農村社會組織發展面臨的困境及對策

林阿妙

摘 要： 農村社會組織在農村社會治理中發揮了重要的協同作用。當前，農村社會組織的發展取得了初步成效，但也面臨著規模偏小、結構松散、可支配資源要素匱乏、社會認同度不高等發展困境。既有外部政策、監督不到位等原因，也有農村社會組織自身內部管理不善的原因。為此，應進一步優化農村社會組織的發展環境，通過強化鄉村共治意識、加快轉變政府職能、完善扶持政策落實體系、分類實施監督管理和積極進行指導培訓等舉措，加快促進各類農村社會組織的建設與發展。

關鍵詞： 農村社會組織； 培育發展； 監督管理

中圖分類號： D668 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）03-0125-04

農村社會組織是指在農村經濟社會發展中發揮服務、溝通、協調等作用的非政府、非營利性組織，具有非政府性、非營利性、自主性及服務三農的特點。經過幾年的實踐和探索，我國農村社會組織的發展取得了初步成效，在促進農村經濟社會的發展、滿足農村多樣性需求的需要、化解農村社會矛盾、維護農村和諧穩定等方面發揮了重要的作用。但與此同時，新時期農村社會組織的發展仍然困難重重，如何加強農村社會組織建設、促進農村社會組織發展已成為新時期加強農村社會建設和創新農村社會治理的一項重要課題。

一、農村社會組織發展面臨的主要困境

當前，農村社會組織的發展較為滯后，存在不少困難和問題，難以適應新形勢、新任務對“三農”工作的新要求。

（一）現有農村社會組織規模偏小、結構松散

受小農意識、自給自足經濟和“小富則安”思想的嚴重影響，農民的合作意識和創新精神普遍較為缺乏。因此，農村社會組織的發展仍然處在于較為自發、零散的狀態。現有農村社會組織普遍存在著規模較小、種類偏少、專業化不夠、實力不強及組織網絡不健全等問題。隨著農村經濟社會的發展，在農村也產生了許多新的社會問題。這些社會問題既有需求性、事務性的問題，也有失調性、整合性的問題。比如，我國的農村養老問題就是一個涉及上億老人且非常現實的事務性社會問題。解決這些問題，單靠個體家庭和政府層面的力量是不夠的，迫切需要有社會力量來承接這些職能。但是，目前在農村只有老年協會及為數不多的養老院等組織提供相關的社會服務，顯然不能有效地解決老年人經濟來源、生活照料、精神生活等多方面的需求問題。現有的農村社會組織從總體上仍然處于發展初級階段，存在“散、小、差”的問題，對促進農村經濟社會發展和城鄉一體化進程的作用仍然比較有限，還遠遠不能適應農村經濟社會發展的需要。

（二）現有農村社會組織可支配資源要素較為匱乏

當前，資金、技術、人才等要素的匱乏，嚴重制約了農村社會組織的發展。

1. 資金不足是農村社會組織發展面臨的首要難題。總體上看，農村社會組織受到其發展階段、性質、功能等限制，籌措資金的能力較弱，疲于維持生計，其發展的規模、速度和效益受到嚴重制約。

2. 人才的匱乏是農村社會組織發展面臨的又一難題。雖然大部分農村社會組織的成員由當地農村的能人組成，但是他們往往缺乏相關的專業知識和能力，服務村社會組織的時間和精力也較為有限。

3. 技術的缺乏也是農村社會組織發展面臨的又一大難題。現有農村社會組織的技術水平普遍不高，現代化技術裝備不足，收集、處理和利用信息技術的能力更弱。不難看到，現有農村社會組織由于受到可支配資源要素的約束，在實踐中經常陷入無法有效開展各項服務工作的尷尬境地。

（三）現有農村社會組織的社會認可度不高

得到群眾的認可，是農村社會組織發展的關鍵動力。然而，現有農村社會組織的社會認可度還不高。主要體現在兩個方面：

1. 現有農村社會組織服務農業、農民、農村經濟社會發展的能力較弱導致了其社會認可度不高。以經濟性農村社會組織為例，當前經濟性農村社會組織的發展仍然較為滯后。因此，其對拓寬農民的增收渠道、促進農村勞動力的技能培訓、提高農民的組織化程度等方面的輻射范圍仍然有限；對促進農村產業結構的優化調整、促進了農業現代化發展的帶動能力仍然不足，對加快新農村建設步伐、推動城鄉發展一體化進程的推動作用也較為有限。

