當前來賓市投融資平臺發展問題研究*

深圳大學中國經濟特區研究中心

劉紅軍

當前來賓市投融資平臺發展問題研究*

深圳大學中國經濟特區研究中心

劉紅軍

2002年建市以來，來賓市先后成立了城投、工投、水投等10家政府投融資平臺公司，籌集社會建設資金近100億元，已累計完成項目60多個，累計完成投資90多億元，促進國有資產總額從2008年前的3億多元增長到70多億元。但隨著來賓市經濟社會發展的形勢變化，各公司在發展上也逐漸凸顯運營機制不完善、投融資能力下降、經營能力萎縮等問題。如何創新經營舉措，實現政府投融資平臺的平穩運營和可持續發展，是當前亟待解決的問題。

一、當前投融資平臺發展面臨的主要問題

(一)融資職能與現有資源配置不匹配，融資能力減弱。

融資是市屬各公司最主要的職能，各平臺公司基本上都是依靠財政擔保或注入的土地、資產質押向政策性銀行和金融性財團貸款，采取BT項目建設、信托等模式籌集社會建設資金。各公司在融資過程中各顯神通，進行多頭融資、多頭授信，導致政府總體負債和財政擔保承諾情況錯綜復雜，資金來源單一、結構不合理、抗風險能力差，越來越需要更多的抵押資產才能實現融資資金到位。

目前全市各公司的資產總額約為160多億元，其中68%左右是無形資產和在建工程資金，可用于抵押物的資產總量嚴重不足。而隨著眾多項目的建設，前期注入公司可用于融資抵押的資產越來越少，像城投、工投等資產較為雄厚的公司絕大部分優質資產已經用于融資抵押，沒有新的優質資產注入，再融資能力減弱。另外，由于來賓市各平臺公司現有國有資產總量小、質量差、沒有有效整合，一些資產規模較小的公司融資能力極低。如文投公司2011年年底成立以來，市政府給其注入的體育館、大劇院等資產，實際上是從市城投公司資源配置中進行分劃，沒有實質性的資產注入，沒有融資可用的抵押資產，籌措項目建設資金難度大；同樣是在2011年年底成立的旅投公司，市政府擬注入維都林場林地、蓬萊洲景區、龍洞山景區和市人民公園等資產，都因征收補償進展慢、用地性質未變更等原因，尚未形成可融資的實質性資產，公司直至目前都尚不具備融資能力。

而債券融資方面，目前10家公司中僅有城投公司是唯一一家通過銀監會發文轉為“一般類公司”管理的政府平臺公司，該公司2012年3月份在上交所公開發行城投債券9億元。其他公司還遠未達到國家規定的自行發行債券的標準要求。

在公司向銀行貸款融資必備的現金流要素方面，由于來賓市多數融資平臺公司主要靠代建項目收取管理費的方式運作，盈利能力差，而且投資形成的資產多數為公益項目，所產生的現金流非常有限。10大公司經營收入占資產總額的1%都不到，現金流非常少，無法達到銀行貸款現金流額度要求。

多種因素疊加影響，導致目前各融資平臺公司融資越來越艱難。在調研中，各公司都紛紛提出請求政府增加注入資本金和優良資產的建議，以便確保能順利實現融資。

(二)投資項目大幅減少，面臨“無米可炊”困境。

由于受經濟增速放緩等大環境影響，以及為迎接建市十周年剛剛進行一輪大規模城市建設，結合發展實際和現有財力，來賓市城市建設將進一步注重完善提升，有效控制規模，2014年全市財政投資項目將大幅度減少，主要依靠承接公建項目的市屬各公司所承建項目也必將進一步減少，總體投資規模將呈下降態勢。

據調研了解，雖然目前全年公建項目任務還沒有全部確定，但從各公司年度投資計劃看，新建項目少，續建項目也不是很多，計劃投資額與2013年相比均大幅度下降。公建項目的減少，相應的建設投資將進一步收縮，基本依靠代建項目收取管理費運行的市屬公司面臨生存困難。一方面導致投融資平臺對全市固定資產投資等經濟指標的提升貢獻降低，另一方面大多數公司面臨可建項目少、無項目可建的“無米可炊”局面。

