公職人員利益沖突的倫理誘因及其矯治

王天笑

[摘要]公職人員利益沖突本質上是一種倫理選擇的困境，倫理失范是公職人員利益沖突的重要誘因，其中，角色，中突是公職人員利益沖突的重要根源，我國傳統宗法倫理思想的影響是利益沖突的社會心理基礎，權力信仰迷失、權力觀扭曲是利益沖突的直接推動力。要想有效防止利益沖突，必須對利益沖突進行倫理矯治，加快行政倫理法制化進程，強化公職人員倫理道德的外控機制；創新倫理道德教育與培訓機制，建構防止利益沖突的自律機制；提升公民道德，為防止利益沖突創造優良的社會環境。

[關鍵詞]公職人員 利益沖突 倫理 權力

[中圖分類號]B822.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1539（2014）03-0121-04

隨著國際廉政理論的發展和反腐敗工作的深入，20世紀50年代出現的“利益沖突”這一廉政概念受到了空前重視。國際社會普遍認為，公職人員利益沖突是腐敗的觸發機制、是腐敗的源頭，要想預防腐敗，必須從源頭上著手，即要防止公職人員處于利益沖突的情境中。在我國，自2000年1月中紀委第四次全會報告提出“利益沖突”概念以來，這一概念在黨的中央文件及領導人的講話中多次出現，黨的十八大也強調要從防止利益沖突的角度防控腐敗風險。我國一些地方也進行了防止利益沖突的有益嘗試，如新疆阿勒泰、湖南瀏陽、浙江杭州、廣東廣州等地相繼出臺了防止公職人員利益沖突的相關規定，但這些地方的試點并未取得預期的效果。究其原因，公職人員利益沖突在本質上是一個倫理問題，是一種倫理選擇的困境。防止公職人員利益沖突的制度建構，要以具體制度為抓手、以廉政倫理為靈魂，在加強相關法律法規建設的同時，更要注重廉政倫理的規范、引導與約束作用。

一、公職人員“利益沖突”：一種倫理選擇的困境

世界經濟合作與發展組織認為，利益沖突是“公共官員的公共職責與其私人利益之間的沖突，在沖突中，公共官員的私人利益可能對其承擔的公共職責產生不正當的影響”。當公職人員的私人利益不當地影響了其公共職責時，他們就處于利益沖突的情境中了。可見，利益沖突是公職人員在其公務活動中，由于受到私人利益的影響與干擾，致使其政策取向與價值判斷偏離公共利益的要求，使其私人利益與其職位所代表的公共利益及其所應當承擔的公共責任相沖突的境況。

公職人員利益沖突是權力異化的一種表現，它是由公共權力的特性決定的。公共權力“并非一種隨心所欲的專斷權力，而是負有這一委托，即必須根據當時情勢和事態變遷的要求，只是為了公共福利來行使這一權力”。作為公共權力最高形式的國家，則“處在整個社會利益的受托者的地位，所以，國家必須關心公共福利，公共福利就是據以判斷國家政策的標準”。

公共權力是一種受托行為，受托人（權力主體）必須忠誠地履行其受托責任：公共福利。利益沖突就產生于這種委托關系中。基于這種委托代理關系，受托人要代表委托人做出客觀、公正、專業的判斷。在做出判斷時，受托人（公職人員）要完全擺脫自身利益因素的影響而以委托人（公民）的利益為出發點和歸宿，保證委托人的利益（公共利益）最大化。因此，對于公職人員而言，“首要的道德事實是責任和義務，行使權力必須以遵循道德邏輯為前提”。公職人員的權力必須“以全體人民的名義為全體人民謀福利”，權力的行使也必須維護委托與授權的本源目的：把公共利益置于最高地位的公平與正義，既保證權力工具屬性的善，更確保權力目的的善。公職人員既要承擔相關的法律責任、行政責任，也要承擔相應的道德責任，因為正是“由于道德責任的確立，行政責任與法律責任才有效地統合在了一起，才有充分實現的可能性”。所以公職人員要保證其行為的合理、合法、公平與正義，以最大限度地實現公共利益。

在利益多元化的社會，“社會利益不僅包括作為社會核心利益的多層次公共利益，也包括具有組織分享性的共同利益與私人獨享性的個人利益”。“個人是利益主體的最基本的元素，也是利益主體關系最基本的組成部分。”作為一個利益主體，公職人員追求自身的利益既合情又合理，但公職人員的個人利益與公共利益之間并不總會保持完全的一致，當公職人員的個人利益影響了他作為公職人員的義務與職責、損害了公共利益時，利益沖突就發生了，公職人員就面臨著一個兩難的價值選擇。

