秦嶺如何跳出“邊保護邊破壞”的怪圈

文/王化欣（本刊記者）

秦嶺如何跳出“邊保護邊破壞”的怪圈

文/王化欣（本刊記者）

“拆違風暴”過后，理性分析秦嶺“四亂”的成因，科學制訂生態保護和治理方案，根治秦嶺生態危機，這才是正題。

巍峨秦嶺，遠遠超出“山”的概念。陜西人對于秦嶺的感情，猶如兒女之于父親，相依為命、一往情深。

秦嶺呵護了關中、滋養了陜南，長期給陜南人民提供了衣食來源，一直給關中群眾提供清潔水源和空氣。所以人們更多地稱之為“關中綠肺”“華夏龍脈”或者陜西發展的“生命線”。

呵護秦嶺，是各級政府和廣大群眾的共識。然而，在省市陸續頒布地方法律，持續開展集中整治的大背景下，仍有許多黑手伸向秦嶺，肆意亂建、亂開、亂排、亂砍，特別是那些越蓋越多、越來越豪華的別墅，群眾不滿、媒體關注。輿論的持續發酵得到官方的熱烈回應，在中省的干預下，一場“拆違風暴”驟然而至，202棟違建或拆或收，所占土地重歸耕地或者山林。

“拆違風暴”正酣之時，《當代陜西》多次走進秦嶺，近距離觀察了挖掘機和破碎機之下的別墅拆除。在風暴漸接近尾聲時，本刊又廣泛訪問政府官員和當地群眾，并專門組織專家研討，期間多次聽到一個疑問：我們的秦嶺，如何跳出“邊保護邊破壞”怪圈？

保護秦嶺持續加力

人們對于自然的態度，在不同發展階段有不同的特征。

對于秦嶺來說，從當年毀林開荒、毀山造田向秦嶺討食，到后來推行退耕還林，再到頒布地方性法規實施保護以及啟動山區移民搬遷，人們對秦嶺的態度一步步從過度索取到全面呵護轉變。

早在2006年，我省就著手起草秦嶺保護條例。當時，黨的十七大尚未召開，生態文明建設還沒有正式列入中央議題，全國還處在拼資源、拼增長時期。

當時，省上領導就已形成共識：把秦嶺的生態環境保護好，是秦嶺山脈區域及周邊地區人與自然和諧相處、永續發展的需要，是陜西經濟社會持續快速健康發展的需要，也是利在當代、惠及子孫的大事，是一項重大而緊迫的歷史性課題。

2007年，《陜西省秦嶺生態環境保護條例》正式頒布。

2013年10月1日，《西安市秦嶺生態環境保護條例》正式施行。條例規定“保護為主”的原則。這是我省法制建設史上的一部重要法律，也是我國第一部為山脈生態保護的地方立法。

連同我省早在1998和2005年頒布的《陜西省渭河流域水污染防治條例》和《陜西省漢丹江流域水污染防治條例》一起，秦嶺山水立體地納入法規的保護之中。

緊步其后，省政府發布《陜西省秦嶺生態環境保護綱要》，明確生態保護的功能區劃分，為20年保護規劃了“路線圖”，次年又設立秦嶺生態保護委員會，省長掛帥。

其時，秦嶺“四亂”問題已露端倪。

2008年省政府“一號文件”對深入推進秦嶺生態環境保護做出全面部署，提出在2015年前全面遏制秦嶺地區生態環境破壞的趨勢。隨后幾年，省人大多次組織人大代表，赴秦嶺所涉及的西安、寶雞、渭南、漢中、安康、商洛6市進行執法檢查。

2011年，又一個牽涉秦嶺的巨大工程啟動，規模浩大的陜南移民搬遷工程全面鋪開。雖然這項工程重點著眼于改善山區群眾的生存環境，但隨著人口的大量遷出，秦嶺生態壓力定然隨之減輕。

2014年開始，省委把生態保護在年度目標考核得分值從12分提高到25分，加大生態考核權重，秦嶺生態保護上升到新的高度。

省上的政策法規著眼秦嶺南北。在秦嶺南麓，隨著南水北調的實施，注重環境和生態諧協發展，亂開亂挖、污水直排等問題并不嚴重。在秦嶺北麓，為了治理秦嶺生態，西安、寶雞、渭南各市都在行動。

西安市是秦嶺北麓生態環境最直接的主體。市委、市政府堅持“保一方山水、護八水長流”目標，把秦嶺治理列為五項長期的任務之一。

2011年，西安市成立秦嶺保護委員會及其辦公室；2013年，西安市在省條例的基礎上，頒布《西安市秦嶺生態環境保護條例》，在省條例“保護優先”的基礎上提出“保護為主”原則，并擴大了秦嶺北麓生態環境治理范圍，細化了治理措施。

近幾年，西安市在規劃、投入、執法上持續亮劍、動作連連，其中有影響的是從2011年開始的“鐵錘治理”，主要查處房地產開發項目違規建設，開山采石破壞植被，擠占河道修建魚池等問題。