(三)自身“造血功能”不強，后續發展乏力。

來賓市投融資平臺公司主要承擔公建項目的融資及建設職能，基本上都是按照政府安排實施項目，形成融資、投資、償還三分離，公司在資金使用的效益性、資金本息的償還等方面缺乏主動，制約了資金的使用效率和效益，公司自主經營、自負盈虧、自我發展能力不強，缺乏做大做強的自身發展資本基礎和經營潛質。

各公司主要通過政府注入土地、資產抵押向金融機構融資進行項目建設。在對既有資本的運作上，經營手段單一，經營模式固化，并沒有形成“以資養資、以項目養項目、以公司養公司”的生存機制。此外，各公司基本沒有建立起成熟的、具有一定規模的自主持續的投資經營業務體系，今后融資必需的現金流量和經營收益也基本沒有，自身“造血功能”薄弱。

目前，雖然部分公司也正在積極謀劃轉型發展，加強興辦實業，并取得了一定的發展成效，如城投的來安房地產公司，工投的水務公司，水投的石材工藝公司、桂投的鑫盾押運公司等，但由于資本、市場、經營規模以及發展時間短等因素，大部分子公司的收益目前并未能對市屬公司自身提供更直接的發展支持，市屬公司自身持續發展乏力。而一些轉型困難、沒有投資實業的公司，沒有自主經營收入，生存都存在問題，做大做強更無從談起。

(四)平臺運營缺乏統一協調機制，影響資產保值升值。

目前市屬各公司主要是根據業務職能范疇，對應不同的政府職能部門，承擔相關的項目建設任務，由不同的市領導聯系分管。如城投公司主要對應市住建委、工投公司主要對應市工管委，教投公司主要對應市教育局等。在“八大指揮部”等市級層面的工作協調機構中，涉及對各公司業務工作協調時往往也只是因為其所對應政府職能部門的工作推進情況有所牽涉，并沒有專門對投融資平臺公司運作、管理進行統一協調的機構和相應工作機制。

由于缺乏工作推進協調和多方業務運作的有效溝通，各個公司在項目建設、資金籌集等各方面具體運作上出現各種制約發展的問題。比如：在融資和項目策劃包裝上容易產生不良競爭；發展規模差別大，規模最大的城投公司總資產近百億元，規模最小的旅投公司資產不足億元，10家公司中城投、工投、水投等3家公司總資產為150多億元，占投融資平臺公司總資產的92%，其余7個公司僅占8%；業務承擔不均衡，以2012年為例，大的公司如城投、工投和水投均能完成投資超5億元以上；而小的公司如交投、文投、農投完成投資均不足億元，旅投全年甚至沒有項目實施。這些問題，影響了有關公司的融資效率，注入資產的流轉受到不同程度阻滯，直接或間接影響其保值和升值。

(五)管理不規范，高端專業人才匱乏。

作為市屬公司，政府掌控最終投融資決策權，各公司都未能實現政企分開。在實際工作中，一些公司更多地表現出政府行政事業單位性征，沒有進行獨立的企業化經營管理，缺乏董事會、監事會和經營層的治理架構，未建立起決策、管理、監督三位一體的法人治理架構和經營決策機制，監事會的作用沒有得到充分發揮。此外，高端專業人才匱乏問題也較為突出，目前市屬10大投融資平臺公司中，大多數公司經營決策層中沒有總經濟師、總工程師、總會計師等高管職務人員和具有較強操作能力的金融類人才，公司領導班子成員大多由政府委派領導干部擔任。一些領導干部直接從政工工作崗位轉任企業領導者角色，沒有受過系統的企業經營管理知識培訓，缺乏必要的專業投融資知識、經營管理經驗和風險防范意識，投融資過程中，實際操作能力不強，解決經營技術難題能力低，同時也容易發生決策失誤，直接影響發展效率。

(六)投融資平臺實體多，可運營資本資源分散。

目前來賓市的政府投融資平臺公司已達10家，由于來賓市屬后發地區，財力有限，可注入運營的資本總量少，將有限的資本資源分劃到10家之多的投融資公司中，對資本運營的綜合協調能力變弱，運作推動資本升值的合力不強，各路資本沒有發揮出協同效應。隨著來賓市注重對城市建設的完善提升，有效控制建設規模，減少公建項目建設，投融資公司“僧多粥少”的現象越趨突出，對提高融資成功率和效率都產生不利影響。

