我國流動人口子女教育政策的內容分析

梁雄霞

【摘 要】流動人口規模不斷擴大使其隨遷子女們的教育問題愈發突出，為此國家出臺了許多相應的政策法規。文章梳理了農民工子女教育政策文本內容，確立以完整性、科學性、創新性作為該教育政策內容分析的三個標準，發現我國流動人口子女政策在這三方面均存在欠缺，提出明確政策對象及外延、注重對象的長期需求、完善政策評估制度、明確中央與地方權責利關系、加強政策創新五項改進建議。

【關鍵詞】流動人口子女 教育政策 教育政策內容分析

一、政策出臺的背景

90年代以來，我國農民勞動力在城鄉之間和區域之間大規模流動，成為中國社會經濟生活中最引人注目的現象， 20多年間農村勞動力向城市大規模流動，在龐大的流動群體中第二代移民已然出現，城市流動人口子女的教育問題突顯出來且日益迫切。據第六次人口普查，我國的城鎮化率已經達到49.7%[1] ，這是由大量農民進入城市務工所帶來的結果。此次普查得知流動人口達2.6億人，同2000年人口普查相比，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口增加11700萬人，增長81.03% [2]。

流動人群中家庭戶比重增加，流動人口子女的規模也急劇增長。流動人口子女的教育問題不是單純的教育問題，而是勞動力流動的副產品，是三農問題的延伸以及社會轉型所導致的各種社會問題在教育層面的并發。但是由于流動人口第一代在城市長時間打工甚至主觀上的移民傾向，他們的第二代在城市逐漸成長，這就使得其教育問題日益緊迫和不可回避。

二、相關概念的界定

政策分析是指一個應用性的社會學科研究領域，是對政策系統及環境之間和政策過程諸環節之間及其系統內外諸因素之間因果關系或相關性的分析，以探索公共政策運行的固有規律，改進政策系統，提高政策質量的科學。[3]。

教育政策目前國內學者或相關文獻對此的定義主要有：①教育政策是負有教育的法律或行政責任的組織及團體為了實現一定時期的教育目標和任務而規定的行動準則。②教育政策是一個政黨或國家為實現一定時期的教育任務而制定的行為準則。③教育政策是一種有目的、有組織的動態發展過程，是政黨政府等政治實體在一定歷史時期，為實現一定的教育目標和任務而協調教育的內外關系所規定的行動依據和準則。④教育政策是國家和政黨為實現教育目標而制定的行政準則。 [4]

上述對教育政策基本內涵的把握包含了幾個重要要素：相互沖突的教育利益訴求、享有公共權威的政府、教育公共產品的提供方案、教育政策的價值負載。對教育政策基本內涵的認識決定了教育政策分析的三個維度：教育政策價值分析、教育政策內容分析和教育政策過程分析。本文主要從內容分析角度進行政策分析。教育政策內容的分析，就是運用一定的步驟和標準，對教育政策文本中的政策規范進行分析。其目的是，要看這一政策到底要有哪些教育政策規范，才能滿足這一政策所要解決的全部問題的需要。

三、教育政策的政策文本梳理

梳理關于流動人口子女教育政策發展的脈絡，可將政策內容分為三個階段。

1.政策初始階段

1992年《中華人民共和國義務教育法實施細則》首次提出流動兒童的教育問題：“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務教育的，經戶籍所在地的縣級教育主管部門或者鄉級人民政府批準，可以按照居住地人民政府的有關規定申請借讀。借讀的適齡兒童、少年接受義務教育的年限，以其戶籍所在地的規定為準。” [5]

2.政策以限制為主的階段

1996年國家《城鎮流動人口中適齡兒童少年就學辦法 （試行）》提出：“流動兒童應以在流入地全日制中小學借讀為主；沒有條件進入全日制中小學的，可以入各種形式的教學班、組，接受非正規教育。”[6]1998 年國家《流動兒童少年就學暫行辦法》提出流動兒童身份確認并提出要對兒童流動性進行限制：“流動兒童少年常住戶籍所在地人民政府應嚴格控制義務教育階段適齡兒童少年外流。凡常住戶籍所在地有監護條件的，應在常住戶籍所在地接受義務教育；常住戶籍所在地沒有監護條件的，可在流入地接受義務教育。” [7]同時該辦法明確了兒童流入地政府的教育責任，流動兒童就讀學校如何選擇，流動兒童就學手續如何辦理，流動兒童教育責任的社會分攤，流動兒童就讀學校的要求；還提出流動兒童的尊嚴和權利維護。[8]

