省級建設行業信息化頂層設計的探討

“四化融合”為信息化發展提供了前所未有的機遇，加快省級建設行業信息化頂層設計的研究和探索工作十分迫切。

一、引言

黨的十八大報告強調，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路,推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調,促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。 “四化融合”為信息化發展提供了前所未有的機遇，信息化已不再只是一種手段,而成為發展的目標和路徑,認識及把握當前信息化的重要戰略機遇期，有效推進建設行業科學發展，必須走城鎮化和信息化融合的道路，用信息化提升城鎮化，以城鎮化帶動信息化，必需深刻思考信息化與城鎮化良性互動、相互協調、同步發展的對策，進一步明確信息化發展的思路、方向、重點。以此新的歷史時期，大力推動建設行業信息化省級平臺頂層設計，有利于提升城鄉建設主管部門的科學決策、履行職能和服務公眾的能力，促進業務協同、建設集約與信息共享，符合國家當前的發展趨勢。

經過近幾年的信息化建設,各省（市）在建筑市場管理、信用體系建設、行政服務平臺、政務網站建設等重點業務領域取得了明顯的成效, 并在不同部門及其業務中逐步實現了信息化系統建設，移動互聯、云計算、大數據、社交網絡等新理念、新技術的應用不斷推動信息公開、數據積累和用戶集聚，信息化提升帶動建設行業的效果越來越顯著。隨著信息化的深入應用，存在的問題和困難日益突出,主要體現在不同的業務系統之間系統架構不同、數據標準不統一，容易造成重復建設和“信息孤島”，且存在條塊分割、各自為政的情況，整體呈現縱強橫弱現象。深入分析原因,主要是缺乏從總體思路與具體實施統籌規劃、有效銜接的頂層設計體系，因此加快省級建設行業信息化頂層設計的研究和探索工作十分迫切。

二、頂層設計概念

“頂層設計”本意是指自高端開始的總體構想，這一概念源于系統工程學領域的自頂向下設計(Top-down Design)，即運用系統論的方法，從全局的角度，對某項任務或者某個項目的各方面、各層次、各要素統籌規劃，以集中有效資源，高效快捷地實現目標。其主要特征有三個：一是頂層決定性，頂層設計是自高端向低端展開的設計方法，核心理念與目標都源自頂層，因此頂層決定底層，高端決定低端；二是整體關聯性，頂層設計強調設計對象內部要素之間圍繞核心理念和頂層目標所形成的關聯、匹配與有機銜接；三是實際可操作性，設計的基本要求是表述簡潔明確，設計成果具備實踐可行性，因此頂層設計成果應是可實施、可操作的。

基于以上分析，可以認為頂層設計是指從全局視角出發，圍繞著某個對象的核心目標，統籌考慮和協調對象的各方面和各要素，對對象的基本架構及要素間運作機制進行總體的、全面的規劃和設計。

對于城鄉建設信息化頂層設計而言，它是以全局的視野，用系統論的方法，把先進的信息技術與建設項目前期規劃、計劃管理、建筑市場和施工現場管理、建筑業和勘察設計企業等行業管理以及相關從業人員管理等高度融合，對信息化建設的各個方面、各個層次進行宏觀的、整體的、全局的決策和設計。

三、頂層設計的基本思路

(一)頂層設計的原則

省級建設行業信息化頂層設計應立足于目前行業信息化發展的實際和特點，整體統籌，全域規劃，以業務整合、服務智能、應用主導，資源共享為實施要求，把握信息技術和發展趨勢，遵循以下設計原則：

1.業務覆蓋的完整性：

辨識關鍵業務、確定業務的優先級、梳理業務需求和優化業務流程，強調業務協同，使業務規劃完整覆蓋是頂層設計的前提。

2.技術架構的統一性：

業務規劃清楚的前提下，對技術架構應盡可能詳盡的確定，加強技術架構的標準化，特別是細化網絡、身份認證等共性需求和統一平臺的規范，是頂層設計實施的重要保障。

3.數據標準的共享性：

建立可共享的數據標準，使各地區各部門的業務數據能有規范的互聯互通，是頂層設計成功應用的基礎。

4.系統結構的擴展性：

隨著業務發展對信息化要求的不斷深化，數據管理需求的不斷增長，對系統的易擴展性，即可持續發展性不斷提出要求，能否便利、低成本的擴展新功能，擴展后系統及時性、可靠性、安全性等能否滿足業務要求，將是頂層設計規劃所要考慮的重要環節。

(二)頂層設計實施

從具體實施步驟來看，首先，需要全面梳理業務需求和工作流程。通過對各級、各部門業務進行梳理、整合、優化，將分散的業務架構有序有力地凝聚為一體，構建分工有序、緊密合作的業務體系，以全局性把握管理部門需求，促進流程整合和業務協同。其次，技術架構選擇。對電子政務建設應用中的技術實現進行全局性的統籌設計，建立對業務架構、公共架構、服務架構的相應支撐。再次，分析業務涉及表格和數據實體，找出數據之間關系，經分類、歸并，進一步完善項目庫、企業庫、人員庫、信用庫等基礎數據庫，在經過清洗、整合的數據倉庫基礎上進行數據挖掘，統計分析，發掘行業發展趨勢，以期為行政主管部門提供決策數據支持。最后，分析應用系統需要的硬件設備、信息安全服務、選擇基礎平臺、網絡環境和采用的技術，確定整體的信息化基礎設施情況。