2. 現有農村社會組織的運作存在不夠透明、不夠公開的問題，在管理人員的選拔任用方面存在任人唯親的情況，在資金的籌措及使用方面存在隨意性過大等狀況。有些管理人員巧立名目亂收費、亂開支，甚至把農村社會組織當成他們的小金庫。群眾對這類的農村社會組織存在不同程度的消極抵觸心理。

二、制約農村社會組織發展的成因分析

農村社會組織存在上述問題，既有外部政策、監督不到位等原因，也有社會組織自身內部管理不善的原因，主要體現在以下五個方面：

（一）社會共治意識淡薄，對農村社會組織的重要性認識不足

社會各界對農村社會組織的內涵、性質、功能的認識不到位，對發展農村社會組織的重要性和緊迫性認識不到位。從政府的角度來看，部分基層政府部門的管控思想仍然較為嚴重，擔心農村社會組織成為危及農村和諧穩定的組織群體，對農村社會組織的發展存在消極對立思想。同時，基層政府部門對農村社會組織在農村發展中的重要性缺乏足夠的認識，對農村社會組織在農村社會管理的協同作用認識不到位，沒有把發展繁榮各種農村社會組織作為促進農村經濟社會發展的一個重要突破口，導致了其對農村社會組織的重視程度不足，扶持培育的力度也不夠。從農民的角度來看，由于宣傳、引導力度不夠以及受傳統小農經濟思想的影響，很多農民“單干思想”仍然根深蒂固，對農村社會組織的內涵及其功能認識不足，缺乏參與各類農村社會組織的積極性。

（二）政府職能轉變不到位，對農村社會組織的權責確定不明確

我國行政體制改革滯后嚴重了影響社會體制改革進程。當前，我國行政體制改革滯后的突出表現之一就是政府職能轉變不到位。改革開放以后，我國政府雖歷經數次改革，但政府職能越位、錯位、缺位的問題依然存在，對社會體制改革的重要影響之一就是政社、政資、政企、政事不清。政社不清是政府與農村社會組織發展互動關系中的突出問題。在農村基層實踐中，政府方面存在職責錯位的問題，沒有把握、協調好政府、基層群眾自治組織及農村社會組織三者之間的關系，導致各類農村社會組織難以有效發揮其社會治理和社會服務的作用。比如：當前有一部分農村社會組織是在政府的推動下成立的，其組織資源、管理理念、管理方式、方法等方面都依賴于相關政府部門，甚至依然是作為政府的附屬機構發揮作用，因而很難獨立自主地履行相關職能。

（三）政策落實不到位，對農村社會組織的扶持力度不夠

目前，黨中央、國務院都高度重視社會組織的發展，提出“培育發展和監督并重”的原則。但是實際運作中，農村社會組織仍然難以得到足夠的政策支持。主要表現在以下兩個方面：

1. 政策體系不科學。各職能部門之間的政策出現交叉或者重疊的現象，造成職責界限不清，由此對農村社會組織的扶持管理存在互相推諉的現象。原有的不分類別的雙重管理體制，提高了社會組織準入的門檻，嚴重影響著農村社會組織的發展。

2. 政策的制定和執行效果不佳。目前，對農村社會組織的扶持政策規定比較籠統、缺乏可操作性。比如只是強調金融機構應該加大對經濟性農村社會組織的信貸支持，至于支持的具體辦法沒有進一步去協商和落實。

（四）“嚴審批、疏監管”的現象較為嚴重，對農村社會組織缺乏有效的監督管理

長期以來，社會組織的管理體制實行的是登記管理機關和業務主管單位雙重負責的管理體制。登記管理機關主要進行宏觀管理和執法監督。業務主管單位側重于日常業務管理。但在實踐中，登記管理機關和業務主管單位均存在嚴重的“嚴審批、疏監管”的現象。從具體監管環節來看，主要存在三個方面的問題：

1. 監管主體的缺位。在實踐中雙重管理體制的執行并不到位，登記管理機關和業務主管單位未能有效履行相應的管理職責。其他社會力量由于受到監管意識、能力及空間等方面的限制，也很難對農村社會組織進行有效地監管。

2. 監督方法缺乏針對性，不能針對不同監督對象的特性采取不同的監督方法。

3. 監管方法缺乏創新性。在具體方式方法上仍然習慣于管控式的手段，依法管理思想不足，管理方法較為滯后。科學有效的監督管理機制缺乏，既造成了對有登記的農村社會組織存在重準入、輕監管的現象，也造成了對未登記的農村社會組織的監管基本處于空白狀況的局面。

