“營改增”對陜西經濟發展的影響

王超+張全勝

摘 要： 將某些行業征收的營業稅改為增值稅（簡稱“營改增”），是當前我國宏觀調控的主戰場，也是推動經濟結構調整的關鍵點，更是深化財稅體制改革的重頭戲，昭示著新一輪財稅改革已拉開了序幕。這項改革正處于試點和擴圍階段，其穩步推進和有效實施必將對原有的稅制結構、分稅體制以及中央和地方的經濟產生深遠影響。改革中，應對經濟欠發達地區給予適當補助，協調好中央和地方利益分配，及早確立、調整與完善分稅制思路，重構地稅體系，加強國稅的征管力度。

關鍵詞： 營改增； 陜西； 經濟發展； 影響

中圖分類號： F810.42 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）03-0101-04

我國現行的流轉稅制度始于1994年的分稅制改革，即對貨物和勞務分別征收增值稅和營業稅，二者在流轉稅中分立并行，在保障中央與地方利益均衡發展、調動地方政府發展經濟的積極性、促進社會主義市場經濟發展等方面發揮了重要作用。然而，隨著社會經濟的快速發展，社會分工日益細化，這種“增值稅納稅人外購勞務所負擔的營業稅無法抵扣，營業稅納稅人外購貨物所負擔的增值稅重復征稅”的流轉稅稅制結構，沒有真正體現出稅收的“效率、公平、穩定”原則，不僅不利于社會經濟結構的優化和現代服務業的發展，同時也給稅收征管實踐造成了一定困難。為此，2011年10月， 國務院決定在部分地區和部分行業開展有關增值稅和營業稅的流轉稅制度改革試點，逐步將征收營業稅的行業全部改為征收增值稅（以下簡稱“營改增”）。

筆者通過走訪陜西省財政、稅務、重點稅源大戶以及財稅政策執行相關監管部門等多家單位，全面了解了陜西省“營改增”試點工作的前期準備情況，并對照其他地區開展“營改增”試點的總體情況，收集、整理有關數據，廣泛聽取意見和建議，對這項重大稅制改革可能對陜西經濟發展產生的影響進行了深入分析，旨在對“營改增”工作提出相關政策建議。

一、“營改增”政策實施規劃

按照國務院的總體改革規劃，我國“營改增”這一流轉稅重大改革將分為三個階段：

第一階段，在部分行業、部分地區進行試點，這一工作已順利完成。第一批試點省市中，上海市自2012年1月1日起在交通運輸業及部分現代服務業開展“營改增”試點工作；隨后，北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、湖北、廣東8?。ㄖ陛犑校┘皩幉?、廈門、深圳3個計劃單列市分別自2012年9月1日、10月1日、11月1日、12月1日起分批加入試點。2012年3月30日，時任國家稅務總局局長的肖捷在《經濟日報》撰文指出，從上海試點情況看，“試點的小規模納稅人大多由原實行5%的營業稅稅率降為適用3%的增值稅征收率，且以不含稅銷售額為計稅依據，稅負下降幅度超過40%；試點的一般納稅人中，85%的研發技術和有形動產租賃服務、75%的信息技術和鑒證咨詢服務、70%的文化創意服務業納稅人稅負均有不同程度下降；加工制造業等原增值稅一般納稅人因外購交通運輸勞務抵扣增加和部分現代服務業勞務納入抵扣，稅負也普遍降低?！?013年2月1日財政部發布統計數據顯示：“截至目前，納入營改增試點范圍的納稅人超過100萬戶，試點當年共實現減稅超過400億元。 ”

第二階段，選擇部分行業在全國范圍內進行試點，始于2013年8月1日，目前正在進行中。國務院于2013年4月10日召開常務會議，對擴大營業稅改增值稅試點做出決定，自2013年8月1日起將第一階段“營改增”試點行業的范圍擴大到全國范圍實施，廣播影視行業也納入了擴容范圍，鐵路運輸和郵電通信業的改革也將擇機推出。據測算，全部試點地區企業當年將減負1200億元左右。2013年12月12日財政部、國家稅務總局下發了（財稅〔2013〕106號）文件，文件規定：“自2014年1月1日起，在全國范圍內開展鐵路運輸和郵政業營改增試點?！?2014年4月30日，財政部、國家稅務總局發布《關于將電信業營業稅改征增值稅試點的通知》，明確從2014年6月1日起，將電信業納入營改增試點范圍。

第三階段，在全國范圍內實現“營改增”，即在流轉稅中取消營業稅這一稅種，全面征收增值稅。根據規劃，“營改增”這項重大的財稅制度改革工作最快有望在十二五期間（2011年-2015年）全面完成。