公職人員的利益沖突是責任和價值追求相互沖突的結果，是行政過程中對通過一定規范與原則維持的人和人之間應然關系的違背，是公職人員面臨個人利益和公共利益時將何者置于優先考慮地位的問題，是在忠誠于國家還是忠誠于個人之間的兩難價值選擇，它是一種倫理選擇的困境。它涉及的主要是公職人員個體、群體及組織機構在公共管理實踐中的道德觀念、道德活動與道德規范，以及行政主體行動的正當性、合理性與合法性問題。

二、公職人員利益沖突的倫理誘因

（一）角色倫理沖突是公職人員利益沖突的重要根源

角色是基于特定地位與特定身份的人履行的職責，特定的身份和社會地位會期待特定的義務、權利和行為模式，要求遵循特定的道德原則和道德規范。每一種義務、權利和行為模式即意味著一種角色。角色沖突用來指單一主體所扮演的多重角色的沖突以及不同主體所扮演的不同角色之間的沖突。在社會多元化、異質化的影響下，公職人員角色逐漸多元化、責任逐漸多樣化，公職人員的角色和其公民角色漸漸分離，這使得二者具有了對立和統一的關系。公職人員既是公仆又是公民。每一種角色都意味著一種相互關聯的利益和義務，意味著不同的責任。公職人員常常要在相互沖突的角色之間、不同的道德原則和道德規范之間進行選擇，作為丈夫、妻子、父母、子女等私人角色和作為“公共人”角色的責任和義務是完全不同的，而每一種義務和責任又都是必須履行的，當多重角色的要求不一致時，公職人員就面臨著價值沖突。

（二）傳統宗法倫理思想的影響是利益沖突的社會心理基礎

以血緣關系為紐帶的宗法倫理是我國傳統社會的重要倫理基礎，它以血緣關系的遠近確定尊卑親疏，形成等級鮮明、井然有序的政治實體。族權與政權合為一體，家族與宗族享有由族權和政權構成的雙重權力。家與國緊密相連，國家是家庭的延伸，家庭是國家的縮影，家國同構、公私不分的格局長期穩定。受此影響，當下中國的很多公民依然有著嚴重的把國家簡化為政府、把政府簡化為政府官員的心理傾向；很多公職人員權力觀扭曲，把權力家庭化、權力私有化，甚至認為“掌握權力的每一個人都可以為了自己的利益、他家庭的利益或他覺得應忠于的社會集團的利益來利用權力”。本應該忠誠于公民的委托、全力維護公共利益的公職人員成了社會利益的支配者、享用者，而真正創造利益的廣大民眾卻成了利益的企望者、受施者。公私界限的模糊加劇了利益沖突的可能性，宗法倫理下忠誠于傳統群體的道德要求、注重禮尚往來的社會傳統加劇了利益沖突的內在沖動。“用人唯親”、“因人設職”、“蘿卜招聘”、利用紅白喜事收受禮金、利用血緣、親緣與學緣大搞利益輸送等行為，都與傳統宗法倫理的影響有著密切的關系。

（三）權力信仰迷失、權力觀扭曲是利益沖突的直接推動力

目前，后現代主義對社會生活的影響逐漸加深。它強調多中心、宣揚差別、反對權威、提倡思想觀念多元化，試圖建立一個無中心、去權威、去確定性、顛覆性的多元世界。受此影響，很多公職人員的價值觀呈現出多元化趨勢，我們黨一貫提倡的立黨為公、執政為民、全心全意為人民服務、毫不利己專門利人等價值觀念被虛幻化、偽善化。已有的社會價值與行為規范被解構，一部分公職人員道德感模糊、權力信仰迷失，權力異化為公職人員牟取私利的工具。一些公職人員喪失了最為基本的個人道德，再加上享樂主義、消費主義“遵循享樂、追尋眼前的快感、培養自我表現的生活方式、發展自戀和自私的人格類型”等價值訴求的刺激，部分公職人員價值觀扭曲，追求物質享受、名譽與地位更加成了一部分公職人員手中權力的目標指向，利益沖突具有了更加強烈的內在沖動。

三、公職人員利益沖突的倫理矯治

利益沖突是一個倫理問題，僅僅有具體的制度還不足以從根本上消除利益沖突的情境，還必須對利益沖突進行倫理矯治。

（一）加快行政倫理法制化進程，強化公職人員倫理道德的外控機制

行政倫理法制化可以通過“對政治共同體道德最低標準的規范性陳述”，為公職人員確立一整套核心價值和倫理行為規范，以使公職人員明白，哪些行為是道德的、哪些行為是社會所期待的、哪些行為是與社會期待相違背的。行政倫理法制化以預防公職人員利益沖突，已成為國際社會的通行做法。如美國的《政府倫理法》、英國的《文官行為準則》、加拿大的《公共服務價值與倫理法》、日本的《國家公務員倫理法》、韓國的《公職人員行為守則法》等。

