改進地方區級人大常委會人事任免程序的思考

郭清梅

一、人大監督的性質與意義

人大監督屬于什么性質的監督呢？在正面回答這個問題之前，我們先從反面說說它不同于其他監督的地方。首先，它不同于黨組織的紀檢監督。因為紀檢監督是針對共產黨內部的違反黨章、黨規、黨紀的黨組織和黨員個人的監督，而不是針對國家機關違反國家法律和濫用國家權力而進行的監督。其次，它不同于檢察院的法律監督（司法監督）。五四憲法曾經規定了檢察院有一般性國家權力監督職能，后來就只限于對法院、公安、監獄等國家機構中違反國家法律行為進行的涉及司法違法性質的監督，也涉及對國家機關官員中貪污、瀆職等案件的監督。其三，它不同于政府內部的行政監察和財政審計監督。因為這兩種監督都是政府內部專門監督機構針對政府內部違反有關法律法規和政府有關規章、規定進行的專門監督，就是說這種監督不超出政府內部某一方面或某一領域的范圍。其四，它不同于政協的民主監督。因為這種監督主要是針對黨際之間的監督，也包括對國家機關的工作提出批評意見，但它不屬于法律監督和權力制約性的監督，也不具有法律效力和執行的強制力。其五，它也不同于輿論監督。輿論監督包括媒體輿論、網絡輿論、群眾輿論、社團輿論等形式，它有披露負面事實、揭發丑陋現象、進行道德譴責的功能，也具有相當強烈的監督作用，但它也不具有強制性功效。

那么，人大監督是什么監督呢？一般地說，人大監督是代表人民意志和國家權力機關對其他國家機關進行的具有最高法律效力的監督。就是說，不但其他國家機關處于人大的監督之下，而且其他國家監督機關也處于它的監督之下，因而它的監督是具有至上性和不可侵犯性的監督。它在本質上是依法進行的一種以權力制約權力的監督。從法理意義上說，人大監督權是人民當家作主權力的不可缺少的組成部分，缺少監督權的人民當家作主的權力是不完整的；缺少監督權的國家權力機關也是無法把其他方面的權力行使到位的。也就是說，人大的監督權還具有保證其他國家權力行使的功能。這就充分表達了人大監督在國家監督體系中的地位和作用，也充分表達了人大監督權在人大全部權力中的功能和分量。

人大的監督權作用重大，意義也重大。首先，從我國根本政治制度的層面看，人大的監督權是人民當家作主權力的重要組成部分，是人民通過人民代表大會行使國家權力的重要構成內容，任何對這種監督權力的漠視，都是對國家（中華人民共和國）一切權力屬于人民這一憲法精神的漠視，都是對人民當家作主地位的漠視，都是對國家權力機關的權威的漠視。其次，從國家權力機關運轉的層面看，人大的監督權具有保證國家權力機關正常運轉的重要功能，離開了監督權的設置與行使，人大的其他權力也就無法正常運轉，甚至會使全部國家權力陷于癱瘓。因為，對于人大的立法權、重大事項決定權、人事選任權來說，都需要有監督權的實施作為保證，否則法律就得不到實施，決定就得不到執行，國家公務人員就得不到人民監督，那么人大的全部權力也就如同虛置了。其三，從我國監督體系的配置來說，人大監督處于所有監督的最高位階，具有最高法律效力，而且是國家層面唯一以國家權力監督權力的手段。這種監督的缺失，就等于最高國家權力監督的全部喪失，就等于讓國家權力成為脫韁的野馬，那整個國家無疑就陷于萬分危險之中了。總之，人大監督是人民當家作主之必須，是國家權力機關正常運轉之必須，是防止權力濫用防止官員腐敗之必須。我們必須對人大監督的作用和意義具有這種認知，特別是對于人大代表、人大常委會組成人員、人大機關工作者來說，就尤其是這樣。因為我們作為國家權力機關的組成人員、作為為國家權力機關運轉提供服務和保障的人大常委會機關工作人員，對于包括人大監督在內的所有人大工作都負有一種不可推卸的責任感和無可替代的使命感。

這里，還有一個問題需要辨析，即監督與支持的關系問題。在監督問題上，歷來有一個誤區，那就是把監督和支持混淆起來。應當說，監督是監督，支持是支持，這兩者不是一回事。而且，在有關人大監督的法律文本中，從來也沒有把監督解釋成支持或者把支持解釋成監督的依據。但是，在中國這個缺乏監督思想資源的國度里，在中國這個好講面子的社會中，似乎在講監督時不帶上一句支持，就對不起人家，所以“寓監督于支持之中”“寓支持于監督之中”“監督與支持并重”之類的說法，就應運而生了。其實，在我看來，用不著這樣，依照憲法和法律，作為權力機關的人大，監督作為執行機關的“一府兩院”，是名正言順的神圣職責，是堂堂正正的本職工作，沒有什么不好意思的。