二、陜西“營改增”試點所涉及部分行業的基本情況

（一）交通運輸業

由于交通運輸業與生產流通聯系緊密，并且運輸費已經包含在現行增值稅可抵扣進項稅范圍之內（按照現行規定，憑運輸發票可抵扣7%的進項稅），具備較好的改革基礎。因此，交通運輸業（除鐵路運輸外）被率先選擇進行“營改增”改革試點。自2013年8月1日起，全國范圍內開展了交通運輸業營改增試點。鐵路運輸行業自2014年1月1日起在全國范圍內開展“營改增”。由此，交通運輸業實現了全面的“營改增”。據統計，截至“營改增”試點前，陜西從事交通運輸服務的納稅人有5426戶，占全省地稅納稅人總戶數（49.19萬戶）的1.1%，從業人員約有18萬人。2011年1-2月，交通運輸業實現主營業務收入近400億元，占全省GDP的3.12%，實現營業稅12億元，占全省營業稅收入的3.61%。截至2013年7月31日，陜西全省確認“營改增”試點的納稅人共計23264戶，其中增值稅一般納稅人3436戶，占全部試點納稅人的比重為14.77%；增值稅小規模納稅人19828戶，占全部試點納稅人比重為85.23%。所有試點納稅人中，交通運輸業3567戶，占全部試點納稅人的15.33%。2014年1月1日，陜西省啟動了鐵路運輸業的“營改增”試點工作，這次試點共涉及90戶鐵路運輸企業。

（二）部分現代服務業和郵政服務業

部分現代服務業與制造業關系緊密，選擇部分現代服務業進行“營改增”試點，能夠在一定程度上解決行業重復征稅的問題，有利于現代服務業的健康發展，有利于進一步推動制造業的技術進步。2013年8月1日起，包括研發和技術服務、信息技術服務、文化創意服務、物流輔助服務、有形動產租賃服務、鑒證咨詢服務、廣播影視服務等在內的部分現代服務業在全國內實行了“營改增”試點。據統計，截至“營改增”前，陜西省從事服務業的納稅人有2.46萬戶，從業人員約27.4萬人，2011年1-12月，共實現主營業務收入1，175.52億元，占全省GDP的9.39%，實現營業稅50.98億元，占全省營業稅收入的15.32%。所有試點納稅人中，現代服務業19，697戶，占全部試點納稅人的84.67%。2014年1月1日，陜西啟動了郵政服務業的營改增試點工作，這次試點共涉及郵政服務業111戶，速遞及其他147戶。

三、“營改增”對陜西經濟發展的影響

（一）對產業結構的影響

從2000年實施西部大開發戰略以來，陜西經濟發展一直處于快速增長時期。據統計，陜西1999年的GDP為1，592.64億元，2012年已增長到14，451.18億元（全國排名第16位），增長了7.4倍，增速排名全國第7位。全省1999年的財政總收入為172.97億元，2012年已增長到2，800.1億元，增長了16.19倍。目前，陜西正處于建設經濟強省、經濟結構調整的關鍵時期，而發展第三產業是推進陜西經濟結構調整的重要目標之一。從陜西三個產業的國內生產總值占比情況看，第三產業占比從2009年的38.5%下降到2011年的34.8%，低于全國40%的平均水平，更遠低于發達國家65%的平均水平。每一次的稅制改革都會帶來一次大的經濟結構調整。1994年的稅制改革為第二產業（除建筑安裝業）引進了增值稅，帶來了制造業等行業的高速發展，施行“營改增”政策，把增值稅擴大到第三產業，也必將有助于推進陜西現代服務業的快速發展，促進二、三產業融合，支持陜西早日邁入“中等發達省份”的行列。對照已試點地區的實際情況，筆者認為，“營改增”試點對陜西經濟結構的影響具體表現在以下幾個方面：

1. “營改增”將有效促進陜西省的科學技術創新。陜西省，特別是西安市，擁有較強的科研實力。“營改增”試點前，研發和技術服務、信息技術服務等行業的稅率在營業稅稅目中屬于“服務業”，稅率為5%，“營改增”后，在增值稅中稅率為6%，但由于增加了進項稅抵扣環節，從長遠看，其總體稅負將呈現下降趨勢。因此，“營改增”將有利于陜西整體科技型企業的長期發展與壯大。

2. “營改增”將有力推動陜西文化產業的繁榮發展。眾所周知，陜西是文化大省，文化產業的發展對宣傳陜西、發展陜西、推動產業結構升級等方面都具有十分重要的意義。這次“營改增”改革試點將在一定程度上減輕文化創意服務行業的稅收負擔，新的稅收政策將會調動陜西文化產業發展的積極性。

