地方性法規名稱初探

趙立新

何謂地方性法規名稱？通俗而言，即一部法規的標題或題目，它是地方性法規的重要組成部分，一般由行政區域、調整對象、法規類屬構成，如《吉林省節約用水條例》，“吉林省”為行政區域，“節約用水”為調整對象，“條例”即為法規類屬。基于同一立法主體行政區域的確定性和各個地方性法規調整對象的不確定性，地方性法規名稱的理論研究實際上只能落定于法規類屬層面。不論是“條例”“實施辦法”，或者 “規則”“規定”，不同表述與其說是法規名稱的不同，毋寧說是法規類屬的區別。在此，筆者結合立法工作實踐，擬對地方性法規名稱談些不成熟的看法，以求教于大家。

首先說明一點，作為法規類屬，“條例”“實施辦法”“規則”“規定”等表述廣泛存在于行政法規、政府規章甚至黨的規范性文件中，并不專屬于地方性法規，但本文的研究視角僅限定于地方性法規。另外，筆者僅基于立法技術、立法理論等做些微觀工作領域內的探討，不涉及其他。

其一，關于“條例”。條例是地方立法名稱中適用最為廣泛的，一般是在國家沒有直接上位法情況下，由地方立法機關制定的，全面、系統調整及規范特定社會關系、某一方面領域的地方性法規。條例的適用大致包括下述條件：一是國家直接上位法缺位，二是多數系創設性、自主性立法，三是法規內容體系完整、篇章體例全面。不過也有例外情形，有時雖然存在直接上位法，但立法實踐中結合本地實際，在不與上位法基本原則相抵觸的情況下，擴大了上位法調整范圍，對上位法中沒有規定的內容也作出明確、具體的實施性規定，其名稱也可稱為“條例”。但這種情況應注意與“實施辦法”的適用相區分。

其二，關于“實施辦法”。實施辦法是為了貫徹、實施國家法律而結合當地實際制定的執行性和操作性地方性法規。以吉林省為例，其通用表述為“吉林省實施某法（指國家法律）辦法”。相較于條例，實施辦法具有兩個特征：一是有直接上位法，二是只為補充、細化國家法律，其調整范圍應等于或小于上位法。這里附帶說一句“實施辦法”“實施條例”和“實施細則”的區別。實施辦法是地方性法規，實施條例是國務院為貫徹實施國家法律而制定的行政法規，實施細則則是國家行業主管部門為貫徹實施國務院行政法規制定的部門規章，一般以部長令的形式發布。不過實踐中實施條例和實施細則的用法并不十分規范。

其三，關于“規則”。規則是對某一方面的工作程序作出規范的地方性法規，也可稱為地方立法中的“程序法”，如吉林省制定的《吉林省人民代表大會常務委員會議事規則》《吉林省人民代表大會常務委員會主任會議工作規則》。需要強調的是，規則只能適用于單純的程序性事項，如果法規內容涉及實體方面，其名稱則不宜用“規則”。

其四，關于“規定”。規定是對某一事項或特定內容作局部調整、專項規范的地方性法規。調整范圍較小、內容比較單一是規定的主要特征。以數學語言而論，依筆者淺見，如果視一部完備法規為立體物，則“規定”差不多便是“截面”或“橫斷面”。另外，相比于“條例”和“實施辦法”，“規定”的適用并不以是否存在上位法為條件。換句話說，無論有無上位法，只要法規內容局部、單一、調整面窄，都可稱之為“規定”。

總而言之，地方性法規名稱看似只是立法技術方面的問題，但上升到理論層面，它也是法制統一原則的重要體現。作為立法工作者，不僅要著眼于預立法規的內容，也要重視其形式；不僅要評估每部法規的實施效果，也要兼顧整個法律體系的和諧統一。

（作者單位：吉林省人大財經委）endprint