二、做大做強來賓市投融資平臺的對策建議

(一)增強平臺公司實力，提高投融資能力。

1.賦予部分公司一定的土地收儲和開發經營權。將優質的土地資產注入公司，是當前增強公司實力，提高融資能力的最快捷辦法。市政府可以在統籌城市土地資產情況下，適當有選擇重點地給予實力相對雄厚、可持續發展潛力較強的公司賦予特定地塊的土地收儲開發權，并注入公司。如可考慮將桂中水城水系周邊土地收儲權、開發權、收益權賦予水投公司；將與市本級工業園區相關的企業商業地產收儲和開發經營權賦予市工投公司等。同時，建立土地出讓減持補充機制，政府投融資公司名下的國有土地出讓后，根據需要及時補足等值的土地資產。

2.盤點盤活現有可運營資產，加大對公司的注入。國資監管和有關部門在全市開展一次對現有閑置國有資產、經營性資產，以及政府性資源、設施經營權、股權等資產盤點核查，掌握可運營資產情況，補充注入相應的投融資平臺公司；同時，進一步盤活、整合土地、房產、場館、水廠、路橋、管網等各類有形資產，分類注入公司。通過上述加大對公司的資本注入，將有效提高公司資產實力。

3.想方設法提高公司現金流，提高融資的資本信額。對各級各類政府投資項目，屬市級項目或由市級統一實施的項目，按法定程序統一安排市屬公司建設，在確保各級項目資金撥款專款專用的前提下，考慮采取改變撥款方式和調整建設主體的辦法，增加公司現金流。另外，對一些能以合作開發建設的項目如農業綜合開發、菜籃子建設、可經營性物業等，要改無償撥款為有償投入，以市場方式來運作，由相應市屬公司負責實施，切實提高財政資金效益和多元化調動社會資金參與，壯大公司實力，有效擴大現金流。在調研中，一些公司對增加公司現金流建議，將財政撥款、補助資金、項目建設資金、BT回購款、土地及其他資產等，以注入資本金方式或補貼收入注入公司，增加公司注冊資本金及現金流。如將樂灘灌區的項目建設資金可以通過投融資平臺公司的賬戶來轉賬、劃撥等。

(二)整合優化平臺建構，促使投融資效益最大化。

1.設立專門協調機構，加強對平臺運行的統一管理。成立由市領導擔任組長的投融資平臺工作領導小組并組建臨時常設辦公室，負責全面統籌全市投融資項目，具體加強對全市各投融資公司工作的協調、溝通和統一管理，以解決目前來賓市各投融資公司發展不均衡、投融資能力合成力低的問題。

2.推動公司和資產重組、撤并，提高平臺的投融資效率效益。進一步整合來賓市投融資平臺有效資源，優化資源配置，可考慮對規模小、經營能力弱、對城市開發建設貢獻小的公司進行重組、撤并，提高獨體資產總量，提高平臺的投融資效率效益。比如，目前是否可以考慮將文投公司和旅投公司進行重組、合并成文化旅游投融資公司，這既符合產業發展要求，又可盤活兩家公司；另外，對一些發展成效不明顯、對注入國有資產增值及多元化調動社會資金支持城市開發建設貢獻不大的公司，建議進行撤并。

3.進一步理順權屬關系，增強相應平臺運行效應。進一步梳理各公司與對應職能部門的相關權屬關系，對與政府職能部門職責有交叉重疊或業務矛盾沖突的，加強理順。比如，進一步研究是否將工投公司具體業務職能納入工管委總體工作職責要求內，明確工管委作為市委、市政府派出的議事辦事機構，代表市委政府對園區事務進行決策和管理，將工投公司交由工管委管理，以解決目前園區工業建設和配套基礎設施建設之間存在的管理脫節、推進不一致造成項目建設推進效果不佳等問題。