3. “營改增”將有效促進陜西服務業的健康發展。與營業稅不同，增值稅通過購進環節的稅款抵扣制實現了“不重復征稅”的特點。因此，全面實行“營改增”解決了產業分工細化過程中的重復征稅問題，不僅降低了現代服務業自身的稅負，更有利于鼓勵下游企業將以前自行提供的專業性服務外包給上游現代服務業，從而促進產業升級和技術進步?？梢灶A見，“營改增”試點將極大地促進陜西，特別是西安這座西北地區中心城市服務業的健康發展。

4. “營改增”將有利于現代物流業的發展。由于陜西地處西部，物流業雖有不錯發展（主要在西安），但相對東部地區而言，現代物流業起步慢、起點低、規模小，發展之路還很漫長，急需財政稅收的支持。而“營改增”試點改革基本消除了現代物流企業重復征稅的問題，從長遠看會促進陜西全省特別是西北重鎮西安的現代物流業快速發展。

（二）對財政收入的影響

1. 由于營業稅是道道征稅、重復征稅，而增值稅則只對增值額部分征稅。從短期來看，由于消除了重復征稅，實行“營改增”后稅收收入會有所減少，再加上附征的城市維護建設稅以及教育費附加收入的減少，全省稅收總量必然會受到一定的影響。尤其是試點行業占比重較大的西安、咸陽、榆林等城市，“營改增”會對其財政收入造成一定影響。但應看到：一是稅制改革后由于抵扣而減少的稅收會轉化為企業的利潤，然后通過企業所得稅的形式增加地方的財政收入；二是財政收入減收的過程也正是給相關行業和企業減負的過程，恰當的減負能給企業的長遠發展補充強勁動力，并將在一定程度上支持并促進經濟的健康快速發展。從長遠來看，取消營業稅，改征增值稅，將促進服務業的進一步發展，物流、金融等行業將成為改革的直接受益行業。

2. 盡管增值稅“擴圍”改革會在短期內減少陜西省財政稅收總額，但從長期看，營業稅改增值稅后由于企業的稅負降低了，企業的競爭力和投資欲望都會提高，由此會增加企業的經營利潤，導致企業所得稅和相關稅種收入的增加。另外，彌補政府支出的缺口還可以通過預算外收入和制度外收入的形式來進行。因此，從長遠來看，營業稅改增值稅對政府財政收入的影響既是可以承受的，也是會逐步消除的。

（三）對地稅系統征管體系的影響

1. 可能增加稅收征管難度。目前我國省以下稅務機關大部分是國地稅分設，增值稅由國稅負責征收，營業稅由地稅負責征收。“營改增”試點后，原來營業稅納稅人須由地稅移交給國稅管理，這就需要國、地稅進行密切協作。由于國、地稅管理自成體系，征管信息系統無法對接，大量的基礎資料和歷史數據移交存在一定的困難，加上國、地稅之間在管理權限和各自利益方面存在博弈，勢必會增加協作難度。另外，由于“營改增”目前還處于試點階段，僅選擇了部分行業試行，必然會造成試點行業與非試點行業之間的稅制銜接問題與征管協調問題，增加了稅收征管難度。

2. 對地稅系統征管工作有較大的影響。按照現行征管體系，營業稅由地稅系統征管，是地稅系統的主體稅種?！盃I改增”政策實施后，原來繳納營業稅的納稅人改征增值稅，將由國稅系統征收。從測算數據看，如果全部營業稅改征增值稅，陜西將有332.84億元稅收劃歸國稅系統征管，占全部地稅系統征收的地方收入的43.56%。隨著征管職能的劃轉，將對地稅系統的征管體系產生較大影響。

（四）對橫向比較方面的影響

實施“營改增”政策后，不同地區的產業結構差異也會影響增值稅擴圍后的地方稅收缺口大小。陜西煤炭、天然氣等資源豐富，能源、礦產、電力等第二產業發達，其增值稅收入超過了營業稅收入。雖然實施“營改增”政策后每個地區的稅收收入都會受到一定程度的影響，但從總體上看，陜西財政收入受“營改增”的影響相對會比第三產業發達的省市要小。

四、對“營改增”工作的相關建議

（一）對經濟欠發達地區給予適當補助

營業稅是地方稅，增值稅是中央、地方共享稅。在試點期間，收入歸屬不發生變化，因試點產生的財政減收，按現行財政體制由中央和地方分別負擔。但在“營改增”試點完成后，與經濟發達地區相比，經濟欠發達地區在現代服務業和運輸業方面缺乏足夠的競爭力，如中央不盡快完善和調整現有的財政體制，其財政收入必然會形成一定的減收或增速放慢。建議中央對部分經濟欠發達地區在試點期間或政策實施初期所形成的財政減收通過一定的形式給予適當補助。