二、人大監督的主體與客體

按照憲法和法律規定，人大監督的主體是全國人民代表大會及其常委會和地方各級人民代表大會及其常委會。憲法第六十二條、六十三條規定了全國人民代表大會所具有的監督憲法實施的權力，監督國民經濟和社會發展計劃、國家預算的批準與執行的權力，并有權罷免國家主席副主席、國務院組成人員、中央軍委組成人員、最高法院院長、最高檢察院檢察長。憲法第九十九條規定了地方各級人民代表大會所具有的保證憲法和法律法規在本行政區域實施的權力，監督國民經濟和社會發展計劃、地方預算的批準與實施的權力，并有權罷免本行政區域內經人大選舉的國家機關工作人員。憲法第六十七條規定了全國人大常委會監督憲法和法律實施的權力，監督國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院工作的權力，撤銷國務院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規、決定和命令的權力，撤銷省一級國家權力機關制定的同憲法和法律相抵觸的地方性法規和決議等權力，也包括相應的人事罷免權力。憲法第一百零四條規定了地方各級人大常委會監督本級政府、法院、檢察院工作的權力，撤銷本級政府不適當的決定和命令、撤銷下一級人民代表大會（地方組織法還包括常委會）的不適當的決議的權力，也包括相應的人事撤職權力等。這充分表明，一般地說，全國人民代表大會及其常委會、地方各級人民代表大會及其常委會，是人大行使監督權力的法定承擔者和經常承擔者（指人大常委會），它們作為人大監督的主體，是沒有疑義的。

但是，這里需要就人大代表、全國人大常委會委員長會議和地方人大常委會主任會議、專門委員會在監督中的地位、作用問題，做點分析。endprint

一是人大代表是不是人大監督的主體？作為國家權力機關組成人員的代表或者作為常委會組成人員的代表，在代表大會和常委會上行使審議權、質詢權、罷免權等，都應當視為代表大會或者常委會集體在行使監督權。代表參加常委會組織的特定問題調查委員會的工作或者參與監督性的專項視察、調查活動，其結果要向常委會報告并在必要時由常委會作出決定，也應該視為常委會集體在行使職權。至于代表個人持證進行的視察或調查活動，在發現問題時有責任向被視察單位進行反映、提出批評意見建議，或者將批評意見建議轉交給本級人大常委會，但法律規定代表個人不直接處理問題。這些情況表明，代表只是人大監督權力實施的參與者，而不是人大監督權力的擁有者。可以這樣說，從人大集體有權個人無權的角度上看，代表大會及其常委會才是監督權的擁有者，它們是行使人大監督權的完全主體，代表個人則不是完全主體。但從代表群體是人民代表大會的主體的這個角度說，從代表大會及其常委會任何監督權力的行使都離不開代表的參與、代表作用的發揮，尤其是多數代表的贊成這個決定作用的角度說，從代表是人大監督權力實施的參與者因而擁有審議權、表決權、投票權、議案提出權、批評建議意見提出權等這個角度說，人大代表也是一定意義上的監督主體，只不過不經過會議集體表決代表個人不能作出監督決定而已。以此而論，可以說，代表是監督主體，但這個監督主體的地位不夠完全或充分。

二是委員長會議和主任會議能否作為監督主體？根據憲法和有關法律規定，委員長會議和主任會議負責處理“重要日常工作”（憲法第六十八條、地方組織法第四十八條）。這個重要日常工作，一般包括三大類。一是召集常委會會議及審議議案是否列入常委會會議議程；二是對需要常委會會議審議的重要問題提出初步意見和建議；三是處理重要的機關事務，對不需要常委會審議的工作做出安排等。由此我們可以看出，對于人大監督，委員長會議或主任會議既有提出和安排監督議題的權力，也有對監督議題提出初步意見的權力，從這個意義上講，它也應該是監督的主體；但是，委員長會議和主任會議又不能代替常委會會議行使監督職權，作出監督決定，從這個意義上說，它也不是完全的監督主體。

三是專門委員會能否作為監督主體？對這個問題，憲法和相關法律都沒有明文規定，只是規定它在人大及其常委會領導下，研究、審議和擬訂有關議案。它可以審議監督的議題，并可以提出初步的審議意見，而且它也可以受代表大會和常委會委托，對某些專門事項承擔監督實施的主要任務，從這個角度說，它也是監督的主體；但它也并不直接行使代表大會和常委會的監督權，從這個角度說，它也不能算是完全的監督主體。這里，還想就專門委員會的工作多說幾句。專門委員會是協助人大及其常委會行使職權的專門機構，包括協助常委會行使監督權。應該說，在實際工作中，專門委員會是做了大量工作的，包括監督方面的工作，沒有專門委員會，常委會的許多工作就無法展開。是否需要從法律上多授予專門委員會一些權力，包括監督的權力，以便發揮其更多更大的作用，在我看來，是一個可以研究探討的問題。至于區縣一級人大，我覺得也應該研究，允許在這一級也設立專門委員會，因為它在工作上與其他上級人大并沒有什么差別。