（五）內部治理不健全，農村社會組織自我發展能力較弱

現有的農村社會組織功能發揮的有限性與其自身內部管理不善不無關系。具體原因主要有：

1. 部分農村社會組織社會責任感不強。不夠健全的自律機制以及淡薄的守法意識導致了有些農村社會組織存在營利分紅的現象，偏離了公益性的特點，一些農村社會組織不遵守國家法律規定，有的未進行登記就私下開展活動，有的擅自開展違法違規或違反章程規定的活動。

2. 內部運作機制不規范。有些農村社會組織的內部管理非常混亂，制度不完善，管理決策中“一言堂”的現象仍然較為突出，理事、監事形同虛設，很少召開社員大會，決策不民主、管理不科學。

3. 管理人才缺乏。農村社會組織的專業管理人才非常匱乏，現有的農村社會組織的管理者一般是兼業的農戶，科學管理社會組織的意識和能力較弱。[1]

三、促進農村社會組織發展的主要思路

針對農村社會組織發展中存在的主要問題及其成因，按照十八屆三中全會強調“激發社會組織活力”的新要求，政府及其相關部門應加強對農村社會組織的扶持、培育和監管，加快推進各類農村社會組織的持續健康發展。

（一）強化鄉村共治意識，大力宣傳農村社會組織的協同作用

要加大宣傳力度，提高社會各界，特別是農民群眾對農村社會組織的認識度，促使他們進一步認識到農村社會組織在發展農村經濟、繁榮農村社會事業、維護農村和諧穩定中的積極作用。

1. 從政府自身的角度來看，要正確認識社會組織的社會協同作用，提高政府對社會組織的重視程度。政府部門應打破政府與社會組織對立沖突的老觀念，樹立合作共生的新理念。一方面，要減少對農村社會組織消極意義的認識。大部分農村社會組織的性質和主要功能是為農村經濟、社會、文化等領域的發展和繁榮服務，不會成為危及社會穩定的社會組織。對此，基層政府部門可通過動態的監督管理來消除相關的顧慮。另一方面，要強化社會共治意識，努力樹立“小政府、大社會”的治理理念，充分認識農村社會組織在推動農村經濟社會發展中的重要協同作用。

2. 從轉變社會公眾認知的角度來看，要加大宣傳普及力度，使農民正確認識到農村社會組織和自己生產生活安息息相關，不斷提高農民群眾對社會組織的社會認可度。

（二）加快轉變政府職能，進一步明晰各類農村社會組織的職權

必須按照政社分開，權責明確、依法自治的原則，加快理順基層政府與社會組織的職能關系。

1. 明晰基層政府的農村社會治理職能。在新農村建設的過程中，面對農村多樣化的生產生活需求以及基層政府自身資源的有限性，在很多領域基層政府已不是提供微觀服務的最佳主體。因此，政府對自身的農村社會治理職能要有一個準確的定位。政府部門可以通過購買公共服務以及向社會組織開放更多的社會資源和領域等方式支持農村社會組織的發展。在這些領域，政府部門應與社會組織建立平等對話協商機制，建立合作伙伴關系。

2. 要合理界定農村社會組織的主要功能，走具有農村特色的，以促進農村生產發展、生活寬裕、村容整潔、鄉風文明、管理民主為目標的現代農村社會組織發展之路。切實堅持非政府性、非營利性、自主性及服務三農的原則，不斷增強農村社會組織的凝聚力、吸引力和感召力，防止用行政手段干預農村社會組織的發展。

（三）完善扶持政策落實體系，增強農村社會組織發展活力

作為促進農村經濟社會發展的一種重要手段，政府應制度化地完善農村社會組織的相關政策扶持體系。

1. 明確扶持對象。在支持對象上，專項資金要重點扶持帶動能力強、與社員生產生活連接緊密的農村社會組織。要深入落實十八屆三中全會提出的重點培育和優先發展四類社會組織的新要求，在準入方面依法直接給予辦理。同時，要按照試點、總結、修訂、推廣的模式積極扶持推進各類農村社會組織的發展。堅持多類型扶持發展農村社會組織，努力滿足農村多樣化的生產生活需求，形成黨委領導下的基層充分自治、社會良性協同的農村生態治理格局。[2]

