“做實(shí)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大 破解“邊緣化”困境

戴志華

2014年5月8日至11日，中共中央政治局常委、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江赴浙江省調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，要求“從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為基層地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和作用，切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作水平”。這充分體現(xiàn)了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)基層民主政治建設(shè)的高度重視，體現(xiàn)了最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)加強(qiáng)人大系統(tǒng)建設(shè)的政治自覺，對(duì)廣大基層人大代表、人大工作者而言，更是一個(gè)巨大的鞭策和鼓舞。

實(shí)事求是地說，在近二十年來一次次機(jī)構(gòu)改革和國(guó)家治理體系的調(diào)整中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已日益“邊緣化”，各項(xiàng)法定職權(quán)難以有效行使。在湖南省人大常委會(huì)進(jìn)行的地方人大工作專題調(diào)研中，一些基層人大工作者直言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已經(jīng)到了最危險(xiǎn)的時(shí)刻?！扒竽局L(zhǎng)者，必固其根本；欲流之遠(yuǎn)者，必浚其泉源?！蓖七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，促進(jìn)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大這最基層一環(huán)的發(fā)展壯大。沒有基層群眾的民主歷練，沒有基層治理體系的法治化，整個(gè)國(guó)家的民主法治建設(shè)就難有蓬勃生機(jī)和廣泛共識(shí)。從這個(gè)意義上講，“做實(shí)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，讓“人民當(dāng)家作主”從憲法走進(jìn)人們的日常生活，不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表及人大工作者的職責(zé)，也是各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要使命，更是各級(jí)黨委的時(shí)代課題。

歷史的啟示：機(jī)構(gòu)實(shí)才能工作實(shí)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大面臨職權(quán)虛置、工作邊緣的境地，有許多內(nèi)在和外在的原因，如鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的不完整性、工作資源的欠缺、理論創(chuàng)新的停滯、機(jī)構(gòu)改革的削弱等。但無論是前人的研究，還是基層人大工作者的體會(huì)，都認(rèn)為常設(shè)機(jī)構(gòu)的缺失是最關(guān)鍵的因素。

回顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的歷史，幾乎就是一部推進(jìn)權(quán)力常態(tài)化行使的奮斗史。1986年9月，湖南省人大常委會(huì)黨組健全基層政權(quán)的方案得到省委批準(zhǔn)，沅江市新灣鎮(zhèn)作為試點(diǎn)單位，設(shè)立了人大主席團(tuán)及其常務(wù)主席，這是全國(guó)第一個(gè)常設(shè)性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)。湖南的這一創(chuàng)新舉措，得到了全國(guó)人大常委會(huì)的認(rèn)可，在當(dāng)年12月修改地方組織法時(shí)被采納。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1987年鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆時(shí)，湖南3478個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)有3393個(gè)設(shè)立常務(wù)主席；全國(guó)除西藏和天津的極少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設(shè)常務(wù)主席外，25712個(gè)鄉(xiāng)和19216個(gè)鎮(zhèn)都設(shè)立了人大主席團(tuán)和常務(wù)主席。

在這個(gè)探索的過程中，“磁縣模式”和“新晃改制”最引人注目。1992年以來，河北省磁縣35個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)除堅(jiān)持每年召開一次人民代表大會(huì)會(huì)議外，還根據(jù)需要，共召開了78次專題人代會(huì)。由此，“專題人代會(huì)”逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在年度例會(huì)之外的一種重要職權(quán)行使方式。而2002年12月14日《湖南日?qǐng)?bào)》上的一則消息——《新晃侗族自治縣設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)》，讓新晃以一個(gè)“探路者”的角色迅速引起了社會(huì)的關(guān)注?！靶禄胃闹啤钡暮诵膬?nèi)容是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)的職權(quán)設(shè)置和行使：常委會(huì)可以審議決定重大事項(xiàng)、進(jìn)行人事任免、開展監(jiān)督工作，每三個(gè)月至少舉行一次會(huì)議等。盡管“鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立人大常委會(huì)”在后來的憲法修改中沒有被吸收，并最終于2003年被全國(guó)人大常委會(huì)法工委“叫停”，但它為未來的改革帶來了想象空間。

“磁縣模式”雖已成為歷史印記，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)下，增加代表大會(huì)的頻次不失為一條現(xiàn)實(shí)的改革路徑。重慶市南川區(qū)水江鎮(zhèn)人大從2007年4月起，將過去一年一次人代會(huì)改為一個(gè)季度召開一次人代會(huì)，聽取和審議政府工作報(bào)告或單項(xiàng)工作報(bào)告，并安排代表輪流在人代會(huì)上述職。經(jīng)過7年來的實(shí)踐與完善，“季會(huì)制”逐步走上規(guī)范化、制度化的軌道，已成長(zhǎng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作改革的最新樣本。