以上，我們對人大代表、委員長會議和主任會議、專門委員會是否可以作為監督主體的問題進行了討論。綜上所說，似可以這樣認為：它們都具有一定的監督職能，也具有一定的監督權限，從廣義的監督主體來看，它們都應該屬于監督主體；但從它們又不像代表大會和常委會那樣具有可以作出監督決議或決定的權力來看，它們又不是完全意義上的監督主體。這樣，我們就依其是否具有作出監督決議或決定的權力，把監督主體劃分為兩類，一類是完全意義上的監督主體，即人民代表大會及其常委會；一類是非完全意義上的監督主體，即人大代表、委員長會議和主任會議、專門委員會。在這類監督主體中，還應當包括臨時受命的具有特定監督任務的監督組織或機構。當然，對于這個觀點是否妥當，歡迎討論商榷。

監督對象亦可稱為監督客體。人大的監督對象問題是比較清晰的，也是比較簡單的，主要是指與國家權力機關相對應的國家執行機關。就全國人大來說，其監督對象包括國家主席、國務院、中央軍委、法院、檢察院及其工作人員；就地方人大來說，其監督對象包括本級政府、法院、檢察院及其工作人員。

但是，在這方面也有需要辨析的一些問題。

一是人大工作監督和法律監督的對象是否一致？人大監督的對象主要是同級的“一府兩院”及其工作人員，這對于工作監督和法律監督都是適用的，從這一點說二者是基本一致的。但是，又不能說二者完全一致，因為法律監督比工作監督的范圍要廣。這里主要是指法律監督的范圍還要包括上一級人大對下一級人大制定的地方性法規、規范性文件進行備案審查這種法律監督形式。比如，全國人大要對省一級人大制定的地方性法規、作出的決議決定是否同憲法、法律、行政法規相抵觸進行監督，同時還要對一切國家機關是否以憲法為活動準則進行監督等。就是說，法律監督的對象比工作監督的對象要寬。

二是人大監督對象是否可以包括駐本行政區域內，但又屬于上級垂直管理的執法部門？這些年來，隨著垂直管理部門的不斷增多，除了公安、國家安全部門以外的許多部門都劃為垂直管理序列了，比如國家稅務、工商管理、質量檢驗、國土資源等部門，于是這個問題就凸顯出來了。對這個問題有兩種意見：一是人大只能監督由它產生對它負責的國家機關，而不能監督上級派駐的分支機構，對于后者只能由上一級人大進行監督。另一種意見則認為，對上級派駐的垂直管理部門也可以進行監督，理由是人大保證憲法和法律在本行政區域內的實施并有決定本行政區域內重大事項的權力，而這些派駐單位多是負有重要執法功能且對本行政區域經濟社會發展具有重要作用的部門，如果不能對其進行監督，不但人大的上述職權無法落實，而且人大在本行政區域內的重大事項決定權在某種程度上也就形同虛設了。我個人傾向于后面這種說法是基本成立的，就是應該把垂直管理部門納入監督范圍。但對其進行的監督與對自己產生機構的監督還是應該有所區別。這種監督應該以法律監督為主，包括執法檢查等，而對其進行工作監督也應該主要限定在與執法有關的工作范圍之內，而對其負責人的人事監督，如果想有所作為，則應該采取向其主管上級提出意見建議的方式。endprint

三、人大監督的內容與形式

前面說了，沒有監督權也就沒有其他權力的有效行使，甚至可以說也就沒有其他權力的存在。這是我對人大監督重要性的一點理解。那么，人大監督的內容包括哪些方面呢？

我認為，人大及其常委會監督的內容應該有三個方面，或者說有三種類型，即法律監督、工作監督和人事監督。有不少同志認為，人大監督只有法律監督和工作監督，而不把人事監督明確地單列出來，這是不妥當的。而持這種看法的文章又常常需要在文中把人事監督的內容揉進去。這實際上是想把人事監督單列而又不敢列的一種表現，是一種羞羞答答的態度。我主張把人事監督單獨開列，是有充分理由的。

理由在于：監督權是人大四權之一，同時它又是為另外三種權力的行使服務的綜合性權力，并作為保證這些權力行使到位的手段而出現的。因此，人大監督應該分為三類，是因為它要分別對應人大的三種權力：一是法律監督，是保證立法權的，包括立法監督和執法監督；立法監督的形式主要是規范性文件備案審查權、立法后評估等，執法監督的形式主要是執法檢查，有的地方還實行過執法責任制，也可以歸入執法檢查一類。二是工作監督，是保證重大事項決定權的，包括代表大會和常委會的決定權。工作監督的形式主要有聽取和審議專項工作報告、專項工作評議、專項調查、專項視察等方式。三是人事監督，是對人事選任權（包括大會選舉的干部和常委會任命的干部）的一種監督，監督其選任的對象是否有濫用權力行為、能否做到廉政勤政等，即這是它要對它所選舉和任命的國家工作人員的作為負責到底的一種制度表現。人事監督的形式包括罷免權、撤職權、任前參與考察權、任后述職評議權等形式。從以上分析可以看出，人大監督必須有這三方面的內容，才能與它的權力履行相互匹配，不然人事選任權就沒有著落，也沒有保障了，這絕對不是制度設計的初衷。雖然我們現在在這方面的監督開展的不多，但不能因此而否認這項監督權力的存在。據此，我主張人事監督權應該單獨開列。也就是說，人大監督內容的三個方面各有其不可替代的確定職責，它們相互聯結配合，不可或缺，共同構成了一個完整而嚴密的人大監督體系。

