜合補貼動態(tài)調(diào)整制度，遵循“價補統(tǒng)籌、動態(tài)調(diào)整、只增不減”的原則，合理彌補種糧農(nóng)民增加的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的成本。農(nóng)資綜合直補的實施能夠廣泛調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性，促進(jìn)糧食的增收。

三、中美現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品補貼政策對比中得到的啟示

（一）加大財政補貼的力度

隨著美國經(jīng)濟實力的不斷增強，其對農(nóng)業(yè)的補貼力度也不斷加大。據(jù)統(tǒng)計，占美國人口2%的美國農(nóng)民，不僅養(yǎng)活了美國的三億多人口，還使美國成為世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國，其中一個重要原因就是美國對農(nóng)業(yè)的高補貼力度。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和對農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步重視，我國對農(nóng)業(yè)的財政補貼力度也在加大，但是和歐美國家相比，還是相對的落后。我國應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入情況，重視對農(nóng)業(yè)補貼力度的加大，提高農(nóng)民收入中財政補貼的力度。

（二）完善農(nóng)產(chǎn)品支持政策的法制體系

美國的農(nóng)產(chǎn)品支持政策都是以相應(yīng)的法律形式確定，很少用行政手段，從1933—2008年，美國已經(jīng)出臺了數(shù)十個有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼的法律，這些法律對農(nóng)業(yè)補貼的各個方面都做出了明確的規(guī)定，保證了政策的執(zhí)行力度。而我國的農(nóng)產(chǎn)品支持政策沒有從法律方面給予明確的規(guī)定，政策包含的內(nèi)容不全面，且實施多采用行政手段，政策的執(zhí)行效率和力度低。我國應(yīng)該進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補貼政策的法律制度體系，增加缺乏的政策內(nèi)容，使農(nóng)業(yè)補貼政策的實施有法可依，提高政策實施效率和力度。

（三）直接補貼和間接補貼方式的科學(xué)結(jié)合

美國農(nóng)業(yè)補貼以直接的收入補貼為核心，同時也保留和創(chuàng)新一些間接的價格支持政策，使兩種相結(jié)合的農(nóng)業(yè)補貼的效率達(dá)到最好。我國現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品支持政策多以間接補貼為主，其中絕大部分利益在流通環(huán)節(jié)中被不法分子侵犯，最后真正補貼給農(nóng)民的并不多。我國應(yīng)加大直接收入補貼的比例，削減流通領(lǐng)域和中介環(huán)節(jié)中的補貼，并調(diào)整價格支持的方式，采取新型價格支持方式和直接補貼相結(jié)合的政策，并科學(xué)的選擇兩種補貼方式的組合比例，從而既能保護(hù)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力，也能促進(jìn)農(nóng)民收入的增加。

（四）完善農(nóng)業(yè)信貸支持和農(nóng)業(yè)保險制度

美國的農(nóng)業(yè)信貸支持制度對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展有很大促進(jìn)作用，雖然中美的農(nóng)村金融體制有很大差異，但是我們還是可以借鑒美國農(nóng)業(yè)信貸制度的相關(guān)經(jīng)驗。應(yīng)該加強農(nóng)村金融的發(fā)展，加大對農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款的支持力度，開展信用社農(nóng)民小額貸款業(yè)務(wù)。美國的農(nóng)業(yè)保險制度非常完善，而我國農(nóng)業(yè)保險制度的應(yīng)用尚不完善，由于農(nóng)業(yè)保險的賠付率高，經(jīng)營者普遍虧損，引致保險范圍小，險種少。政府應(yīng)提高參與農(nóng)業(yè)保險的程度，加大對農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的補貼支持，擴大保險覆蓋范圍和可參保的農(nóng)作物品種，從而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險，保護(hù)農(nóng)民的利益。

責(zé)任編輯：康偉

農(nóng)業(yè)是人類社會存在的基礎(chǔ)，其健康發(fā)展不僅關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益，而且關(guān)系到整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)周期長、需求價格彈性較小、具有易腐性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金周轉(zhuǎn)速度慢，難以吸收對農(nóng)業(yè)的投資，其發(fā)展需要依賴外界的支持和保護(hù)。因而從世界范圍看，各國歷來對農(nóng)業(yè)的發(fā)展都采取一定的保護(hù)和支持措施，尤其是歐美發(fā)達(dá)國家。農(nóng)產(chǎn)品支持政策是各國政府對其國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)體系中最主要、最廣泛，也是最有效的政策手段。

一、美國農(nóng)產(chǎn)品補貼政策主要內(nèi)容

美國自20世紀(jì)30年代經(jīng)濟危機以來就一直非常重視農(nóng)產(chǎn)品支持政策對農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大促進(jìn)作用，至今已經(jīng)是世界上農(nóng)業(yè)補貼政策體系非常完善的國家之一。現(xiàn)行的主要有銷售貸款差額補貼、生產(chǎn)靈活性合同與反周期支付等幾種主要補貼方式。