(三)培育“造血功能”，壯大公司經濟實力。

1.特許經營，最大化利用平臺既有資源，盤活資產。在確保各公司完成政府性項目投資的前提下，對各公司現有和潛在的資源進行疏理，按照各公司的基本經營范圍等不同情況通盤考慮后，給予部分公司對一些社會和市場項目進行市場化開發特許經營權，推動公司自身盤活資產，取得市場化收益，壯大經濟實力。比如，特許將工業園區內的污水處理廠全部劃歸工投公司，形成排他性經營；特許水投公司對桂中水城項目范圍內的市政公共設施進行經營管理；特許教投公司經營教育園區內的學生公寓、食堂、超市、廣告設計服務等三產的一系列項目；特許交投公司與來賓中石化公司組建合資建設加油站及附屬設施等；對與公司經營范圍聯系不是很緊密的特許項目，如戶外廣告等，可根據實際情況，有選擇地特許某一公司經營。同時，妥善處理好由于特許經營權的設立和變更所涉及的財政分配、部門之間、公司之間的利益調整和財產分割，以持續發揮特許經營權的最大效應。

2.投資辦實業，增強平臺自主發展能力。投資辦實業是壯大公司實力的根本途徑，目前市屬一些公司在名下創辦了一些子公司、業務工廠等，如城投的來安公司、工投的水務公司等，實業發展已邁出可喜步伐。在市級管理和協調層面，要把創辦實業作為考核各公司經營業績的一項重要指標，大力推動各公司根據自身實力，采取獨資、合作等方式創辦實業，要充分利用承建政府項目的優勢和自身優勢，圍繞主業發展周邊產業，待實力增強后，積極涉足其他行業，盡快走上自主發展，自負盈虧的發展道路。比如，可考慮在工投公司名下成立全資標準廠房運行公司，尋找與發達地區工業園合作，由其包裝并引進企業。

3.實行靈活的財政支持政策，增強公司發展潛力。進一步融通市級存量資金，市財政和各投融資公司之間可相互調劑富余資金(調劑資金比照銀行貸款進行本息核算)，以便加速資金周轉，提高利用效益。在財稅政策上，投融資公司上繳稅費的市級留成部分，安排一定比例并切實落實到位給公司用于增資；因用地性質和用途改變而補繳的土地出讓金，也能安排落實到位給公司用于增資等。同時，對投融資公司的自營業務融資資金，按照“借、用、管、還”一體化模式實施管理，實行封閉運行，專款專用，并由其自行承擔還本付息責任，以便有效降低其投融資債務風險。

(四)改善公司治理，規范投融資平臺運行。

1.理順政企關系，減少行政干預。目前政府對市屬公司在多領域進行直接管理，往往對公司經營行為直接干預，公司的經濟行為要經過政府部門的層層審批，其中充斥著“文來文往”的文牘作風。市屬公司既要走市場化道路，但又有別于一般公司，既要承擔政府發展任務，又要追求企業利益化，以實現國有資產保值增值。因此，對投融資公司的管理過程應有別于一般行政部門及事業單位，政府主要履行對公司的重大事項審批、經營行為監管及業績考核等職能，確保公司各項經濟業務依法、合規、順利開展；至于在具體經營操作上，應從“直接管理”過渡到“間接管理”，減少行政干預，有效降低公司經營被動，提高經營效率。比如，項目趕搶工期需要增加投入，需經政府及職能部門層層審批，環節繁、耗時長、效率慢，對類似審批程序就應適當簡化。

2.健全和完善管理體制機制，規范投融資平臺運行。推動各公司管理和運營體制機制創新，進一步完善法人治理結構，完善董事會、監事會及總經理等相關組織機構并發揮相應作用，構筑決策層、執行層、監督層的科學架構，形成決策、執行、監督和相互制衡的運行機制，推動各公司更多實現自主決策、自主經營和自我管理。在目前公司高管基本上是由政府委派、組織部門任命的基礎上，建立投融資平臺經營性人才流動專門渠道，授予公司一定的高端人才引進和使用的自主權。比如，授權公司安排“三總”人員(總經濟師、總工程師、總會計師)進入公司經營決策層，以確保決策方向正確和強化經營技術保障；按公司每年經營利潤的一定比例確定公司薪金總額，授權公司在薪金總額內，根據自身情況制定人員薪酬、獎懲方案，并由其自主招聘和選拔善于經營、長于管理的企業運作專門人才充實公司的決策層、經營層和監管層，對員工職數和流動情況進行合理調配。

本文為2013廣西哲學社會科學規劃課題“來賓市投融資平臺發展問題研究”階段性成果(項目編號：13EJY001)。