接下來，讓我們看看這些監督內容都采取了哪些監督形式。我認為，在法律監督方面，其監督形式包括規范性文件備案審查、立法后評估（立法監督）、執法檢查（執法監督），也包括案件監督（個案監督與類案監督）等。在工作監督方面，其監督形式包括總體監督、計劃和預算監督、聽取和審議專項報告、工作評議（部門工作評議和專項工作評議）等，也包括用于監督目的的工作視察、專題調查等。在人事監督方面，包括述職評議、信任投票、罷免和撤職等。在人大采取的監督形式中，還有一些屬于綜合性的監督形式，包括受理申述、控告、檢舉，詢問和質詢，特定問題調查等。

上面所列舉的監督形式，既有法律規定的監督形式，也有地方人大在實踐中自己創造的監督形式，比如法律監督中的個案監督、工作監督中的代表評議，還有人事監督中的述職評議等。在地方人大創造的監督形式中，有些已經進入了法定監督形式，比如執法檢查等；有些也應該列入而還沒有列入，比如工作評議、述職評議、個案監督等[1]。當然，在列入法定監督形式時，應該進一步對這些地方人大創造的監督經驗進行總結、研究、提煉，肯定其成熟的方面，修正其不夠成熟的地方，使其更加完善、規范和有用、有效，并且把它的效用充分發揮出來，這將會對人大監督起到非常巨大的促進作用。

這里就不經常運用的幾種法定監督形式作些介紹。

一是關于規范性文件備案審查。除了立法法已有關于行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案、審查和撤銷以外，監督法規定，縣級以上地方人大常委會對下一級人大及其常委會制定的作出的決議決定和本級政府發布的決定命令等，認為有超越法律權限的；有限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加其義務的；有同法律、法規相抵觸的；有其他不適當的情形，應當予以撤銷。同時，全國人大常委會對于“兩高”（最高人民法院、最高人民檢察院）的法律解釋也要進行備案審查；“兩高”之間認為對方法律解釋同法律規定相抵觸的，可以要求全國人大常委會進行審查；其他國家機關、社會團體、企事業組織，或公民認為“兩高”法律解釋同法律規定相抵觸的，可以向全國人大常委會提出審查建議。這些都屬于法律監督的范圍。北京市依據監督法設立了備案審查辦公室，履行相關職責。但是，現在基本上屬于被動審查狀態，即所謂“不舉不查”，即備案以后，如果沒有人提出要求審查則不予審查，主要原因還是專業力量不足所致。應該說，這方面監督還處于探索和起步階段。

二是關于受理申訴、控告、檢舉。憲法規定，公民對于任何國家機關和工作人員的違法和失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告和檢舉的權利。地方組織法也規定了縣級以上人大常委會可以受理公民對“一府兩院”及其工作人員的申訴、控告和檢舉。應該說，人大常委會的信訪部門主要是從事這方面工作的。而且，前些年地方人大進行的個案監督，也主要是依據這方面的法律規定進行的。當然，對能不能進行個案監督是有爭議的，后來監督法中就沒有列入這種監督形式，從實際上是否定了這種監督形式。我個人認為，對于個案監督問題是有討論余地的，問題是應該加以規范而不是取消。在我看來，任何對于案件的監督，都是從個案開始的，沒有個案也就沒有類案；如果完全取消了個案監督，也就在實際上取消了所有的案件監督，也就在一定意義上取消了司法監督。