3.政策逐步完善階段：明確流入地政府管理責任

這一階段的政策概括為“兩位主”：以流入地政府管理為主、全日制公辦學校為主。2001年《關于基礎教育改革與發展的決定》提出：“要重視解決流動人口子女接受義務教育問題，以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利。”[9]2003年《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》強化了兒童流入地政府的教育責任，特別是對民辦打工子弟學校提出了管理要求。[10]2005 年《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》首次提出農村義務教育免費，明確流動兒童享受同城待遇。 [11]2006年修訂的《中華人民共和國義務教育法》首次以法案形式明確義務教育的免費問題，強化對流動兒童、少年的教育保障。[17]2007修訂施行的《中華人民共和國未成年人保護法》明確政府對弱勢群體及流動兒童教育權益的保護義務。[12]2008年《國務院關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》進一步明確地方政府在流動兒童接受義務教育上的責任。[13]《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010- 2020 年）》強化流動兒童接受義務教育的平等權利，提出：“研究制定進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試的辦法。” [14]2012年國家出臺了《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》，并要求各省、自治區、直轄市在2012年年底之前出臺進城務工人員隨遷子女高考政策。[15]endprint

四、流動人口子女教育政策的內容分析

孫綿濤認為可將完整性、科學性和創新性作為教育政策內容分析的標準。教育政策的要件一般來說包括教育政策的目標、教育政策的對象和教育政策的措施。教育政策規范，一般體現在教育政策的目標、對象和措施之中。因此，完整性是指教育政策的規范分析，就要涉及教育政策目標、對象和措施等要件的分析，就要看教育政策的這三個要件是否完備。所謂科學性，是指教育政策內容的各要素關系明確，邏輯清晰。所謂創新性，是指教育政策內容不囿于傳統的觀念，能根據形勢的發展進行政策理論創新[16]。

1.政策內容完整性欠缺

（1）政策對象的模糊。在梳理政策文本時發現只有1998年《流動兒童少年就學暫行辦法》對流動兒童做清晰界定：流動兒童少年是指6至14周歲（或7至15周歲）隨父母或其他監護人在流入地暫時居住半年以上有學習能力的兒童少年。隨著后期的發展，我們逐步將流動兒童改為流動人口子女，這表明對象的擴大化，那么應當對其進行重新界定，避免在地方執行時有所偏差。

（2）政策目標的短視。縱觀我們政策的發展，發現許多政策是應對流動兒童義務教育的緊迫問題而出臺的，這也是我們國家政策制定過程中經常出現的腳痛醫腳、頭痛醫頭的局面。90年代爆發的流動人口子女義務教育問題至今已有二十幾年的歷史，流動人口子女問題已逐漸往高中延伸，但現在已有的政策更多的是針對義務教育階段，我們對流動兒童的升學以及中考、高考問題仍然少有觸及，到2010年《發展綱要》才開始提及。這也從另一角度說明了政策目標應當對問題的界定有清晰了解，目標應從長遠考慮，需考慮問題的延伸性而不是只注重眼下的問題。

（3）政策措施不完善，缺少對政策執行的評估。流動人口子女教育政策的實施至今有20年，但現今仍需要交借讀費的現象仍有發生，這是由于沒有形成一個完善的監督、評估體系。“上有政策、下有對策”，地方政府為主要管理方，出臺相應的法規，卻沒有完善的評估體制，才會使政策效果大打折扣。

2.政策的科學性欠缺

中央、省市、流入地政府權責利分配不合理。流動人口子女教育政策逐步地完善，形成以流入地政府管理為主，以全日制學校為主的管理模式。流入地管理為主的模式，將責任由上級下放給下級政府，流入地地方政府承擔更多的責任，社會經濟、環境、資源、人口、文化和教育等的局限性與可承受性，使流入地政府的教育決策日益艱難，陷入“管不好”的困境。且目前這些政策僅對流入地政府提出了要求，但對中央、省級政府、流出地政府的相關財政責任卻未明確規定。現實的情況是，大批中西部地區的學生流向發達地區，但中央財政在此方面對發達地區卻無支持，導致流入地政府在解決這一問題時責任與能力不對稱，義務與權利不對等。國家財政和地方財政如何統籌分擔，如何使流動兒童成為國家教育政策保護的對象，不因父母流動而使其教育受到影響，尚沒有令人滿意的答案[17]。