第一錘砸倒了一家違法用地的磚廠。2011年9月15日，戶縣出動6臺挖掘機、15輛執法車、240人，強拆了環山路南的雙扶磚廠。此后，市縣每年都有幾次聯手的“鐵錘”行動。據了解，今年前10個月就已經開展8次 ，包括整治環山路兩側水果銷售攤位；拆除違建活動板房、圈建圍墻和違規別墅，取締違規采砂場等等。盡管在錯綜復雜的違法違規面前，“鐵錘”還屬零敲碎打，難以從根本上遏制。但“四亂”大有收斂。

同期，西安市一手抓查處，一手抓治理，先后實施景觀示范、路燈點亮、山體保護、河道治理、山路擴建、古鎮建設、文化體驗等一大批項目，特別是近年來先后投入25億元，綠化造林、治理水土，建設博物館、污水處理廠，使秦嶺淺山區的生態環境大為提升。

同在秦嶺北麓的寶雞、渭南兩市，為了遏制破壞秦嶺生態特別是非法采石行為，先后成立了市縣兩級秦嶺生態環境保護委員會，編制秦嶺生態環境保護的總體規劃、審批涉及秦嶺生態環境的有關建設等工作。同時，市縣財政拿出秦嶺保護專項資金，建立秦嶺生態環境保護保證金和補償費制度，使得常年的無序開采情況有所好轉。

實際上，拆違建、關礦山、查亂排、打盜伐，這樣的生態“保護戰”年年都在秦嶺南北頻頻上演。

“拆違風暴”折射秦嶺之殤

一場“拆違”行動，把秦嶺亂象清晰呈現出來。

近年來，由于GDP作祟，一些地方以秦嶺山水換投資，以秦嶺土地換項目、以秦嶺資源換增長；有的地方甚至官商勾結，有的基層干部以權謀私，形成錯綜復雜的利益關系，一雙雙黑手給秦嶺帶來越來越多的傷害。

秦嶺之殤最為突出的是“四亂”，即：亂采濫挖、亂排濫放、亂搭濫建、亂砍濫伐。其直接危害，是破壞山體、污染水源、圈占山水、威脅物種。

采訪中，秦嶺“四亂”可用四個關鍵詞描述：

“千瘡百孔”。據不完全統計，秦嶺西安段現有礦點38個，總面積達15平方公里，有的一整面山被礦企削平，有的則對山體開膛破肚，而且礦山周圍，塵土飛揚、滿目灰白。

“無證駕駛”。在這次拆違當中，有的房地產項目手續不全，有的假借農業、旅游項目的名義瞞天過海，有的根本沒有任何手續。而越來越多別墅所占的土地，有的是外地人以買莊基、聯建或租地的形式，有的是跟村干部私下交易，有的則是“借雞下蛋”，以地換資金、以地換利益。

11月25日，《當代陜西》在西安舉辦“依法保護秦嶺，建設生態文明”研討會。 梁生樹//攝

“污水直排”。秦嶺北麓、“農家樂”的生活污水絕大多數直排河溝，有的靠蒸發，靠地滲漏，每年進山游人丟棄各類垃圾3000多噸。

“樹毀鳥藏”。因為當地居民大多“伐薪燒柴”，加之前幾年的“瘋狂割漆”“大樹進城”和盜伐盜采，不少山體樹木被毀，巖石裸露，植被損毀，短時難以修復。

“四亂”問題，以秦嶺北麓為甚。目前，隨著西康、西漢幾條高速公路的建成，別墅之風大有穿越秦嶺、向陜南蔓延之勢。今年央視曝光的柞水縣“一號別墅”就是其中典型一例。

《當代陜西》在周至、戶縣、長安沿線采訪時，還注意到另外一種現象——圈地。有的所謂培訓中心、藝術中心，圍墻動輒數公里，幾乎圈占一面山坡；有的進山岔路口被一座門樓封堵，外人莫入；即便這次拆除違建規模較小的，也都有一段護衛的圍墻，私自圈占。無論在秦嶺淺山還是后山，都能見到“霸氣”的設施：私家路、私家山、私家河。秦嶺山水，就這樣被肆意關在圍墻之內，成為“私家領地。”

前不久，省政府參事室曾就此展開調研，他們認為“四亂”成因錯綜復雜，究其深層主要有四：

體制障礙，盡管省市縣設立了秦嶺保護機構，但職權有限，審批和監管各自為政、多頭審批、多頭執法，形不成管理合力，甚至互相推諉。

觀念作祟，基層政府重發展輕環保，把秦嶺生態、自然、土地資源當作“搖錢樹”，只開發不保護，只開采不修復，只索取不投入，甚至明知故犯，把一些污染企業擺入秦嶺。有的政府甚至對本轄區到底有多少礦山、哪些礦山辦理了相關證件、目前的破壞面積有多大也心中無數、家底不明。