三是關于詢問和質詢。1954年憲法規定可以質問，1982年憲法把它區分為詢問和質詢，詢問和質詢都是法律規定的監督形式。詢問比較簡單，就是代表大會及其常委會在審議報告、議案時，本級“一府兩院”及有關部門應該到場，接受并回答代表、委員的詢問。現在，許多代表大會召開期間或前夕設置了專門的代表詢問環節。北京市朝陽區人大常委會在審議常委會議題時也專門設置了組成人員詢問環節，這對于代表、委員了解情況、知情知政都很有必要。應該說這種詢問對于“一府兩院”是不構成什么壓力的，而質詢就是比較剛性的監督形式了。法律規定：代表在大會期間、常委會組成人員在常委會會議期間，可以依法聯名提出質詢案，由委員長會議或主任會議決定受質詢機關在何種場合以何種方式進行答復。應該說，這種監督方式還是具有一定力度的。可惜的是，正是由于它具有一定力度，人大往往不敢使用。全國人大在從2003～2013年的十年時間里，唯一的一項創新，是搞了個專題詢問。我認為，專題詢問這種監督形式的性質和力度介于詢問和質詢之間，屬于半剛性的監督形式，如果運用得好，是會取得比較好的效果的。這里的關鍵是問的如何。應該在專題限定的范圍里，允許隨機提問和追問；如果僅僅是問方設計好問題，答方事先做好準備，然后背書式回答，回答后滿意不滿意也不讓追問，那就只能是作秀了。可喜的是，許多地方人大在實施專題詢問時，在專題范圍內，可以隨機提問也可以追問，而且有的還進行了滿意度測評，這就使得這種監督形式有了一定的力度，因而也就有了一定的效果。估計這種監督形式在運用過程中還會向加大力度的方向發展，很值得我們期待。endprint

四是關于特定問題調查。法律規定，在代表大會及其常委會認為必要時，可以依法提出組織特定問題調查委員會就特定問題進行調查，并規定了特定問題調查委員會的組織程序、人員構成和結果處理。特定問題調查一般是針對“一府兩院”及其工作人員發生比較嚴重的涉嫌違法的事件而進行的，對直接涉及重大違法案件的查處。實際上，它也就是一種對涉嫌重大案件的個案監督。應該說，由于這種監督形式屬于剛性監督而且力度很大，目前運用的還不夠普遍。

五是關于撤職和罷免。一般來說，罷免權是由代表大會行使的權力，而撤職是由人大常委會行使的權力。法律規定了罷免和撤職的啟動程序和操作規則，但由于它是人大監督中最為嚴厲的處置方式，所以也很少使用。我們現在在人大常委會會議上經常行使的免職程序，不屬于處分行為。需要說明的是，從馬克思到列寧，都非常重視罷免和撤職這種監督權力的行使，認為沒有這種權力，就無法對官員實施監督，人民的權力就不能充分行使。

至于對執法檢查和聽取審議專項工作報告等監督形式，因為各級人大都經常運用，已經有了比較成熟的做法。當然，就具體操作方法而言，各家也不盡相同，這里就不贅述了。

四、人大監督的歷史與現狀

十一屆三中全會以后，特別是1979年地方人大設立常委會之后，人大監督隨著人大整個工作有了長足的進步。首先是重視并逐步開展了憲法和法律監督，包括建立規范性文件備案審查制度、仿效和推廣地方人大率先開展的執法檢查、支持并督促地方和部門糾正違法行為。其次是逐步改進和加強了對“一府兩院”的工作監督，聽取和審議專項工作報告成為制度，加強了對預決算和經濟社會發展計劃執行情況的監督，并在受理申訴控告檢舉方面做了大量工作。比如，20世紀80年代全國人大常委會接受的信訪件每年可達10萬余件，北京城區一個區人大常委會每年的信訪件也可達近千件。再次，監督手段和監督形式得到豐富和發展，包括詢問和質詢、特定問題調查、罷免和撤職等監督形式得到不同程度的開創性運用。這里特別值得一提的是地方人大常委會在監督方面的不斷創新推動了整個人大監督的進展，包括執法檢查（1983年遼寧沈陽市人大常委會）、法律法規實施后評估（2008年北京市人大常委會）、實行執法責任制（1986年河北景縣人大常委會）、工作評議（1985年遼寧岫巖縣人大常委會）、述職評議（1982年黑龍江肇源縣）、個案監督（1987年遼寧省人大常委會就此立法）等都是地方人大的創造，而許多法律規定的剛性監督形式也都是在地方開始運用起來的，包括第一個官員罷免案（湖南省人民代表大會罷免副省長）、第一個質詢案（廣東省人大常委會質詢國土廳）等都發生在地方[2]。

當然，這個時期的人大監督也存在一些需要探討的問題，其中最主要的問題就是有些監督工作不夠規范。為了推動人大監督工作，也為了解決監督中的一些問題，1990年，黨中央就提出建議制定監督法，并成立專門班子開展調查研究進行起草。1993年后喬石委員長（八屆）多次提出要抓緊制定監督法。1996年全國人大常委會黨組向中央提交了起草監督法的報告，經中央原則同意后正式成立了起草小組，并先后寫出七稿。李鵬委員長（九屆）上任后，繼續推動此事并列入了當屆立法計劃。之所以這樣慢，從外部環境看，既有與政治體制改革程度如何相適應的問題，也有高層認識不夠統一的問題；從人大內部想法看，也有起草一個什么樣的監督法的問題，是等條件比較成熟時起草一個像模像樣的真正管用的監督法，還是為了趕時間起草一個或者不怎么管用，或者對人大束手束腳的監督法，也是一個頗難抉擇的問題。正是在這種背景下，1993年、1999年、2000年分別出臺了加強執法檢查、加強預算審查、加強經濟監督的單行決定。事情拖到了第十屆全國人民代表大會時期，全國人大主要領導本不主張搞這個法律，但地方人大卻急于求成，紛紛要求加快出臺。就是在這樣一種情勢下，2006年出臺了監督法，其效果大家都清楚了。這個法一出來，許多地方創造的監督形式實際上都被叫停了，包括工作評議、述職評議、個案監督等等。這種后果一直延續到現在，尚未改觀。

