全國人大代表人數探微

謝宇

一、我國全國人大代表人數概況

全國人大是我國最高國家權力機關，是人民行使當家作主權利的基本形式，在國家政治生活中起著至為關鍵的作用。全國人大代表的數量及其構成極大地影響著全國人大的運行，對于全國人大能否保障其廣泛的代表性，以及其職能能否充分有效地行使十分重要。關于全國人大代表人數的問題，我國各部選舉法均有相關規定，鄧小平、彭真、楊尚昆等領導人曾就人大代表人數問題做過專門報告[1]，從

第一屆人大開始，我國前一屆全國人大往往會就下一屆人大代表人數問題作出專門決議[2]。我國人大代表的人數在歷史上有著較大的變化，一屆全國人大和二屆全國人大代表人數均為1226名，從第三屆人大開始全國人大代表人數猛增至3040人，五屆全國人大代表人數達到3497人，從第六屆人大開始全國人大代表人數再次降到2978人，從六屆人大至今我國各屆全國人大代表人數均保持在2980名左右[3]，如表1。

對比其他國家的情況來看，雖然各國最高代議機關人數因人口數量以及歷史習慣等因素的不同而不同，但總體而言，最高代議機關代表總人數超過1000人的國家也僅中國和英國兩個國家，代表人數超過1500人的只有中國；議會單獨一院人數超過800人的國家也僅有中國[4]。如表2所示，筆者將代議制度較為發達的國家，以及人口、民族等情況與中國接近的國家進行了列舉，從表中可以看出，我國全國人大代表的人數與這些國家代表的人數差距懸殊。

二、我國關于全國人大代表人數現行規定的弊端

目前，依照我國選舉法和現行慣例，全國人大代表的人數一般在2970名至3000名的范圍內。就目前的實踐來看，全國人大由于有著如此龐大的規模，導致了一系列弊端的出現：

第一，全國人大代表人數過多，導致全國人大會議的民主性難以得到充分發揮。長期以來，我們存在一個誤區，即僅僅將會議的民主性與人大代表的數量等同起來，認為人大代表數量越多就越民主，實際上，代表數量并不必然與會議民主性成正比。人大會議的民主性不能僅僅理解為代表人數眾多，還必須包括代表是否有充分的時間和機會行使民主權利，例如在會議期間能夠充分進行討論、發表意見，以及對公務人員進行質詢、詢問等。要保障代表有充分的時間和機會行使民主權利，有必要控制參會代表的人數。目前全國人大有近3000名代表，由于我國實行代表兼職化等原因，實踐中全國人大會期不會過長，一次會期按17天，除去4天的休息日，還有13天。按照每位代表每天工作8小時計算，一次會期共有6240分鐘，平均每位代表只有2.1分鐘，除去聽取報告以及開幕閉幕等花費的大量時間，真正留給每位人大代表的時間可能不到2分鐘[6]。每位代表都肩負著眾多選民的意志和利益，在人均如此少的時間里去討論問題、發表意見并且充分反映選民意愿幾乎是不可能的，這就使得代表的民主權利的行使受到了阻礙。此外，從各國議會的實踐來看，議會人數過多的國家，其民主性往往并不高。如表3所示，前利比亞、朝鮮兩國最高代議機關的代表人數多于德國和英國，但利比亞和朝鮮的民主政治建設顯然遠落后于德國、英國等國家。

第二，全國人大會議成本過高。我國近3000名全國人大代表在會議期間住宿、餐飲、交通等費用均由國家財政支出，僅按照北京物價進行最保守的估算，每位代表在全國人大會議期間在北京的住宿、餐飲、交通、會議等成本每天最少在300元，即使按此標準計算，如果每次會議15天，一次會議僅用于人大代表的花費至少就達到1350萬元。此外，根據代表法規定，代表在閉會期間還有權根據統一安排以視察、專題調研等形式行使代表職權，而相關經費同樣也是由國家財政負擔。同時，代表在會議期間以及閉會期間依法履行代表職務時，所在單位也應當按正常出勤對待，享受所在單位的工資和其他待遇，這一規定也變相增加了代表所在單位的經濟負擔。