利益驅使。對于政府部門來說，條塊分割、職責交叉、權責不明、執法不嚴、違法不究，有的違法破壞行為就在眼皮底下卻睜只眼閉只眼，有利可圖時又爭權奪利，甚至搞官商勾結、私下交易。

投入不足。目前，省上每年安排秦嶺北麓的保護資金只有4000萬元，6個市分下來無異于杯水車薪，真正用到保護項目上更是寥寥無幾，根本滿足不了巨大的生態修復和保護需求。

在民間的議論中，說得最多的是對“四亂”背后的“靠山”的猜疑。

跳出“先破壞再修復”怪圈

一邊是堅持不懈的保護，一邊是禁而不止的破壞。

當秦嶺拆建塵埃落定以后，各方目光聚集在秦嶺長遠發展上。在采訪和研討中，其中具有代表性的是：秦嶺保護的法制化問題、秦嶺保護體制與機制問題、秦嶺資源保護與開發的平衡問題。

應該說，隨著省市條例的頒布與嚴格執行，秦嶺保護自此進入法制化時代。

這次拆除違建，就是通過法律武器實現了“快刀斬亂麻”的效果。但法律為何之前就剎不住別墅之風？眾多受訪人士難免質疑。根據本刊組織的研討會情況，答案實際很簡單：法律疏漏、執法不嚴。

就拿秦嶺采礦治理來說， 2013年省政府本著“誰破壞，誰治理”的原則，出臺《陜西省礦山地質環境治理恢復保證金管理辦法》,要求相關礦山企業在開采礦山的同時,根據開采規模和年限等，繳納環境治理恢復保證金。但落實起來卻有難度，一種情況是一些原有的石材開采企業取締后,失去相應的生態恢復責任主體，保證金就成了一筆無頭債；另一種情況是有限的保證金根本就保證不了巨大治理成本。

由此可見，關于秦嶺保護的法制建設和從嚴執法問題值得深入研究。省政府參事室調研后建議，要強化對秦嶺生態的法治保障，盡快出臺秦嶺礦產資源、旅游資源、自然資源管理辦法和細則，把建立生態效益補償機制、片區管理責任機制等上升到法治層面，采取源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲，建立最為嚴格的生態保護法規制度。

采訪中，如何平衡秦嶺保護與利用的關系，是我們接觸最多的話題。就此，各方意見有二：一是鑒于秦嶺目前現狀，實行一定期限的封山保護。二是優先保護、適度開發。其中以后一種觀點較多。

從目前情況看，秦嶺資源保護與開發如何平衡，還有很多功課要做。前不久，省人大環資工委主任李健偉帶領相關部門調研。他提出，保護秦嶺生態，首先要轉變觀念。無論什么時候，都要將保護放在首要位置，這個理念在任何時候都不容動搖。

對于秦嶺資源的開發利用，李健偉支招，如果經濟價值的確非常高，當地經濟建設又不可缺少，如石渣石材，要在做出總體規劃和生態環境恢復治理的基礎上，劃定專門區域，采取規模化、集約化和現代化開發手段，或者在全省范圍內劃定開發區域，盡可能減少對生態的破壞。同時，對于那些資源相對貧乏、市場價值低、對生態破壞大的礦產開發行為，要堅決取締關停。

再說體制機制。目前，我省有省、市、縣三級秦嶺保護機構，有兩部專門地方法規，有市縣兩級執法隊伍，保護體系不能說不健全。然而為何秦嶺“四亂”依然猖獗呢？專家認為，秦嶺生態保護體制機制仍有一些改進之處。

條塊分割，多頭執法，監管無力，是其中一個突出問題。這一點，市、縣秦嶺辦和執法部門有不同體會。《當代陜西》在戶縣采訪期間，縣秦嶺辦綜合科科長表示，縣秦嶺辦現有三個難題：執法力量有限，巡查難以到位；除過項目審批外，對執法部門協調乏力；沒有執法權，執法檢查實際就是土地部門的“偵察員”。有的干部甚至自嘲秦嶺辦是“有槍沒子彈，或者有槍打不響”。

更為重要的原因，是秦嶺的資源開發管理分散。以礦產資源開發審批為例，有些在縣上，有些在市上，有的手續在林業部門，有的在土地部門，缺乏統一規程，也就形成各自為政、各管一攤的現狀。

就管理上的漏洞，有關研究機構提出“大秦嶺”設想，即打破行政區劃，設立跨秦嶺沿線6個市的秦嶺保護委員會，省市共管，賦予其相對獨立的行政管理權、執法權和監督權，把涉及秦嶺保護的發改、林業、國土、規劃、環保等部門整合起來，通過行政領導、法律干預、生態補償、綜合考核等手段，實現規劃、執法、資金等一體化管理。

“一定要把過去從秦嶺身上賺錢的觀念，變為現在往秦嶺身上花錢。如果這個彎轉不過來，一切都是空談。”專家說。