我理解的人大監督現狀包括經驗與問題兩個方面。先說經驗。回顧這段歷史，我認為，人大監督的經驗主要有三條：一是黨委給力。這一點在現行體制和文化背景下對人大監督具有決定意義，凡是人大監督搞得比較好的地方，首先是黨委重視、支持、給力的結果。當然，一般說來，除特殊情況外，黨委對人大的支持總是比較被動的，因為在現在的認識背景和體制格局條件下，它不可能主動地思考這方面的問題；那就只能是由人大來考慮，然后主動請示匯報，而且還得讓黨委能夠聽得入神入耳才行。從我個人從事人大工作的經歷來看，作為人大常委會主任想的說的做的，應該把握有理（于法有據于事有理）、有利（于黨委政府工作有利）、有節（有所節制適可而止）三原則，才可能有點作為。二是人大有招。這是講人大常委會主要領導在人大監督問題上有見解、有智慧、有技巧，而且有人格魅力，有思想境界。比如北京市人大常委會主任杜德印同志這些年來在領導人大監督方面所取得的成績就是證明。當然，也包括人大常委會組成人員的齊心協力和廣大代表的奮發有為。這一點可以北京市海淀區人大的監督工作為代表。由于該區廣大代表具有較高的民主監督意識和實際監督能力，大大促進和推動了整個人大的監督工作。三是“一府兩院”自覺。就是作為人大監督對象的“一府兩院”，對人大監督具有高度的自覺意識，自覺接受監督、自覺配合監督、自覺落實監督。應該說，在這方面一般說來，兩院接受監督的意識比起政府來要更加自覺一些，這可能與它們在整個國家體系中處于比較弱勢的地位、許多工作需要依靠人大的支撐有關。

談人大監督的現狀，也不能不談到其中存在的問題。我認為，問題主要表現在三個方面：一是認識不到位。這個認識不到位，既包括黨委、人大、“一府兩院”的，也包括社會輿論的，現在都存在不到位的問題。當然，主要的還是黨委和人大自身的認識不到位。這與我們國家傳統上長期缺乏權力監督的思想根源有關，也與缺乏對人大制度的深入認識有關，我們的各級黨組織還遠沒有認識到人大制度這個民主執政、依法執政平臺對于執政黨的意義，而且至今依然；還與全國人大主要領導對監督的態度有關，比如在不同委員長在位時期人大監督工作的狀態是不一樣的，對這一點大家都感同身受。二是法律不到位。有關監督的法律不配套、不銜接、不具體，尤其是缺乏監督的后續法律救濟手段。首先是法律不配套。比如，法律規定全國人大及其常委會有監督憲法實施的任務，但是并沒有對具體的憲法監督法律（包括違憲審查機構）予以保證，這樣憲法監督也就很難落實。比如，憲法規定了公民的許多應該享有的自由權利，但是并沒有具體的法律予以保證，這樣當公民權利受到侵犯的時候，也就沒有適當的可以進入司法程序的法律條文來進行司法救助。這就在很大程度上使公民權利成為虛設。其次是法律不銜接。比如，法律規定“一府兩院”的工作報告要經過代表大會批準（這種批準既是人大決定權的行使，也是人大監督權的行使），但是法律并沒有規定如果這些報告未獲批準應該隨即啟動什么程序采取什么措施，以至于當這種情況真的出現的時候人大就面臨手足無措的尷尬（2001年沈陽市人民代表大會沒有通過法院報告[3]）。其三是法律不具體。比如，法律規定人大要進行預算監督，但是，人大如何進行預算監督、監督到什么程度、對預算監督中提出的問題如何進行糾正等等，就沒有具體規定了。這與西方預算監督的法律規定差距很大，在那里是非常細致的，一步接一步，一環套一環，你想做粗一點都很難。這里僅僅是舉一個例子，類似的不具體不細致的法律是很多的，法律大而化之、籠而統之，就給實施帶來了很多困難。三是工作不到位。基本上是柔性監督為主，很少運用剛性監督手段。其原因一方面在于黨委對人大監督特別是剛性監督的支持力度不夠，另一方面也由于人大自身對監督“一府兩院”有畏難情緒，而且監督的力量、手段和經驗都極為不足。這種情況導致的結果就是柔性監督不管用，剛性監督不敢用。也就是人們常說的“對于人大工作一點不干自己覺得不夠意思，干的多了猛了人家會說你什么意思，所以只能是干一點意思意思”。這種無奈雖然是對于人大工作整體而言的，但它對人大監督工作尤其適用。endprint