第三，選民或原選舉單位無法充分監督人大代表。選民或原選單位對人大代表的監督罷免是選舉權的延伸，是選舉權的特殊保護[8]。我國選舉法規定，全國人大代表和地方各級人大代表受選民和原選舉單位監督，選民或者原選舉單位有權罷免自己選出的代表。選民或原選舉單位在人大代表行使代表職權時根據代表的具體表現，對于違反自己意愿的代表可以依法提出罷免案罷免該代表，也可以在下次選舉中選擇支持其他的候選人。選民或原選舉單位對人大代表的監督，其前提條件是選民或原選舉單位能夠了解到代表在行使職權時的表現。對于我國人大代表而言，由于我國實行的是人大代表非專職化制度，代表行使職權最重要的場合就是人大會議。而我國全國人大代表人數過多，并且會議上還要聽取諸多的報告，單個人大代表發言或表現的機會微乎其微，人大代表很難獲得機會展現其參政議政能力，選民和原選舉單位也就更加無從知曉人大代表參政議政的能力，以及其是否能夠符合選民利益。在這種情形下，選民和原選舉單位對于人大代表的監督就遭到嚴重弱化。

三、設計全國人大代表人數的標準

近年來，由于全國人大代表人數過多帶來了一系列問題，導致減少人大代表人數的呼聲也越來越多。然而，多少全國人大代表才算適宜，設計人大代表人數的標準有哪些，這些問題才是完善我國人大制度最為直接和現實的問題。全國人大代表人數的設計一直是較為棘手的問題，在當今議會制度較為發達的美國，其制憲者在建國初期也對此進行了爭論，漢密爾頓甚至斷言，“再沒有一個政治問題比眾議院最適當的眾議員人數問題更難獲得明確的解決了[9]”。

目前我國學界對于全國人大代表人數設計的系統探討較少，部分學者雖然進行了十分有益的探討，但這些學者均通過直接套用Rein Taagepera和Matthew Soberg Shugart在1989年提出的“議會規模立方根”理論，認為全國人大代表的數量為全國人數的立方根，得出中國全國人大代表人數為1100名。筆者認為，雖然“議會立方根理論”試圖構建一個通用的議會規模公式，該種嘗試十分具有創新性，但該理論忽視了議會會期長短對議員人數的影響。為期15天的全國人大會議要保障會議民主、效率和職權充分行使所能容納的人大代表數量，與會期延長至200天的全國人大會議所能容納的代表人數顯然是有區別的，但“議會規模立方根”理論卻并未考慮該因素，所得出的代表人數并無不同。此外，該理論的提出者在提出之際便表達了對該理論缺陷的擔憂，部分中國引用者也將對該理論的運用視為“純學術上的探討”，表示“更不代表這一理論在中國具有絕對的實用性”[10]。因此，“議會規模立方根”理論并不足以作為設計我國全國人大代表人數的科學依據。endprint

為了嘗試探索我國全國人大代表人數具體設計的難題，筆者結合我國全國人大的理論與實踐，并且參考西方議會的規模歸納出以下幾點作為設計全國人大代表人數的標準：

（一）全國人大代表的廣泛性

根據人民主權原則，人民是國家主權的享有者，而人民通過民主選舉選出自己的代表組成代議機關來行使管理國家的權力。我國憲法也明文規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”因此，我國全國人大作為最高民意代表機關，在設計全國人大代表人數時，必須使人大代表的人數足夠充分體現出人大代表的廣泛性，使全國人大代表能夠代表廣大人民的意志和利益，這也是現代代議機關區別于僅代表貴族、教士的早期代議機關的重要特征。