2. 完善扶持體系。根據各類農村社會組織的特點，有針對性地采取專項資金、金融信貸、注冊登記、建設用地、人才保障等扶持手段。以經濟性農村社會組織為例，以下兩項扶持政策迫在眉睫。（1） 設立專項扶持資金。縣級以上財政部門應設立扶持農村社會組織發展的專項資金，對成立初期資金困難的農村社會組織給予資金扶持，對農村社會組織開展有關活動給予資助，專款專用，通過財政資金扶持，引導經濟性農村社會組織的發展。（2） 制定落實金融扶持政策。當前，要特別加大信貸支持力度，協調各金融部門允許經濟性農村社會組織以其自有資產作抵押或以社員聯保等形式辦理貸款，幫助經濟性農村社會組織及其成員解決資金難題。

（四）分類實施監督管理，推動農村社會組織健康有序發展

從農村社會組織的發展來看，政府要加快建立完善監督管理體制，盡快彌補監管漏洞，制定科學嚴密的行為規則，推進社會組織的規范化建設。

1. 在監督主體方面，要完善政府監管、社會監督、行業自律的全方位農村社會組織監督管理體制，形成多方參與、齊抓共管的農村社會治理格局。相關政府部門對農村社會組織應依法實施監管，明確各個部門的職責范圍，努力克服監管過程隨意性過大或監管職能邊界模糊的不足。社會各界特別是組織成員要主動承接起監督各類農村社會組織的民主管理、信息披露、財務收支、高效服務等各環節的監管任務。行業自律也是完善社會組織監管體系的重要組成部分，要充分發揮行業協會、樞紐型社會組織在促進農村社會組織規范發展中的重要示范作用。

2. 在監督對象方面，要堅持分類監管的原則。對已登記的社會性農村社會組織，應堅持支持發展與規范管理并重。當前民辦非企業單位和部分行業協會的趨利性較強，行為不夠規范，對這些行為要認真予以規范。對未登記的草根組織，要認真加以研究，充分利用其積極因素，遏制其消極因素。[3]

3. 在監管方法上，要努力探索科學高效的監管機制。深入落實分類管理制度，真正實現管理體制由重入口登記向準入和日常管理并重轉變，由重行政控制向依法管理方向轉變。通過完善農村社會組織的信息披露制度、建立等級評價機制和懲罰退出機制、加強行政執法力度等制度建設，規范組織行為，促進各類農村社會組織健康發展。

（五）積極進行指導培訓，提高農村社會組織規范化管理水平

規范化的管理水平是農村社會組織承接政府轉移的職能并發揮其功能的重要保障。因此，必須加強對農村社會組織的指導培訓，不斷提高農村社會組織的規范化水平。

1. 增強農村社會組織的社會責任感。農村社會組織不僅要承載自身發展和滿足社員需求的責任，而且要自覺履行社會責任，注重加強自律和誠信建設。[4]

2. 完善農村社會組織的治理機制，提高規范化管理水平。相關業務主管部門要分門別類，加強指導，幫助各類農村社會組織制訂章程，建立健全各項規章制度，監督農村社會組織，認真履行成員大會、理事會、監事會等民主決策程序，不斷提高各類農村社會組織的規范化發展水平。同時，要不斷完善農村社會組織的財務管理、收益分配等內控制度，完善以“誠信”為重點的信息披露制度，增強運作的透明度、公開化和誠信度，努力遏制違法違規行為的發生。

3. 加強培訓，切實提高農村社會組織管理人員的素質和能力。一方面，要做到理論和實踐相結合，不斷提升農村社會組織管理人員靈活運用各種管理方式、方法的技能，不斷提升農村社會組織管理人員的管理技能；另一方面，要培養農村社會組織的專兼職工作人員，促進農村社會組織人才隊伍的相對穩定和可持續發展，從根本上提高他們的服務能力。

參考文獻：

[1]黃曉勇.中國民間組織報告（2011-2012）[R].北京：社會科學文

獻出版社，2012：90-126.

[2]王名，丁晶晶.社會組織參與社會管理創新的基本經驗[J].中

國行政管理，2013，（4）：65-67.

[3]國務院發展研究中心社會發展研究部課題組.社會組織建設

現實、挑戰與前景[M].北京：中國發展出版社，2011：18-24.

[4]崔萍，李磊.和諧社會視野下我國社會組織發展探析[J].中國

行政管理特色社會主義研究，2008，（5）：81-85.

[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]