五、人大監督的改進與發展

如何改進人大的監督工作，推動人大監督制度的與時俱進？我認為可以從以下三個方面著手。

一是從監督方法上要從單一監督形式為主向綜合運用多種監督形式轉變。現在我們的人大監督從形式運用上看，是比較單一的，即聽取審議專項工作報告就是聽取審議專項工作報告，執法檢查就是執法檢查，一般就是單獨進行。我覺得，這種監督形式單一運用的方法可以有所改進，逐步走向在必要時可以實行各種監督形式的綜合運用。這種改進也有幾種情形。一是可以多種監督形式結合運用。比如，把執法檢查和法律評估結合起來，既是對法律實施的監督，也是對立法質量的監督；把聽取審議專項工作報告和專題詢問結合起來，既是對“一府兩院”某一專項工作的審議監督也是對該項工作的詢問監督。這樣做顯然比單獨運用一種監督形式要深入和有效得多。二是可以多種權力結合運用。比如，把行使監督權與行使決定權結合起來，像聽取審議專項工作報告與就相關問題作出決定相結合（2008年北京市人大常委會在聽取審議檢察院訴訟監督專項工作報告后作出關于加強檢察院訴訟監督工作的決定，引起全國性反響，就是很好的例子）。比如，把議案辦理工作與聽取審議專項工作報告結合起來，把執法檢查與立法調研結合起來，都可以起到既能把監督引向深入，又能從另外角度推動該項工作的作用。北京市人大常委會近年來經常這樣做，取得了很好的效果。三是把不同的監督形式、工作形式從縱向上結合起來連續幾年使用，可以把那些一年解決不了需要多年才能解決的老大難問題，連續推進最終得以解決。比如，北京市人大常委會“一年辦建議、兩年辦議案、三年聽取審議專項工作報告，不見成效不收兵”的做法，就很有效果。總之，這些做法可以使現有的監督形式在運用上更加豐富多彩，在效果上更加深入扎實。而且這樣做，也不需要有特別的創新與改革，比較容易實施。

二是從監督力度上要從以柔性監督為主向剛性監督和柔性監督并重轉變。目前的人大監督，基本上是以柔性為主的，可以說手段撿軟的用、柿子撿軟的捏，已經成為人大監督的一種習慣性路徑選擇。這種局面的形成，當然有多方面的原因（體制方面、認識方面、力量方面都有），我們也都能夠懂得，無須多說。但是，如果真要改進我們的監督工作，那就需要逐漸實現從以柔性監督為主向剛柔并重的轉變，這確是各級人大面臨的一個重要問題。如果我們不能完成這樣一個轉變，是不能把我們的監督工作向前推進的。所謂剛性監督手段，主要是指質詢、特定問題調查、罷免和撤職等，這些手段都需要在必要時得到適當的應用。對這些手段的運用，首先是人大常委會領導得有這個自覺意識，如果從你那里就覺得為難、就抹不開面子，那也就不好開展了，因為事情總得有人發起，總得有人張羅。如果既沒人發起，也沒人張羅，也就無從談起。其次是黨委支持。黨委對人大監督的重視程度當然是一個重要因素，有時甚至是決定性的因素。但是，就像前面已經說到過的，黨委從來不會說不支持人大工作，但卻也很少有主動支持給你派活的情況，只有你先有這個意思，又能夠讓黨委聽得順耳，它才能給你支持。再次，當然是監督對象的配合。這一點，主要是政府的態度，因為前面說了，“兩院”問題不大，因為他們在一定意義上也屬于弱勢群體，在很大程度上也需要權力機關撐腰壯膽。而政府則有所不同，有些事情它很愿意讓你監督，特別是有些事情它也需要人大的監督來推動的時候；但是有些事情它卻是不愿意讓人大介入，甚至是不愿意讓人大知情的。這就需要在黨委的支持下，發揮人大的作用了。這里，既需要法律法規的支撐，也需要代表和委員的給力，但更需要的是常委會領導的智慧、方法和人格魅力。當然，在這個監督力度問題上，我們也不能一味地追求剛猛之路，還是剛柔并重，該剛則剛，該柔則柔的好；因為剛有剛的用處，柔有柔的用處，而且以柔克剛還是極為高明的手法。我們可以探討甚至發明一些剛柔兼而有之的新的監督形式，比如專題詢問就有可能發展成為這樣一種剛柔相濟的監督形式。