全國人大代表的廣泛性與全國人大代表的人數密切相關。我國人口數量超過13億，并且擁有56個民族和34個省級行政區，在我國人口數量巨大和地域廣闊的情況下，要保障全國人大代表能夠廣泛代表人民，全國人大代表的人數就不宜過少，并且在人數設計上應當具有最低的限度。我國在建國初期討論設計全國人大代表人數的標準時已經意識到人大代表廣泛性的問題，鄧小平提出：“各級人大代表的名額……必須使各級人民代表大會與人民之間具有密切的聯系，在人民代表大會中，既須有相當于社會各民主階級地位和相當于各民族或種族地位的代表，又須注意到代表的地區性，以便于隨時反映各民族各階級各地區的情況，并能隨時將代表大會的決議迅速傳達到各民族各階級各地區的人民中去，把每個決議都變成為全體人民的實際行動。”[11]對于人大代表廣泛性的考慮，同樣也體現在了美國建國初期對眾議院議員人數的設計上。美國在建國初期規定國會眾議院每位議員約代表3萬人，并且還規定眾議院議員的人數應當根據人口數量的增加而不斷增加[12]。而美國制憲者關于眾議院人數的這一設計，主要是為了消除“人們由于該機構（眾議院）人數少而產生的一切顧慮”[13]。

對于人大代表的廣泛性而言，最核心的要素體現在每位人大代表所代表的人口數量多少上，如表4所示，各個國家因各自人口總數等因素不同，其每位代表所代表的人數也不盡相同。

（二）全國人大會議的民主性

正如前文所述，全國人大會議的民主性主要包括兩方面，一方面是人大議事過程中的民主投票，“少數服從多數”，另一方面也包括人大代表在會議期間能夠充分行使民主權利，即進行討論、發表意見，以及對相關國家機關工作人員進行質詢、詢問等，集思廣益、充分發言和討論是全國人大作出決策的基礎[16]。全國人大作為最高國家權力機關，擁有憲法賦予的多項重要職權，全國人大會議能否充分發揮民主性、集思廣益，保障全國人大代表充分討論和發表意見，對于全國人大行使職權的科學性和民主性至關重要。

在議會制度較為發達的國家，議會會期中大多數時間都用于議員討論、發言、質詢、詢問等活動。例如在法國1994年春季議會中，法國國民議會在50天內召開了109次全體會議，總時間為349小時20分，其中有226小時05分用于立法辯論，50小時45分用于對政府的質詢，兩項活動占會期總時間的65%左右[17]。

全國人大會議的民主性與全國人大代表的人數也息息相關。如果全國人大代表的人數設計不合理，使得代表人數過多，在我國實行非專職人大代表的情況下，全國人大會期較為有限，必然導致人大代表討論、發表意見、質詢以及詢問的時間過少，無法保障全國人大會議做到集思廣益，使得全國人大會議的民主性無法保障。因此，在設計全國人大代表的人數時，并非人數越多越好，而應當考慮與會期、會議議程相協調，保障全國人大代表能夠進行討論、發表意見、提出質詢、詢問等。

早在1953年，我國在設計第一屆全國人大代表人數時即認識到了全國人大代表人數與人大會議民主性的重要關系，鄧小平在《關于〈選舉法〉草案的說明》中提出“如果代表人數過多，很難周密地討論問題和解決問題”[18]。彭真在1979年也提出，“代表人數過多，因為時間的限制，不可能都暢所欲言，不便展開討論，甚至小組會上都不能比較普遍地發言，形式上看起來很民主，實際上并不一定能夠充分發揚民主。”[19]對于議會民主性的考慮，同樣也受到了美國制憲者的重視，漢密爾頓曾警醒人民道，“一個議會無論由什么人組成，其人數越多，眾所周知的是，其感情就越是重于理智……人民的錯誤莫大于作出這樣的假定：通過把議員增加到超出一定限度，來加強對少數人統治的限制……（議員人數過多）政府的外貌可能變得更加民主，但它得以活動的精神將是更多的寡頭政治。”[20]

