資源、環(huán)境與區(qū)域規(guī)劃
——《成都平原城市群發(fā)展規(guī)劃》中的思考

阮 晨

(成都市規(guī)劃設計研究院，四川成都610041)

1 區(qū)域規(guī)劃的特點和作用

1.1 區(qū)域規(guī)劃概述

區(qū)域本身作為一個不確定的概念在規(guī)劃中的含義是廣泛的。美國地理學家R·Hartshore提出“一個區(qū)域是一個具有具體位置的地區(qū)，在某種方式上與其它地區(qū)有差別，并限于這個差別所延伸的范圍內”。英國地理學家R·Dickinson認為 “區(qū)域概念是用來研究各種現象(物質的、生物的和人文的)在代表特定地區(qū)結合成復合體的趨向。這些復合體有一個場所、一個核心和它們的邊緣地區(qū)的、明確程度不同的變化趨勢。[1]” 從上述對區(qū)域的定義來看，具有相對完整的空間屬性、而又與其它地區(qū)存在不同的特征是區(qū)域概念的核心。因此區(qū)域規(guī)劃的客體即是特定區(qū)域內的客觀存在，包括物質環(huán)境、人和社會。

在社會、經濟發(fā)展中，人口、資源、經濟等要素在某一特定區(qū)域內的存在和流動成為該區(qū)域發(fā)展的動力。當社會、經濟發(fā)展到一定水平時，這種存在和流動將遍布整個區(qū)域并影響區(qū)域內的發(fā)展。規(guī)劃如果僅僅在要素高度集中的城市范圍內討論要素的配置,已經不能全面地適應區(qū)域發(fā)展的需求，在要素存在和流動的區(qū)域內實現要素的合理配置,是規(guī)劃應當解決的問題。因此，區(qū)域規(guī)劃的先驅Patrick Geddes指出：“在經濟和社會的壓力不斷作用的條件下，城市規(guī)劃勢將把城市和鄉(xiāng)村的規(guī)劃都納入進來，或者說成為城市地區(qū)的規(guī)劃，即包括若干城鎮(zhèn)和它們四周的影響范圍。[2]”

1.2 區(qū)域規(guī)劃的特點

從區(qū)域規(guī)劃的性質和社會、經濟發(fā)展對區(qū)域規(guī)劃的需求兩個方面分析，可以發(fā)現區(qū)域規(guī)劃具有區(qū)域性、基礎性、綜合性等特點。

區(qū)域性：區(qū)域規(guī)劃針對某一特定區(qū)域，應當反映該區(qū)域不同于其它區(qū)域的資源、環(huán)境特點和社會、經濟發(fā)展水平，并以此為基礎制定發(fā)展目標和途徑。

基礎性：區(qū)域規(guī)劃應該是在對資源、環(huán)境、社會、經濟等各方面情況進行認真調查研究之后制定的，它將成為該區(qū)域的資源、環(huán)境科學合理利用及社會、經濟發(fā)展提供基礎性指導。

綜合性：區(qū)域發(fā)展涉及資源、環(huán)境、社會、經濟等諸多要素，各要素對區(qū)域規(guī)劃都具有重要影響，因此區(qū)域規(guī)劃編制中必須綜合考慮各要素的關系、協(xié)調要素間的矛盾。

1.3 區(qū)域規(guī)劃的作用

城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質是政府管理城鄉(xiāng)發(fā)展的行政和法律手段。區(qū)域規(guī)劃的目的在于通過區(qū)域空間資源的合理配置，從更高的層面、更寬的視野統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)區(qū)域的架構、生產力分配、要素的搭配，實現城鄉(xiāng)經濟布局一體化、經濟發(fā)展一體化、社會發(fā)展一體化和生態(tài)環(huán)境保護的一體化，促進區(qū)域經濟、社會、人口、資源、環(huán)境及城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展[3]。因此，區(qū)域規(guī)劃的作用主要體現在四個方面：政府通過組織編制區(qū)域規(guī)劃對該區(qū)域內可以利用的資源進行分析整合，在區(qū)域內對未來發(fā)展空間進行分析預測；通過批準的具有法律效力的(或成為政策參考的)區(qū)域規(guī)劃把發(fā)展戰(zhàn)略落實到空間布局上，行使對經濟的引導和調控職能；通過政府管理調控資源利用，部署和安排區(qū)域內的保護與建設活動，使區(qū)域內社會、經濟、人口、資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展，完成既定的區(qū)域發(fā)展目標；通過規(guī)劃監(jiān)督，規(guī)范區(qū)域內各種保護與建設活動，維護公共利益和其他主體的合法權益，達到區(qū)域內各主體間的利益平衡。

2 區(qū)域規(guī)劃中的資源、環(huán)境要素

隨著城市化進程的快速推進,城市化水平較高、經濟聯系緊密的地區(qū)將進入大都市帶或都市圈發(fā)展階段,建設都市區(qū)和發(fā)展城市群將成為我國推進城鎮(zhèn)化的重要模式，這也是協(xié)調區(qū)際矛盾、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的必然要求[4]。John Friedmann和William Alonso提出把區(qū)域當作一個“經濟景觀”，區(qū)域規(guī)劃主要關心“資源與經濟發(fā)展問題”。從國內外的實踐來看，區(qū)域是整合資源環(huán)境與社會經濟規(guī)劃的最佳空間層次，在區(qū)域規(guī)劃中可以比較全面和科學地研究資源、環(huán)境的基礎性作用。