三是從監督制度上要從以意見監督為主向制約監督為主轉變。這里，再從監督制度的角度談點不成熟的想法。人大監督，按其本質來說，是一種權力制約，因為人大是權力機關，人大監督是來自權力機關的監督，是使用各種監督權力對執行機關有可能發生的濫用人大授予的行政權力、審判權力和檢察權力的監督。關于人大監督的實質是權力制約權力這個觀點，并不是我個人的觀點。它首先是黨的領導人的觀點，江澤民就說過人大監督是對監督對象的制約的話[4]，不少人大制度研究專家和權威也是這樣認識的[5]。我認為，我們現在的監督，基本上還是處在以“意見監督”為主的階段，還沒有真正進入權力制約的階段。就是說，人大及其常委會的監督盡管具有最高的法律效力，但是我們在提出監督意見或者甚至作出監督決定之后，如果它并不照辦或者偷工減料，似乎也沒有讓它非這么辦不可的后續手段。我本人就經歷過這么一件事情：有一年市人大常委會委托我所在的民族宗教僑務委員會跟蹤監督政府落實上一年常委會審議意見書情況，發現對其中關于經費增長的要求并沒有著落，由于這是杜德印主任親自過問的事情，我就在餐桌上跟他非正式匯報了此事，他出了這樣一個主意：以委員會的名義就此事起草一個意見，措辭要有點分量，請主管副主任批給主管副市長辦。結果副市長批給民委，民委拿著批件找財政重新運作，終于使問題基本得到解決。這個運作過程一方面挾了意見書這個具有法律效力文件的分量，另一方面也還是夾有幾位領導個人的面子在里面，不然還真不好辦。由此我們可以體會到，人大要想辦成點事是很難的。我們現在的人大監督應該逐漸向著以權力制約權力的監督階段過渡。所謂以權力制約權力，就是人大發布的具有法律效力的文件，被監督對象必須照辦，而且是不折不扣地照辦；否則就可以啟動相應的權力制裁程序，對負有直接責任的官員動用處置權，進行必要的制裁，直至使用撤職罷免等權力。這里，我們想對人大監督權問題從理論上多說幾句。簡單說，人大的監督權可以分為兩大類，一類是非處置性監督權，包括知情權、檢查權、審議權；一類是處置性監督權，包括撤銷政府規章、地方性法規、規范性文件，也包括對官員的撤職、罷免等。應該說，使用非處置權，不一定引出處置權的行使，但處置權的行使是一定要以非處置權的行使為其基礎和前提的。我們這里所說的從意見監督向權力制約轉變，主要是指處置性權力的使用。要能夠動用處置權，就應該具有比較多的可動用的處置權資源；這就使得我們必須進一步豐富處置權的行使方式；這就需要在這方面有所借鑒、有所創新。比如，為了豐富這方面的資源，同時也為了避免對官員直接使用撤職罷免權，我覺得可以增加一些過渡性處分形式，比如戒勉權、彈劾權等。當然，這首先需要從法律上對相關規定進行豐富和完善。endprint

其實上面的許多想法，我們黨和國家領導人多有論述。比如，江澤民說過要“建立健全依法行使權力的制約機制”；胡錦濤說過：“加強對權力的制約和監督，是社會主義民主政治建設的重要任務”“要完善權力制約和監督機制，綜合運用各種監督形式，增強監督合力和實效”[6]。最近黨中央通過的十八屆三中全會決定專門以一章的篇幅論述“強化權力運行制約和監督體系”，要求“形成科學有效的權力制約和協調機制”[7]。在這些論述和文件中，無疑傳達著一個重要信息，那就是我們黨和國家高層對權力制約這種監督的有效形式，是有著深刻的認識和迫切的愿望的，是他們從這些年的執政實踐中認識到的體現權力運行和監督規律的真理。我們應該在推動人民代表大會制度與時俱進中把握人大監督的這個大課題，推動人大監督不斷進步。在我看來，只有實現從意見性監督向制約性監督這個轉變，我們的人大監督才算得上名副其實，才算得上與時俱進。

注釋：

[1]在這些地方人大創造的監督形式中，有些雖然沒有進入監督法，但是，有些做法仍然得到一定范圍的堅持。比如，房山區人大常委會現在仍然在開展部門工作評議或專項工作評議。比如，西城人大常委會對自己任命“兩院”的干部仍然堅持要向人大常委會遞交書面述職報告；門頭溝鄉鎮人大則對自己選舉的副鎮長仍然在進行比較規范的述職評議，而且區人大常委會還出臺了指導開展這一工作的規范性文件。

[2][3]參見《地方人大常委會30年——重大事件回放與點評》有關論述（人民代表大會制度研究所編，人民日報出版社2010年版）。

[4]江澤民說過：“監督‘一府兩院的工作是人大及其常委會的一項重要職責。這種監督，既是一種制約，又是支持和促進。”轉引自《人大及其常委會工作手冊》，中國民主法制出版社1998年版，第304頁。

[5]全國人大原常委會辦公廳研究室主任程湘清就是這樣認為的：“人大常委會行使監督權的實質是什么？用一句話來概括，就是對權力的制約。”劉政、程湘清著：《人大監督探索》，第4頁。

[6]《人民代表大會制度重要論述》，第266、303、307頁。

[7]《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，人民出版社2013年版，第54頁。

（作者單位：北京市人民代表大會制度理論研究會）endprint