（三）全國人大會議的效率

筆者認為，全國人大會議的效率主要包括兩個方面，即會議召集的效率和會議議事的效率。一方面，就會議召集的效率而言。因為我國實行的是非專職人大代表制度，我國的全國人大代表多數在北京并無固定的辦公場所，在全國人大閉會期間仍需回到原崗位工作。在這種情況下，每次召開全國人大會議，都需要召集人大代表從全國各地的工作崗位上到北京參加人大會議，會議能否及時、迅捷地召集起來顯得較為重要，而全國人大代表人數的多少對會議召集的效率有著較大的影響。另一方面，就會議議事的效率而言。在實行非專職人大代表的大背景下，每屆全國人大會議的會期不會過長，同時，還需要保障人大代表充分發表意見、進行討論，那么，全國人大代表的人數必然不能過多。否則，在較短的會期內，根本無法保障人大代表在民主的情況下進行有效議事。如果全國人大會議召集和會議議事的效率過于低下，將會導致全國人大的職能無法得到充分地行使，人大的權威也無法得到保障。

我國國家領導人在人大制度建立初期也論及人大會議的效率問題，劉少奇在1954年憲法草案報告中即指出，當時由1226人組成的全國人大不易召集會議[21]。1953年在《關于〈選舉法〉草案的說明》中，鄧小平提出全國人大的人數“必須使各級人民代表大會是具有工作能力的國家政權機關，既便于召集會議，又便于討論問題和解決問題”[22]。endprint

四、全國人大代表人數的具體設計

根據上述標準，本文將通過對全國人大代表的廣泛性、全國人大會議的民主性和全國人大會議的效率等標準進行考量，對全國人大代表人數進行具體的設計，以嘗試得出適宜中國自身實際情況的全國人大代表人數。

（一）基于全國人大代表廣泛性的考量

要保障人大代表的廣泛性，必須確保各地區、各民族都能夠有適當名額代表，全國人大代表的廣泛性要求全國人大代表的人數設計必須具有下限，即全國人大代表的名額最低不得低于某一標準。筆者認為，要使全國人大代表的名額能夠充分保障代表的廣泛性，應當主要考慮以下方面：

每一名全國人大代表所代表的人數。不同國家基于具體國情不同，導致了不同國家一名議員所代表的人口數量有著較大的不同，例如，英國下議院每名議員所代表人口比例為1∶9.6萬，日本眾議院每名議員所代表的人口比例為1∶26.6萬，美國眾議院每名議員所代表人口比例為1∶71萬，印度人民院議員每名代表所代表的人口比例為1∶222萬。如表4所示，筆者通過按照各國人口數量對表4中的10個國家由高到低進行了排序，可以明顯發現，各國每位議員所代表的人數與該國人口總數整體上呈現出正比的關系。也就是說，雖然各國每名議員所代表的的人口比例有著較大的差別，但總體來說，人口總數越大的國家往往每名議員所代表的人口數量也越多。

我國有著世界上最大的人口總數，因此，每位全國人大代表所代表的人口數量雖然要盡可能體現廣泛性，但每位代表所代表的人口數量也不宜過少。此外，我國立法機關實行的是一院制，并沒有由全國各省相同名額代表組成的參議院，因此，在設計全國人大代表名額時還應考慮到讓人口最少的省、自治區、直轄市至少也能夠選出2名以上的全國人大代表[23]。目前我國人口最少的省份為西藏自治區，根據全國第六次人口普查，其人口約為300萬（3002166）[24]，按照西藏至少選出2名全國人大代表來看，我國每位全國人大代表應代表的人口數量應當為1∶150萬。也即每位代表最多只能代表150萬人口，按此比例，我國當前共有1339724852人，在不考慮單列少數民族代表名額（下文將專門論述）的前提下，至少應當有893名全國人大代表。