現(xiàn)實(shí)的尷尬：落不了地的法定職權(quán)

憲法和法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有13項(xiàng)職權(quán)，主要是保證憲法和法律在本行政區(qū)內(nèi)的實(shí)施，決定本行政區(qū)內(nèi)的重大事項(xiàng)，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席和政府組成人員，監(jiān)督本級(jí)人民政府的工作等。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)行使非常有限，除一年一次代表大會(huì)外，只有閉會(huì)期間開展1～2次代表活動(dòng)，并且工作經(jīng)費(fèi)和代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)沒有列入財(cái)政預(yù)算，每次會(huì)議或開展活動(dòng)前找鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)臨時(shí)申報(bào)，工作協(xié)調(diào)難度大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席開展工作的積極性不高。一些地方坦言，除了選舉必須按組織意圖不折不扣落實(shí)，以及配合上級(jí)人大開展相關(guān)監(jiān)督活動(dòng)外，其他如決定重大事項(xiàng)、撤銷政府不當(dāng)決定、保護(hù)公民和經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益、保障少數(shù)民族和婦女權(quán)益等職能，基本上沒有行使過。

在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量也普遍不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)一般會(huì)期一天，主要是聽取政府工作報(bào)告、人大工作報(bào)告和財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，會(huì)議時(shí)間大概半天，代表幾乎沒有審議報(bào)告和提出建議的時(shí)間，會(huì)議決議也缺乏相應(yīng)的力量來保障和監(jiān)督，難以得到有效落實(shí)。個(gè)別地方由于主要黨政領(lǐng)導(dǎo)變更頻繁，甚至一年多沒有舉行代表大會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的法定性、權(quán)威性成了一句空話。

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作還存在著一個(gè)非常普遍的矛盾，一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大各項(xiàng)法定職權(quán)得不到有效行使，另一方面則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席不能專職專崗，絕大部分精力與時(shí)間用在黨務(wù)工作和政府工作上?！盎淖约姨?，種他人地”，個(gè)中緣由，值得深思。2007年，安徽省六安市對(duì)160個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席分管了政府工作。湖南省人大常委會(huì)專項(xiàng)調(diào)查中，各地反映，征地拆遷、安全生產(chǎn)、綜合治理等“一票否決”的工作，往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記指定人大主席牽頭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席平時(shí)負(fù)責(zé)的工作，少的七八項(xiàng)，多的十來項(xiàng)，最多的承擔(dān)了17項(xiàng)具體事務(wù)，除了代表大會(huì)，基本沒有時(shí)間和精力來開展人大工作。

這樣的角色錯(cuò)位，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的現(xiàn)實(shí)處境與成長(zhǎng)路徑有關(guān)。在2007年安徽省六安市的調(diào)查中，全市160個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，127個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席在黨內(nèi)無職無位。湖南省122個(gè)縣市區(qū)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立人大主席（主任）、副主席（副主任）、人大秘書的44個(gè)，設(shè)立人大主席（主任）、副主席（副主任）的44個(gè)，設(shè)立人大主席（主任）、人大秘書的34個(gè)，除部分地方由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任人大主席外，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席兼任黨委委員，副主席（副主任）則不是領(lǐng)導(dǎo)班子成員。另外，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的成長(zhǎng)路徑多為政協(xié)聯(lián)工委主任——人大主席——鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)——黨委書記，副主席（副主任）要成為班子成員，則必須轉(zhuǎn)任副鎮(zhèn)長(zhǎng)或黨委委員。所以日常工作中，普遍以黨政工作為重，人大則成了一項(xiàng)季節(jié)性、突擊性的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各項(xiàng)職權(quán)自然也就無處落地。endprint

未來的暢想：加快釋放制度改革“紅利”

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快推進(jìn)，廣大農(nóng)村以土地為主要紐帶的生產(chǎn)關(guān)系、以家族為主要群體的生存狀態(tài)和以“為民作主”為主要特征的治理方式正在發(fā)生深刻變化。未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，必須能在法治框架內(nèi)引導(dǎo)、規(guī)范各方博弈行為，并有能力、有資源、有渠道來整合各方利益，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家、公民、社會(huì)在基層的良性互動(dòng)。因此，加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，健全人民群眾民主參與、民主協(xié)商、民主管理的渠道，對(duì)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，具有極為重要的意義。

