廈門市垃圾收運和處理體系改革研究

據2012年統計，廈門市全年處理城市垃圾約109.2萬t。島內2012年平均每天產生生活垃圾1906.7t，其中焚燒處理約500t/d、分選處理約475.7t/d（廢渣率87.2%），其余1297t/d至東部固廢填埋場填埋。島外生活垃圾1085.7t/d，海滄區約231t/d，集美區約368.7t/d，同安區約325t/d，翔安區約161t/d，這部分生活垃圾全部運往東部固廢中心處理（其中東部固廢處理中心填埋垃圾2456t/d，焚燒生活垃圾318t/d）。

廈門市生活垃圾收運處理工作由政府事業單位實施，雖然政府在環衛事業投入了大量的人力和物力，也取得了一定的成果。但隨著廈門城市規模的不斷發展，人口的不斷增加，現有的管理體系是否符合現代社會發展的各方面要求，是否還有其它更好符合廈門客觀實際的生活垃圾收運處理的管理模式，需要進一步的探討和研究。

＞＞圖1 生活垃圾收運管理體系示意圖

1、廈門市生活垃圾收集處理體系現狀和問題

廈門市生活垃圾收運處理體系由管理機構和生活垃圾處理企業兩級組成，其中廈門市市容環境衛生管理處負責生活垃圾的收運和填埋處理，其余生活垃圾處理企業則負責采用焚燒發電、厭氧產氣發電等方式處理生活垃圾。

廈門市市政園林局是城市環境衛生行政主管部門，市容環境衛生管理處是其下屬環境衛生行業管理機構，主要負責垃圾轉運、垃圾處理及管理。按廈門市行政區劃，生活垃圾收運處理分為6個服務區，區一級環衛管理處負責各轄區城市主次干道清掃及生活垃圾收集清運。在東部固廢中心、東孚垃圾衛生填埋場、后坑綜合處理場等機構完成最終處理。沿襲傳統的行政監督和臺賬式管理模式。具體管理體系見圖-1。

2、廈門市垃圾轉運及處理設施

截至2012年底，廈門市共有清潔樓183座，其中壓縮式清潔樓64座，廈門市已投入運行的末端處理設施生活垃圾衛生填埋場1座，生活垃圾焚燒發電廠3座。3座生活垃圾焚燒發電廠的投資方均為廈門市環境能源投資發展有限公司（以下簡稱環能公司）。后坑垃圾焚燒發電廠一期工程400t/d于2008年6月投產；東部垃圾焚燒發電廠一期工程600t/d于2012年6月正式點火投入運營；西部垃圾焚燒發電廠一期工程600t/d于2013年底正式點火投入運營，形成1600t/d焚燒處理能力，大大緩解了衛生填埋場的處理壓力。西部垃圾焚燒發電廠二期工程600t/d預計在“十二五”期間建成并投入使用。

3、廈門市垃圾收運處理現狀及問題分析

從目前現狀來看，廈門市生活垃圾收集、清掃保潔方面市場化率已達到了99.2%；生活垃圾的轉運仍然由廈門市環衛處及各個區環衛處實施，未實現市場化；1600t/d生活垃圾焚燒處理方式占垃圾總量的約53%；環衛工作人員社會化聘用達到90%。廈門市在生活垃圾的收集及清掃保潔方面已經全面實現了市場化，并取得了良好的成效。與上海等發達地區的管理類似[1][2]，逐步利用視頻監控、車載GPS+GPRS、GIS跟蹤等信息化監管手段監控市場化的垃圾收集和清掃保潔等工作。但在生活垃圾的轉運和處理的市場化和管理信息化進程上還遠遠落后于其他城市，信息化水平亟待提高。總體看來，廈門市的環衛事業急需做出改革以滿足廈門市社會和經濟發展的要求，亟待完善的四個主要問題是：

⑴亟待全面構建管理信息化提升全產業鏈的管理；

⑵管理體系封閉，隊伍素質參差不齊；

⑶投資體制單一，環衛經費無保障；

⑷公共服務嚴重不足。

4、生活垃圾收運處理新型體系構建

縱觀國內外的各種經驗，生活垃圾收運處理市場化和信息化潮流適合廈門市的情況。廈門市生活垃圾收運處理市場化和信息化改革的原則如下：

（1）“干管分離”。將生活垃圾收集、轉運、處理等一系列具體的環衛作業職能從廈門市環衛處及各區級環衛處剝離，成立或引進相關的企業，以政府出資購買服務的方式實施生活垃圾收集、轉運、處理等一系列作業，政府機構僅對實施生活垃圾作業的相關企業利用信息化平臺加強監管、審批和發放特許經營。