單列少數民族代表的名額。根據我國第六次人口普查的情況來看，我國55個少數民族人口僅占全國總人口的8.49%[25]，其人口數量遠遠低于漢族。為了充分保障少數民族的政治權利，確保我國55個少數民族均能夠有自己的全國人大代表，將本民族的利益訴求充分反映到最高國家權力機關，筆者認為，一方面，應當充分保障少數民族按照一般地區選舉當選全國人大代表；另一方面，還應當單列至少55名少數民族代表的名額（因為此處是為了計算人大代表人數的“下限”，故在計算時取最小臨界值“55”），分別分配給55個少數民族，并且少數民族代表按照一般地區選舉當選的不計入單列的55個名額內，保障各少數民族至少有1名全國人大代表。

綜合考慮上述兩方面的內容，筆者認為，基于全國人大代表的廣泛性考慮，全國人大代表人數不應當低于948人（其中包括一般地區選舉的代表名額893名，單列少數民族的代表名額55名），即全國人大代表人數的“下限”為948人。

（二）基于全國人大會議民主性的考量

在設計全國人大代表的名額時，為了保障全國人大會議的民主性，特別是人大代表民主權利的充分行使，應當盡可能保障每一位全國人大代表都能夠發言。具體原因如下：（1）根據我國憲法規定，我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，人大代表由人民選舉產生，對人民負責。從憲法的規定可以看出，人民選舉人大代表的目的主要是委托人大代表組成各級人大來行使國家權力，并且通過人大代表將人民的意志和利益反映到各級人大會議之中，將人民的意志和利益通過各級人大行使職權的方式上升為國家的意志。因此，全國人大代表反映其所代表的人民的意志和利益，是其最基本的職責，如果一位全國人大代表在人大會議期間一言不發，其根本無法有效反映人民的意志和利益，很難稱得上是一位稱職的代表。（2）由于我國人口總數較大，每位全國人大代表所代表的人數眾多，按照上文所述，每位代表所代表的人數可能達到150萬，即使在當前近3000名全國人大代表的情況下，每位全國人大代表所代表的人數也有44.9萬之多。每位人大代表代表著幾十萬甚至上百萬的人口，面對如此數量巨大的被代表者，一個稱職的人大代表應該能征求到來自被代表者眾多的意見和建議，而其中一定不乏值得并且必須引起全國人大重視的意見和建議。倘若一位代表幾十萬甚至上百萬的全國人大代表，在全國人大會議上作為“啞巴代表”出現，不僅對其個人而言是不稱職的表現，而且對其代表的人民也是一種“不作為的侵害”。綜上所述，為了保障全國人大會議的民主性，有必要盡可能保障每一位全國人大代表都能夠有發言的機會。

對我國現階段而言，要保障每位全國人大代表都能夠有發言的機會，主要有兩個途徑，其一便是延長全國人大會議的會期，其二便是減少全國人大代表的數量。而就延長我國全國人大會議的會期而言，因為我國實行的是非專職人大代表制度，全國人大代表都有其本職工作，不可能像西方國家議員一樣長期參加議會會議。此外，在維持現有全國人大代表人數不變的情況下，如果大幅增加會議會期會導致人大會議成本激增，不僅會使全國人大會議所需的經費激增，也變相增加了人大代表所在工作單位的用人成本。因此，全國人大會議會期延長的可行性不足而成本卻過高。相比之下，減少全國人大代表的數量，不僅不會與現有制度相抵牾，具備可行性，還能有效減少全國人大會議的成本，是保障全國人大會議民主性更優的方案和途徑。