以區(qū)域的視野來審視規(guī)劃，其應當考慮的資源、環(huán)境要素包括：區(qū)域水資源、土地資源、礦產資源、旅游資源和人口資源、環(huán)境質量、環(huán)境目標、環(huán)境容量等。這些要素的共同特點是：區(qū)域發(fā)展的基礎條件和基本限制，對資源、環(huán)境的保護和利用對規(guī)劃產生空間上的訴求。

3 資源、環(huán)境對區(qū)域規(guī)劃的影響

資源、環(huán)境作為區(qū)域規(guī)劃的基礎，其保護與利用的方式對區(qū)域規(guī)劃中規(guī)劃目標、規(guī)劃方案、規(guī)劃措施等都有直接影響。結合《成都平原城市群發(fā)展規(guī)劃》就資源、環(huán)境對規(guī)模、空間布局、發(fā)展模式選擇及次區(qū)域關系、城鄉(xiāng)關系等幾個方面的影響作簡要分析。

成都平原城市群位于四川盆地西部，是四川省五大城市群之一，其規(guī)劃范圍包括：成都市、德陽市、綿陽市、眉山市、資陽市，以及雅安的市中區(qū)、名山縣，樂山的市中區(qū)、峨眉山市和夾江縣，面積約5.99×104km2，現狀人口約3 055×104人。成都平原城市群經濟發(fā)展迅速，經濟總量占全川六成，位列中西部各城市群第二位，是我國中西部主要的經濟增長極之一。

3.1 綜合承載力與規(guī)模

綜合承載力是指在某一時期某種狀態(tài)條件下，某地區(qū)的資源、環(huán)境條件所能承受的人類活動的閾值。綜合承載力是一個客觀的量，是區(qū)域綜合系統(tǒng)的客觀屬性。資源、環(huán)境綜合承載力分析的重點是對開發(fā)強度及規(guī)模與環(huán)境承載力之間是否協(xié)調進行分析，對經濟與環(huán)境是否協(xié)調發(fā)展作出判斷。

根據地理單元的分隔，資源、環(huán)境在某一相對獨立的地理單元內會形成封閉系統(tǒng)(該處所謂封閉系統(tǒng)指近似封閉系統(tǒng)，即與外界存在能量交換，但物質、信息交換相對較少)，在這一區(qū)域內對資源、環(huán)境的保護和利用，這是在城市尺度的規(guī)劃中難以解決的。

在《成都平原城市群發(fā)展規(guī)劃》中，根據成都平原的資源、環(huán)境條件選擇水資源、土地資源、水環(huán)境容量、大氣環(huán)境容量等四類要素共7個指標進行分析和評價。

表1 成都平原城市群資源環(huán)境綜合承載力評價

注：綜合承載力在0.8～1.0范圍內表示社會、經濟發(fā)展與資源、環(huán)境支撐處于平衡狀態(tài)。

① 注：按照預設的社會發(fā)展水平、經濟發(fā)展方式以及生態(tài)環(huán)境環(huán)境目標作為情景模式基本條件，對區(qū)域發(fā)展進行情景模擬。

通過評價，得出了按照一定情景模式①下資源、環(huán)境各類要素的承載力和綜合承載力，其中人口承載力約3 600×104人，經濟發(fā)展承載力為年均增速8 %。按照資源環(huán)境綜合承載力的評價方法，將資源、環(huán)境本底與建立在之上的社會、經濟結構統(tǒng)籌起來，為科學合理地確定人口、經濟規(guī)模提供了更為可靠的方法。

3.2 環(huán)境容量與空間布局

環(huán)境容量是指在保證人類正常生存和生態(tài)系統(tǒng)正常發(fā)展，以及環(huán)境質量目標前提下，環(huán)境系統(tǒng)所承納污染物的最大允許量。環(huán)境容量是一個客觀數量，它反映了某確定的環(huán)境系統(tǒng)對污染物的承納能力。換言之，它反映了在既定環(huán)境目標下環(huán)境系統(tǒng)對人類經濟生產和生活活動的限制條件。

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃在空間布局時主要考慮發(fā)展的需求和技術經濟的合理性，缺乏生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體保護與合理利用。區(qū)域規(guī)劃具有的特點為從更廣域的視角、更全面的要素角度研究城市群組空間組合提供了新的思路。

在《成都平原城市群發(fā)展規(guī)劃》中，通過水環(huán)境容量的研究(圖1)，提出了基于最佳水環(huán)境容量利用的“西控、中優(yōu)、東進”的城鎮(zhèn)空間布局策略。同時，根據大氣環(huán)境容量進行了計算，擬合城市在主導風向上的最大控制長度，為控制城市連綿度提供了依據(圖2)。