（2）扁平化管理網絡設置，構建收運處理信息化網絡的信息互通，實現管理層級的精簡，提高工作效率。

（3）利用網絡技術加強各處理企業間聯系，建立行業的網絡協會平臺，利用社會化的互相監督提高政府監管的效率。

（4）制定相關政策，推進各類生活垃圾收運和處理企業的發展。

2006年9月廈門市市委常委會就廈門市垃圾處理綜合建設規劃做了研究，明確垃圾處理以垃圾焚燒為主，并成立了環能公司，全面負責全市區域內垃圾焚燒發電廠的投資、建設和運營及相應的股權合作招商工作。三座垃圾焚燒發電廠一期總處理規模為1200t/d，二期總處理規模為2800t/d，二期工程建成后廈門市生活垃圾基本采取垃圾焚燒處理方式，也基本實現了廈門市生活垃圾處理的市場化。在廈門市生活垃圾收運處理市場化實踐過程中，環能公司作為一個企業實體，主要從以下幾個方面發揮了市場化改革的作用：

（1）承擔廈門市生活垃圾收運處理市場化機制改革中政府剝離出來的作業部分職能。

（2）通過貸款融資渠道，不僅解決了財政投資資金困難問題，還大大提高了垃圾處理水平。環能公司利用政府的政策及特許經營權向銀行貸款10億元用于垃圾焚燒發電廠的建設，引進先進爐排和煙氣處理技術設備。

（3）充分利用國家關于對資源再生利用電廠性質企業的各項免稅退稅優惠政策。余熱發電享受增值稅即征即退100%的優惠政策；因焚燒廢渣的利用符合《資源綜合利用目錄》內的資源作主要原料生產的產品的所得，免征所得稅五年。另外，處理利用其他企業廢棄物，減征或者免征所得稅一年。

（4）高薪引進高級技術人員，參與政府相關行業標準的建設，為政府有效地監督管理垃圾處理企業運營提供理論依據。

（5）承擔起行業領軍者責任，引領福建省其他5家垃圾焚燒處理及數十家與垃圾焚燒相關的設備、環保企業，成立行業協會，倡導行業的發展。

（6）推動了政府職能從“既是裁判員又是運動員”身份向樹立為企業服務意識的轉變。隨著環能公司依據政府的特許經營權進行經營活動，下一步市環衛處與企業共同構建管理信息平臺，跟蹤工業垃圾、有毒有害垃圾或大件垃圾，建筑垃圾甚至醫療垃圾的收運管理體系，進一步提高垃圾發電的效益。

5、進一步深化改革的建議

廈門市垃圾收運處理體系的改革在取得既有成果的基礎上，有待進一步深化，提升行業發展管理水平和工作效率。立足發展和社會進步，建議采取以下措施進一步推進廈門市生活垃圾收運處理的改革進程：

（1）實施股份制改革，籌措資金用于擴大再生產，拓寬領域。立足企業的股份制改革籌措資金，逐漸擴展業務如建設城市污泥焚燒廠、建設焚燒飛灰固化處理廠及焚燒廢渣處理廠等。

（2）收購垃圾收轉運的設施設備，同時利用企業自有資金建設信息化管理體系。利用信息管理平臺統籌人力、設備、財務等各方面資源，針對完整的生活垃圾產業鏈實現高效的信息化管理，利用信息化體系統籌分類生活垃圾的綜合處理及利用。

（3）以科技進步和信息化建設推動企業的進一步發展。與業內科研機構聯袂研究城市垃圾分類收集、運輸、處理全過程信息化管理難題；在引進或改造的基礎上自主研發符合國情的生活垃圾焚燒主體設備，為拓展全國市場奠定基礎。

（4）發揮行業優勢，配合政府推廣垃圾分類收集的宣傳。倡導企業員工從身邊小事做起，開展綠色低碳生活，辦公、就餐、購物、旅游，引導使命逐步養成愛護環境、勤儉節約、物盡其用、減少廢棄的文明生活習慣。

（5）以生活垃圾分類收集、轉運的參與者身份經營廈門城市生活垃圾的分類使得垃圾分類的收集和運輸得以有效銜接。借鑒全國實施垃圾分類城市操作經驗，垃圾分為餐廚垃圾、可回收垃圾及其他垃圾。投入部分資金用于島內兩個行政區垃圾分類收集桶、分類運輸車輛的配置，做到垃圾不落地收集和專車收集餐廚垃圾，同時改造清潔樓，充分利用清潔樓的地理位置，建立可回收垃圾回收點。