要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大真正成為代議制民主的重要一環(huán)，必須重視和發(fā)揮代表大會(huì)的作用。近些年來，各地在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)建設(shè)和職權(quán)行使上進(jìn)行了不懈探索。如2013年10月，廣東省中山市人大常委會(huì)制定了《鎮(zhèn)人民代表大會(huì)監(jiān)督工作暫行辦法》，規(guī)定各鎮(zhèn)人大成立非常設(shè)的預(yù)算審查委員會(huì)，負(fù)責(zé)大會(huì)期間的預(yù)算審查，并根據(jù)實(shí)際需要開展閉會(huì)期間的預(yù)算監(jiān)督工作，有效提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督的針對(duì)性、及時(shí)性。發(fā)源于2005年浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)，并在更大范圍和更高層級(jí)產(chǎn)生影響的“參與式預(yù)算改革”，則把代議制民主與基層民主自治有機(jī)結(jié)合起來，讓代表大會(huì)真正成為行政區(qū)域內(nèi)的公共決策平臺(tái)和民意協(xié)商機(jī)關(guān)，豐富了人民代表大會(huì)的職能。

作為閉會(huì)期間最主要的工作承擔(dān)者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的黨內(nèi)地位對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作正常開展至關(guān)重要。如被譽(yù)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大現(xiàn)象”的北京市昌平區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，其基本的一項(xiàng)就是15個(gè)鎮(zhèn)均配備專職人大主席或副主席，全部進(jìn)入鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子，并在鎮(zhèn)人大設(shè)立獨(dú)立的人大辦公室，配正科級(jí)以上的辦公室主任，專職從事人大工作。這樣有位子、有機(jī)構(gòu)、有人員，各項(xiàng)工作自然就開展得有聲有色。在基層調(diào)研時(shí)，一些“老人大”很懷念20世紀(jì)90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席兼任黨委副書記、副主席作為領(lǐng)導(dǎo)班子成員的時(shí)期，認(rèn)為那時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作有聲勢(shì)、有活力。

如果說，代表大會(huì)職權(quán)行使方式和人大主席黨內(nèi)職務(wù)安排屬“小改”的話，那鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的實(shí)體化則屬于“中改”。據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室2003年的一份研究報(bào)告顯示，黑龍江、河南、河北、福建、云南、貴州、四川、重慶、新疆、寧夏等省市區(qū)的地方性法規(guī)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)定位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，主席團(tuán)有權(quán)接受政府組成人員辭職，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的代理人選和個(gè)別任免，監(jiān)督政府。但十余年過去了，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)實(shí)體化的改革上，似乎鮮有新聲。

梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大領(lǐng)域的改革實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，最大的難題就是改革的持續(xù)性和可復(fù)制性，由于缺乏國(guó)家層面的高位推動(dòng)和憲法法律的規(guī)范，許多來勢(shì)很好、寄望很深的改革，往往因各種原因成為“沉沒的實(shí)踐”，或是成為無法推廣復(fù)制的地方“盆景”。要突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大邊緣化、虛置化困境，必須認(rèn)真貫徹中央全面深化改革的決定和依法治國(guó)基本方略，自上而下大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，進(jìn)一步厘清黨委、人大、政府和基層自治組織的權(quán)力與責(zé)任，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)為主要載體的基層權(quán)力體系。對(duì)于人大自身來說，應(yīng)從完善憲法法律和工作制度著手，加快“小改”、規(guī)范“中改”，積極探索人民代表大會(huì)制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)踐形式的“大改”。如實(shí)行代表專職制，代表候選人由選民“海選”推薦，按選區(qū)設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)室，代表向選區(qū)選民報(bào)告年度履職情況；代表大會(huì)例會(huì)制，每年召開4～6次會(huì)議，審議決定有關(guān)事項(xiàng)，并設(shè)立相關(guān)專門委員會(huì)，閉會(huì)期間承擔(dān)代表大會(huì)部分職能；人大主席雙任制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席同時(shí)是縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員，以加強(qiáng)上下級(jí)人大的聯(lián)系與協(xié)作；人大經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，由國(guó)庫專項(xiàng)開支等。從而更好地滿足基層實(shí)踐對(duì)制度供給的需求，努力推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，不斷增強(qiáng)基層民主政治建設(shè)的生機(jī)與活力。

（作者單位：湖南省人大常委會(huì)研究室）endprint