（一）銷售貸款差額補貼

銷售貸款差額補貼始于1933年的美國《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，可以算是美國農(nóng)產(chǎn)品支持政策的基礎(chǔ)。其主要實施形式是“無追索權(quán)貸款”，即農(nóng)場主以尚未收獲的農(nóng)產(chǎn)品作為抵押，從政府的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司取得一定的貸款。為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的基本收入水平，政府事先制定出每單位農(nóng)產(chǎn)品的支持價格。農(nóng)民收獲后，如果市場價格高于支持價格時，農(nóng)場主可以按市場價格出售農(nóng)產(chǎn)品，然后用現(xiàn)款償還該項貸款的本息；而當(dāng)市場價格低于支持價格時，農(nóng)場主可以把農(nóng)產(chǎn)品交給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，政府按市場價格和支持價格之差給予補貼。

（二）生產(chǎn)靈活性合同

生產(chǎn)靈活性合同下的直接支付，是最典型的脫鉤收入補貼，它是一種與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、價格不掛鉤的固定補貼，該方式是延續(xù)1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改進(jìn)與改革法案中的做法。補貼按照基期既定的支付面積、支付單產(chǎn)和“直接支付率”確定，與當(dāng)年的實際生產(chǎn)情況和市場價格無關(guān)。農(nóng)民自愿與政府簽訂“生產(chǎn)靈活性合同”，政府放棄對種植面積與品種的限制(果樹和蔬菜除外)，農(nóng)民可以自由種植或閑置合同內(nèi)土地，同時接受政府的固定補貼。

（三）反周期支付

反周期支付是美國2002年農(nóng)業(yè)法提出的新的補貼措施，是由1998-2001年實行的“市場喪失補助”政策演變而來的。是政府對農(nóng)民因為市場價格的周期性波動而造成損失的彌補。單位產(chǎn)品的反周期支付由目標(biāo)價格和有效價格之差決定。當(dāng)有效價格等于或大于目標(biāo)價格時，不進(jìn)行反周期支付；有效價格低于目標(biāo)價格時，即進(jìn)行反周期支付。反周期支付不與當(dāng)年的生產(chǎn)情況掛鉤，但它與當(dāng)年的市場價格掛鉤。

從美國現(xiàn)行的主要補貼方式可以看出，其補貼方式主要以收入支持為主，農(nóng)民收入狀況完全處于政府農(nóng)產(chǎn)品支持政策的保護(hù)之下。此外，為減輕自然風(fēng)險，美國政府對從事農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)機構(gòu)提供巨額的保費補貼，從而使農(nóng)民能以較低的保險費率普遍參加農(nóng)業(yè)保險，即使是沒有參加保險的農(nóng)作物，也可以獲得一定比例的賠償。

二、中國農(nóng)產(chǎn)品補貼政策主要內(nèi)容

與歐美發(fā)達(dá)國家相比，我國在農(nóng)業(yè)補貼政策方面起步相對較晚，開始于20世紀(jì)50年代的“機耕定額虧損補貼”。1978年之后，隨著我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)補貼政策也在不斷發(fā)展。我國現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品支持政策主要包括兩種方式：間接補貼和直接補貼，其中以間接補貼為主。

（一）間接補貼

是指農(nóng)民只能間接受益的補貼政策。如我國現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價收購政策。政府會事先確定一個支持價格，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場價格高于支持價格時，政府不用干預(yù)，農(nóng)民直接在市場上出售農(nóng)產(chǎn)品。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場價格低于支持價格時，政府會以支持價格從農(nóng)民手中收購農(nóng)產(chǎn)品，政府的采購價格與農(nóng)產(chǎn)品的市場價格之間的差額，就構(gòu)成了農(nóng)產(chǎn)品的補貼。我國從2004年開始，全面放開糧食購銷市場和糧食收購價格，并于2005年率先在南方稻谷主產(chǎn)區(qū)啟動稻谷最低收購價預(yù)案，至今已多次實施最低收購價收購；小麥自2006年開始已經(jīng)連續(xù)5年在主產(chǎn)區(qū)實施最低收購價收購。值得注意的是，自2008年起國家連續(xù)提高糧食最低收購價水平，白小麥、紅小麥、混合麥（國標(biāo)三等）分別從2007年的每公斤1.44元、1.38元、1.38元提高至2012年的1.90元、1.86元、1.86元，增長31.9%、34.8%、34.8%。

（二）直接補貼

是指政府的農(nóng)業(yè)補貼不是通過市場，而是直接支付給農(nóng)民。目前，我國的直接補貼政策主要包括良種直補、種糧農(nóng)民直補、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合補貼。

1.良種直補又稱良種推廣補貼。具體做法是國家糧食風(fēng)險基金出資，由各地具體情況而定，選擇適當(dāng)?shù)难a貼計算方法，并按確定的補貼依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)逐級直接落實到種糧農(nóng)戶。2002年，國家啟動大豆良種補貼政策試點，經(jīng)過10年實施，良種補貼品種已逐步擴大到水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、馬鈴薯、花生、青稞、生豬、奶牛等，其中水稻、小麥、玉米和棉花的良種補貼實現(xiàn)全面覆蓋。