至于應當保障每位人大代表多久的發言時間，我國《全國人民代表大會議事規則》第五十條規定，“代表在大會全體會議上發言的，每人可以發言兩次，第一次不超過10分鐘，第二次不超過5分鐘。”雖然該《規則》只是限定了代表發言的時間上限原則上不超過15分鐘，而未規定代表發言的時間下限，但正如上文所述，基于我國的國家性質以及選舉制度，每位稱職的人大代表都應當在全國人大會議上作出積極表達人民意志和利益的努力。筆者認為，參考上述議事規則，至少應當保障每位全國人大代表有5分鐘的發言時間，即每位全國人大代表發言的時間下限是5分鐘，加之《全國人民代表大會議事規則》已有的15分鐘上限規定，全國人大代表的發言時間限制應當表述為：全國人大代表在全國人大會議期間，發言的時間原則上不得低于5分鐘，不得高于15分鐘，但經大會執行主席許可，可以適當縮短或延長。endprint

結合我國全國人大會議的會期來看，我國一直實行非專職人大代表制度，在這一制度下，我國目前對全國人大會議會期所做的最長的嘗試為26天（分別為一屆人大四次會議和二屆人大三次會議），而根據我國近年來全國人大會議的實踐來看，為了保障代表的休息和會外準備時間，全國人大會議每天開會的時間僅為5小時。即使按照全國人大實踐中會期最長的一次即26天來計算（因為此處是為了計算全國人大會期最多能容納多少代表發言，故取歷史上會期最長的一次計算，即“26”天），一次全國人大會議的會期也只有130小時，在這130小時中，還有相當一部分時間屬于人大代表聽取報告、投票表決等非討論性時間以及休息日。以較為常規的全國人大會議——第十二屆全國人大一次會議為例，在該次會議中聽取報告、表決等非討論性時間共計3天半，以及會議期間的休息日共3天，共計6天半，即32.5小時。由會議總時間130小時減去32.5小時，還剩97.5小時可用于全國人大代表在會議上發言。

按照上文所述，每位全國人大代表最低發言時間為5分鐘，一次常規的全國人大會議一般最多僅有97.5小時（即5850分鐘）可用于代表發言，由此要保障每位人大代表的發言，避免“啞巴代表”的出現，每次全國人大會議最多只能容納1170位全國人大代表。

此外，劉少奇在1954年憲法草案報告中指出，由1226人組成的全國人大不易召集會議的情況來看，劉少奇對1226位全國人大代表人數過多的認識，也在一定程度上印證了上文全國人大代表人數最多不得超過1170位的結論。

（三）基于全國人大會議效率的考量

正如前文所述，全國人大會議的效率包括兩方面，即會議召集的效率以及會議議事的效率。在上述兩方面中，無論就哪一方面而言，全國人大代表的人數越少，則全國人大會議的效率便越高。此外，如果單獨考慮全國人大會議的效率，很難像全國人大代表的廣泛性、全國人大會議的民主性等兩項標準一樣，計算得出具體的全國人大代表人數的上限或者下限。因此，基于全國人大會議的效率考量，應當在全國人大代表的廣泛性、全國人大會議的民主性已經確定的代表人數范圍內，盡可能地選取全國人大代表人數范圍中更接近下限的人數。

五、結論

全國人大代表的人數問題對于全國人大有效地行使職權至關重要。而在我國現階段，由于全國人大代表人數過多，導致了全國人大會議民主性不足、成本過高以及對代表監督困難等一系列問題。要解決全國人大代表人數過多的問題，應當制定科學、合理的設計代表人數的標準，進而根據這些標準來具體設計全國人大代表的人數。我國在設計全國人大代表人數時，應當堅持全國人大代表的廣泛性、全國人大會議的民主性以及人大會議的效率等三項標準。其中，基于全國人大代表的廣泛性考量，我國全國人大代表的人數不應當低于948人；基于全國人大會議的民主性考量，我國全國人大代表的人數不應當高于1170人。即我國全國人大代表的人數應當在948人至1170人之間。此外，基于全國人大會議的效率考量，全國人大代表的人數應當在948人至1170人的范圍內盡量接近948人。endprint