（二）協調好中央和地方利益分配，確保改革順利推進

自1994年我國實行分稅制以來，中央財政收入占全部財政收入的比重逐步得到提高，中央財力相對富裕，而地方財政收入所占比重逐步減少，加上近年中央一系列惠民政策都需要地方配套資金的支持，導致地方政府財政困難越來越嚴重。目前，中央與地方對增值稅收入的分成比例為中央分75%、地方分25%，而營業稅收入則全部歸入地方財政?！盃I改增”后，如果要保持現行中央、地方收入格局基本不變，就必須調整現行分成比例。要科學測算因“營改增”導致的地方稅收收入減少的規模，依據測算結果對增值稅收入分成比例進行科學調整，調整后的地方增值稅收入增量至少要能夠填補因“營改增”而減少的營業稅收入總量?？紤]到近年地方政府因“事權”增加造成的財政困境，進一步建議“營改增”后適當提高地方政府對增值稅的稅收分成比例，這樣一方面緩解了因財稅體制改革而給地方財政帶來的壓力，另一方面也能夠調動地方政府改革的積極性，取得地方政府對財稅體制改革的支持。

（三）未雨綢繆，及早確立調整與完善分稅制思路

所謂分稅制，一是收入分成，二是分稅種，即劃分稅收管理權限?！笆杖敕殖伞敝饕菍深惞蚕矶惖姆殖桑阂活愂橇鬓D稅中的增值稅分成，中央分75%，地方分25%；另一類是包括企業所得稅和個人所得稅在內的所得稅分成，中央分60%，地方分40%。“分稅種”則是按不同的稅種劃分中央稅、地方稅，如消費稅、車輛購置稅為中央稅，房產稅、城鎮土地使用稅、車船稅等為地方稅?！盃I改增”之前，除鐵道系統、各銀行總行和各保險總公司集中繳納的營業稅收入劃歸中央外，其余的營業稅收入全部劃歸地方?！盃I改增”后，原來劃歸地方的營業稅就變成了共享稅增值稅，雖然試點期間明確收入歸屬不變，但改革全面完成之后收入劃分并未明確。除此之外，“營改增”三個階段的工作結束后營業稅將不復存在，這意味著需要重新為地方稅體系尋找主體稅種。筆者建議，以這次“營改增”試點為契機，統籌規劃，未雨綢繆，盡快確立調整和完善現行分稅制體制的思路，重新合理劃分中央和地方的“分稅”標準。

（四）統籌中央和地方稅種改革，重構地方稅體系

近年來，我國稅制改革的主要方向是中央稅和共享稅，地方稅改革嚴重滯后，導致地方稅呈現“稅種多、征管難、組織收入能力差”的突出問題。要解決這些問題：一是整體推進中央和地方稅種改革，中央在推進中央稅和共享稅的同時，統籌兼顧，切實加快地方稅改革，調動地方政府發展經濟的積極性；二是構建地方稅體系，“營改增”改革必將對地方稅的結構造成重大影響，為地方稅尋求可替代營業稅的主體稅種是“營改增”進一步擴圍的當務之急，這就需要重構地方稅體系，重新確立新的地方稅主體稅種。黨的十八屆三中全會的《決定》中關于財稅體制改革路線圖，已為我們指明了方向。目前，房產稅這一地方稅正在加緊立法。有識之士已提出，伴隨著“營改增”的實施和推進，流轉稅改革的重點將是消費稅。其思路一是消費稅擴圍，將“三高”，即高污染、高耗能、高檔消費品納入征稅范圍；二是改革消費稅征稅環節，從現行的生產環節改為流通環節（批發、零售）；三是改變消費稅管理權屬，將消費稅納入地方稅體系。

（五）適度增加國稅征管力量，解決人員緊張問題

可以預見，隨著“營改增”試點工作的深入，國稅系統征管戶數和業務量將明顯增加。目前，受國稅隊伍人員編制的限制和干部年齡結構老化的影響，陜西國稅系統征管力量明顯不足，部分基層單位尤為突出。建議逐步適度增加國稅人員編制，在編制未到位的現實情況下，國稅機關也可以積極爭取省政府和有關部門的財力、物力支持，加大電子申報的投入和推行力度，用信息和技術手段彌補征管人員的不足，進而確保國稅系統的稅收征管質量和征管效率。

（課題組其他成員：張茂良、王淑玲、胡銘焓）

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[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]