2.農(nóng)機具購置補貼。2004年為加快農(nóng)業(yè)機械化進(jìn)程，政府建立了農(nóng)機具購置補貼，對農(nóng)民購置先進(jìn)適用的農(nóng)機具給予補貼，并不斷增加品種目錄，加大補貼力度。中央財政農(nóng)機具購置補貼資金實行定額補貼，同一種類、同一檔次農(nóng)業(yè)機械在省域內(nèi)實行統(tǒng)一補貼標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)機具購置補貼政策在提高農(nóng)民勞動生產(chǎn)率，拓寬了農(nóng)民的就業(yè)渠道和增收空間。

3.種糧農(nóng)民直補。2004年開始，中央從糧食風(fēng)險基金中拿出部分資金用于對種糧農(nóng)民直接補貼。糧食直補與糧食播種面積、產(chǎn)量和交售商品糧數(shù)量掛鉤。種糧直補資金直接發(fā)放到從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民手上，使農(nóng)民享受到了真正的實惠。

4.農(nóng)資綜合補貼。為減輕化肥、柴油等農(nóng)資價格上漲對糧食生產(chǎn)的影響，2006年中央又出臺農(nóng)資綜合補貼政策。此后，政府不斷建立和完善農(nóng)資綜合補貼動態(tài)調(diào)整制度，遵循“價補統(tǒng)籌、動態(tài)調(diào)整、只增不減”的原則，合理彌補種糧農(nóng)民增加的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的成本。農(nóng)資綜合直補的實施能夠廣泛調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性，促進(jìn)糧食的增收。

三、中美現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品補貼政策對比中得到的啟示

（一）加大財政補貼的力度

隨著美國經(jīng)濟實力的不斷增強，其對農(nóng)業(yè)的補貼力度也不斷加大。據(jù)統(tǒng)計，占美國人口2%的美國農(nóng)民，不僅養(yǎng)活了美國的三億多人口，還使美國成為世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國，其中一個重要原因就是美國對農(nóng)業(yè)的高補貼力度。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和對農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步重視，我國對農(nóng)業(yè)的財政補貼力度也在加大，但是和歐美國家相比，還是相對的落后。我國應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入情況，重視對農(nóng)業(yè)補貼力度的加大，提高農(nóng)民收入中財政補貼的力度。

（二）完善農(nóng)產(chǎn)品支持政策的法制體系

美國的農(nóng)產(chǎn)品支持政策都是以相應(yīng)的法律形式確定，很少用行政手段，從1933—2008年，美國已經(jīng)出臺了數(shù)十個有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼的法律，這些法律對農(nóng)業(yè)補貼的各個方面都做出了明確的規(guī)定，保證了政策的執(zhí)行力度。而我國的農(nóng)產(chǎn)品支持政策沒有從法律方面給予明確的規(guī)定，政策包含的內(nèi)容不全面，且實施多采用行政手段，政策的執(zhí)行效率和力度低。我國應(yīng)該進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補貼政策的法律制度體系，增加缺乏的政策內(nèi)容，使農(nóng)業(yè)補貼政策的實施有法可依，提高政策實施效率和力度。

（三）直接補貼和間接補貼方式的科學(xué)結(jié)合

美國農(nóng)業(yè)補貼以直接的收入補貼為核心，同時也保留和創(chuàng)新一些間接的價格支持政策，使兩種相結(jié)合的農(nóng)業(yè)補貼的效率達(dá)到最好。我國現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品支持政策多以間接補貼為主，其中絕大部分利益在流通環(huán)節(jié)中被不法分子侵犯，最后真正補貼給農(nóng)民的并不多。我國應(yīng)加大直接收入補貼的比例，削減流通領(lǐng)域和中介環(huán)節(jié)中的補貼，并調(diào)整價格支持的方式，采取新型價格支持方式和直接補貼相結(jié)合的政策，并科學(xué)的選擇兩種補貼方式的組合比例，從而既能保護(hù)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力，也能促進(jìn)農(nóng)民收入的增加。

（四）完善農(nóng)業(yè)信貸支持和農(nóng)業(yè)保險制度

美國的農(nóng)業(yè)信貸支持制度對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展有很大促進(jìn)作用，雖然中美的農(nóng)村金融體制有很大差異，但是我們還是可以借鑒美國農(nóng)業(yè)信貸制度的相關(guān)經(jīng)驗。應(yīng)該加強農(nóng)村金融的發(fā)展，加大對農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款的支持力度，開展信用社農(nóng)民小額貸款業(yè)務(wù)。美國的農(nóng)業(yè)保險制度非常完善，而我國農(nóng)業(yè)保險制度的應(yīng)用尚不完善，由于農(nóng)業(yè)保險的賠付率高，經(jīng)營者普遍虧損，引致保險范圍小，險種少。政府應(yīng)提高參與農(nóng)業(yè)保險的程度，加大對農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的補貼支持，擴大保險覆蓋范圍和可參保的農(nóng)作物品種，從而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險，保護(hù)農(nóng)民的利益。

責(zé)任編輯：康偉