改革開放以來，我國的行政倫理法制化工作取得了很大成就，頒布了一系列包含有倫理法條的法律、法規和條例，如《國家公務員暫行條例》、《中華人民共和國公務員法》、《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》、《中國共產黨紀律處分條例》等。但是我國行政倫理法制化主要是通過法條式的方法實現的，行政倫理以法條的形式鑲嵌在其他法律規范中，條款分散在不同的法律中，不同條款之間的整合性較差，一些法律規范的法階不高，特定情況下會出現彼此沖突或適用選擇困難的情況，在制度的層面上會出現原則與規定斷層的現象。同時，我國的倫理法條所確立的倫理標準不夠清楚、不夠細化，缺少可操作性，也缺少適當的問責機制，缺少適當而具體的處理不當行為的程序與罰則。這些都影響了行政倫理防止公職人員利益沖突的作用和效果。

因此，我們應當借鑒國際做法，建構以預防為主、倫理標準清楚、公職人員隨手可得、權利與義務明確、符合我國文化傳統和國情的行政倫理專門法典；對行政倫理進行統合性的規范，克服法條式法制化的缺陷；構建行政倫理法典的執行保障機制，通過出臺細則明確公職人員的行為規范，設定公職人員的行為標準；以獨立的機構與專業的力量保證行政倫理法典的有效實施；明確揭發、調查、判斷、執行、申訴等程序性規定，設置激勵性措施，規范舉報者和被訴人的保護機制等。

（二）創新倫理道德教育與培訓機制，建構防止利益沖突的自律機制

防止公職人員利益沖突，必須把法律的外在強制與公職人員自身道德的自我約束相配合。對公職人員進行倫理道德的教育與培訓，是提升公職人員倫理道德水平、強化自律意識的有效途徑。當前，我國對公職人員倫理道德的教育與培訓還存在諸多不足，難以滿足防止利益沖突的現實需要。因此，要創新倫理道德教育與培訓機制，建構防止利益沖突的自律機制。

首先，要完善公職人員倫理道德教育與訓練的組織體系。在國家公務員局培訓與監督司以及地方各級公務員局設立公職人員倫理培訓辦公室，為有效開展相關教育與培訓提供堅實的組織架構，專職負責制定針對全國及各地公職人員的倫理培訓政策、倫理培訓計劃書，指導倫理道德教育的發展、統籌與協調公職人員倫理培訓資源，負責培訓倫理師資；在各機關單位設立倫理官員，負責公職人員倫理培訓計劃在本部門的具體落實，監督本部門公職人員的倫理行為，為本部門公職人員提供倫理咨詢與釋疑，協助處于利益沖突情境的公職人員擺脫困境等。

其次，豐富培訓方法與培訓內容。在進行倫理教育與培訓時，要注意教育與培訓方法的創新，采取傳統教育和現代教育有機統一的方式，把示范性教育、參與式教育、互動式教育貫穿倫理教育的始終。大力推行具有較好效果的案例教育、問答式教育、啟發性教育，不但要讓公職人員被動地接受倫理規范，還要讓公職人員主動地對倫理道德問題進行深入的思考。

（三）提升公民道德，為防止利益沖突創造優良的社會環境

有效防止公職人員的利益沖突，離不開對公民社會的培育和公民道德的整體提升。正如狄馬克所言：“如果行政者是來自一個尊重公共利益和誠實的社會環境，則他們大多數必然是有公益心和誠實感的，假如缺乏這種環境背景，那就難以對他們做出這種期望。”利益沖突的發生除了和公職人員的道德水平有關外，還和整個社會的氛圍有著密切的關系。

因此，要不斷提升公民的倫理道德水準。培育公共利益優先的社會意識，培養把維護公共利益與保護公共財產、踐行公平與正義、誠實守信、廉潔守正的價值理念作為自身不懈追求的現代公民，在整個社會形成維護公共利益的意愿與熱情，深化對公職人員利益沖突的社會認知，降低社會成員對利益沖突行為的容忍度，減少公職人員面臨的利益誘惑與利益的親情強迫因素，減少其獲取不當利益的欲望與沖動，培育防止公職人員利益沖突制度的社會倫理基礎。在這方面，香港經驗值得借鑒。香港廉政公署通過道德發展中心向商業機構推廣商業道德，通過推廣廉潔樓宇計劃對廣大市民進行有效的反腐倡廉教育，對公職人員也制定了系統的反腐敗教育計劃。例如通過節假日對每個公民派發印有《香港反腐敗條例》的電話簿，注明接受利益的有關提示，分別標明親人送禮、同事之間禮尚往來及一般同事之間禮尚往來的標準，超出標準之后應該怎么辦等內容。香港2006年的民意調查顯示，市民對貪污，特別是公務員貪污的容忍度接近于零，幾乎完全不能容忍。這無疑為香港公職人員廉潔守正奠定了社會心理基礎。