3.3 資源、環(huán)境保護與發(fā)展模式

圖1 成都平原城市群水環(huán)境容量分布

圖2 成都平原城市群空間結構規(guī)劃

在傳統(tǒng)城市規(guī)劃中，對于城市發(fā)展模式沒有更多地涉及，一般情況下僅給出了社會、經濟、環(huán)境的發(fā)展的目標，但是在規(guī)劃中缺乏目標的實現途徑。這就使傳統(tǒng)城市規(guī)劃中的發(fā)展目標流于空洞的表述而缺乏具體的支撐。在科學發(fā)展觀指導下的區(qū)域規(guī)劃可以從區(qū)域整體層面出發(fā)，根據資源、環(huán)境條件對區(qū)域未來協(xié)調發(fā)展的途徑展開討論，進行情景模擬，最終對發(fā)展模式作出選擇，從而具體指導區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

在《成都平原城市群發(fā)展規(guī)劃》中，根據實際情況，選擇了水資源、土地資源、大氣及水環(huán)境容量等要素，以延續(xù)發(fā)展模式(以經濟發(fā)展目標為主，保證基本的生態(tài)環(huán)境質量不再繼續(xù)惡化)和協(xié)調發(fā)展模式(以生態(tài)環(huán)境保護目標為主，保證在生態(tài)環(huán)境較為迅速改善的前提下社會經濟持續(xù)發(fā)展)為情景對比，從經濟增長速度、人口增長速度、城鎮(zhèn)布局、產業(yè)門類選擇及布局、資源保護與利用政策、生態(tài)環(huán)境保護政策等方面開展多因素模擬比較。通過比較分析，成都平原城市群的資源、環(huán)境條件對于上述發(fā)展需求的支撐作用得到了量化，協(xié)調發(fā)展模式的優(yōu)勢從比較數據中得到了體現。同時，通過比較情景模擬的條件設置也將兩種發(fā)展模式在各方面可采用的具體方式方法予以明確，在規(guī)劃的政策建議篇章中可以依據這些條件提出有針對性、具體可行的規(guī)劃政策建議，為區(qū)域的科學發(fā)展提供了規(guī)劃支持。

3.4 資源、環(huán)境與次區(qū)域關系及城鄉(xiāng)關系

在傳統(tǒng)城市規(guī)劃的思路中，在考慮次區(qū)域(區(qū)域內按照某種標準劃分的次一級區(qū)域)關系、城鄉(xiāng)關系時大多從等級結構、功能結構、經濟聯系、交通及公共服務聯系等方面出發(fā)，對次區(qū)域及城鄉(xiāng)之間在資源、環(huán)境保護與合理利用的考慮比較欠缺。區(qū)域規(guī)劃作為協(xié)調區(qū)域發(fā)展的指導性規(guī)劃，在次區(qū)域及城鄉(xiāng)關系的思量中應該根據資源、環(huán)境條件對區(qū)域內的資源合理配置及生態(tài)環(huán)境整體保護等方面作出安排。

成都平原城市群區(qū)域各類資源較豐富，但是普遍分布不均勻，因此在《成都平原城市群發(fā)展規(guī)劃》中，選擇了對區(qū)域發(fā)展有重大影響的水資源在次區(qū)域層面進行統(tǒng)籌配置，通過對次區(qū)域發(fā)展的分析，在針對需求、兼顧公平的原則下對區(qū)域內水資源進行統(tǒng)一調配，保證了各次區(qū)域社會、經濟發(fā)展和人民生活的需要，消除了次區(qū)域之間發(fā)展不平衡的基礎性障礙。

生態(tài)環(huán)境保護是可持續(xù)發(fā)展的重要內容之一，在《成都平原城市群發(fā)展規(guī)劃》中，從生態(tài)環(huán)境整體保護的基點出發(fā)來考慮城鄉(xiāng)關系：在分析城市和鄉(xiāng)村不同生態(tài)環(huán)境特點及保護要求的基礎上，從生態(tài)環(huán)境保護的角度提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策建議。

4 結束語

區(qū)域規(guī)劃在區(qū)域發(fā)展中起到協(xié)調區(qū)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、合理配置資源的基礎性作用，在區(qū)域規(guī)中從資源、環(huán)境保護與合理利用出發(fā)考量區(qū)域發(fā)展的需求與供給，將從一個不同于傳統(tǒng)的城市規(guī)劃的視角展示出區(qū)域協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃影像，也為區(qū)域規(guī)劃制定合理的規(guī)劃政策提供了保障。

[1] 趙景海. 淺議城市規(guī)劃的區(qū)域觀[C]//2002年黑龍江省規(guī)劃學會年會論文集.2002

[2] P·hall.城市與區(qū)域規(guī)劃[M].鄒德慈,金經元,譯. 中國建筑工業(yè)出版社，1985

[3] 李友生.區(qū)域規(guī)劃在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展中的地位與作用[J].中國建設信息, 2006，(1)

[4] 劉傳明. 新一輪區(qū)域規(guī)劃若干問題探討[J].地理與地理信息科學, 2006，(4)

[5] 成都市規(guī)劃設計研究院.成都平原城市群發(fā)展規(guī)劃 [R]