3.政策缺乏創新性

流動人口是我國在城鄉二元結構下所特有的概念，針對流動人口子女的教育問題所出臺的政策亦屬于一種創新。但是，我們的創新不能止步，應當根據發展形勢而創新，制定符合時代要求的政策。在梳理的法規文本中，我們能清新了解到“兩為主”，但政策的規定過于籠統，只有指導性意見，并沒有實質性的操作。流動人口子女的升學尤其是高考的政策遲遲才出臺，沒有及時根據形勢而進行創新，依然由地方政府研制執行，出現既是裁判員又是運動員的局面。

五、政策內容改進建議

（一）完善政策內容

1.明確政策對象。科學界定流動人口子女的概念是政策制定和有效落實的基礎，缺乏對政策對象的認識，政策就缺少針對性和有效性。在政策文本中應當界定清楚政策的對象與外延，使流入地政府不打擦邊球，針對流動人口子女教育問題切實負起管理者責任。

2.重視政策對象的長期需求。目標的短視是由于對政策對象需求的不了解。當地戶籍人口與外來流動人口的教育利益處在明顯的博弈狀態，基于流動人口子女教育問題的決策面臨著明顯的困境，被動性、滯后性、不徹底性成為突出特點，流動人口子女教育的實踐需求走在了政策設計的前面。完善政策內容應注重對象的需求，教育的普及化使我們受教育的年限增加，我們的目標就不能是短期而是長期。

3.完善政策的評估體制。政策出臺和實施過程是眾多利益群體博弈的過程，既得利益者出于自身利益的保護會阻礙政策的有效實施，由此決定了政策在實施過程中必然會遇到各種矛盾和問題，此時若在政策文本中建立起一套行之有效的監督問責和考核評價機制，政策博弈的結果將不再是“零和游戲”，而將是實現相關利益者的合作與共贏。

（二）明確中央、地方的權責利關系

流入地政府承擔了絕大部分的教育管理責任，國家、省市應當對其進行相應的幫助，而不是一味將責任下放。國家在財政上進行一定的扶持，緩解流入地教育資源的緊張，省市政府對流入地政府的工作進行有規劃的指導。當然妥善解決流動人口子女教育問題，確保經費來源是一個重要的保障性條件。為此，建議加強中央財政、省級財政、市財政、區（縣級市）財政與流出地財政之間協調溝通，建立合理的教育經費分擔機制。概括起來說，應該建立中央和地方共同分擔、省市政府為主的經費負擔體制，規范公辦學校的流動人口子女入學、收費和資助制度，建立對流動兒童學校的財政投入機制，盡早形成政府出資、全體流動兒童享受免費教育的經費保障制度。

（三）加強政策的創新性

流動人口子女的教育政策是持續不斷發展的，經濟、社會等因素影響著這次的制定。創新性要求我們不能止步看當下的問題，應結合問題趨勢提出更為合理的政策。在流動人口子女教育政策中，我們以“兩位主”為原則，在具體的操作中，根據各地實際情況進行政策的制定與執行。政策制定者的理念也要創新。以往的政策關注點在于教育管理的制度、模式，流動人口子女不單只是接受城市的教育，他們同時在融入城市的生活。有許多孩子們因農民工子女的身份在城市中學習、生活而自卑。政策應加強對特殊群體的人文關注。endprint

完整性是在科學性和創新性基礎上的完整性；科學性是在完整和創新基礎上的科學性；而創新性，也是在完整和科學基礎上的創新性。總之，通過這三個標準對流動人口子女教育政策的內容分析，以期更好地解決流動人口子女教育問題。

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[14] [EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/edu/2010- 07/29/c_12389320.htm.

[15] [EB/OL]. http：//news.163.com/12/0831/20/8A8UU 6Q000014JB5.html.

[16]孫綿濤.關于教育政策內容分析的探討[J]. 教育研究與實驗，2007（3）：39.

[17]袁連生.農民工子女義務教育經費負擔政策的理論、實踐與改革[J]. 教育與經濟，2010（1）：1-4.endprint