＞＞圖1 建設行業信息化頂層設計總體架構

四、頂層設計內容

(一)基本框架

建設行業信息化頂層設計是一個包含了部級、省級、市級、縣（鎮）級幾個系統在內的大系統，不管是省、市、縣的電子政務頂層設計，還是行業的電子政務頂層設計，都面對著極其復雜的縱橫關系，涉及眾多部門和機構，需要考慮戰略目標、業務、數據、技術等諸多方面內容（參見圖1）。

作為建設行業信息化頂層設計重要的組成部分，在借鑒國內外先進經驗的基礎上，充分結合目前建設行業信息化發展實際，陜西省建設信息中心開展了“省級建設行業協同辦公平臺頂層設計課題”研究，對廳各處室、各直屬單位、各行業協會業務進行整合、梳理和優化，統一建設，統籌規劃，實現“戰略目標上一致，業務上協同，功能上協調，結構上統一，資源共享，部件標準化”，縱向與部、省、市、縣、村（鎮）級建設行業相關機構、部門資源對接，數據共享，橫向涵蓋省住房和城鄉建設廳各處室、各直屬機構、各行業協會關鍵業務，強調業務協同，為管理部門提供智能化服務、決策數據支持。其總體思路是，首先設計出大平臺電子政務發展的總體架構，并以此為建設藍圖，在確定應用架構和基礎設施架構的基礎上，提出包含業務功能、公共功能、服務功能、技術功能在內的電子政務頂層設計總體模型。

＞＞圖2 省級住房和城鄉建設廳協同辦公平臺體系架構圖

(二)總體目標

課題的研究旨在促進建設行業行政管理部門由傳統的辦公方式向現代辦公方式的轉型，全面提升省級建設行政管理部門的宏觀調節能力、市場監管能力和公共服務能力，踐行兩個轉變（從應用系統向管理系統轉變，從數據采集向數據分析處理轉變）、堅持三個面向（面向政府提供管理服務、面向行業提供應用服務、面向社會提供信息服務）、實現五個目標（集成化的工作平臺、數字化的管理平臺、智能化的監督平臺、信息化的服務平臺、可拓展的信息平臺），建立集成辦公高效化、決策分析數據化、監管監測智能化、業務管理規范化和社會服務優質化,為政府提供智能化的管理、決策服務，為行業和社會公眾提供高效、便捷、規范、智能的服務。

(三)核心內容

結合廳各處室及廳直單位業務工作實際，廳協同辦公平臺從業務功能、公共功能、服務功能和技術功能四大域出發提出頂層設計研究（參見圖2），規劃包括廳機關行政辦公、業務管理、行政審批、監督管理、統計報表、輔助決策、GIS應用、視頻監控、移動辦公、公眾服務等10個功能模塊和城鎮化建設監管、建筑市場監管、公積金監管、工程質量監管、保障房監管、房地產市場監管、建筑節能監管、行政審批監管以及行業信用監管等9個行業監管模塊。內容涵蓋廳全部業務處室及廳直單位的23個管理信息系統及79個子系統，最終形成企業庫、人員庫、項目庫、信用庫、規范標準庫、政策法規庫6大行業數據庫。通過宏觀統籌、整體規劃的思路，運用GIS展示、數據挖掘、移動辦公等新技術，為管理部門提供配置管理，商業智能，信息展示等多種集成服務，提升政府管理、監督、決策水平及公共服務能力。

(四)共享交換平臺

建筑行業的企業信息、工程項目過程產生的數據等數據存儲量以及處理所需的計算量非常巨大，被稱之為“大數據”（Big Data）。隨著各省（市）建設行業的快速發展，這些數據需要大量的計算與存儲能力，阻礙了其創新的步伐，增加了數據管理的難度。建立共享交換平臺，基于中間件實現數據采集、清洗、轉換，將其裝載至大平臺中心關系型數據庫中，實現以下幾方面目標：

1、實現各地市、各行政管理部門的電子政務系統信息、企業信息、人員管理與信用信息等系統與大平臺的數據匯聚與集成。

2、提供靈活可配置的數據接入策略，以整合各地市、多處室管理部門的異構業務系統。

3、搭建高效、實時、可靠的傳輸通道，保證數據及時準確的傳輸。

4、提供數據轉換和處理的技術手段，為建設完整且統一的數據標準提供技術保障。

五、頂層設計亟需解決的若干問題

(一)頂層設計需要有標準體系的支撐

頂層設計需要有標準體系的指導、規范和支撐，依照住房和城鄉建設部相關專題標準研究制定符合要求的建設領域信息化基礎標準、信息網絡和計算機基礎標準、信息分類和編碼標準、信息技術應用標準和信息化安全標準，能夠有效解決以往建設行業各級建設行政主管單位信息化工作無據可依，各自為政，所形成的“數據無法共享，平臺無法互聯，應用無法協作”的局面。

(二)頂層設計的落地實施需要與投資掛鉤

頂層設計的最終著力點是電子政務工程項目。這些工程項目往往投資巨大，信息化經費爭取難度較大，目前，各省市信息化建設的經費來源主要有以下幾種方式：一是從行業內專項資金爭取，二是和地市主管部門進行聯合投資建設，三是引入市場化運作模式，通過與金融機構、運營商、設備供應商之間的合作，解決系統建設中資金、網絡傳輸，設備終端等問題，運用政府主導與市場運作整合的手段，建立長期戰略合作伙伴關系，最終實現共贏發展。探索資金運作模式，將頂層設計與投資掛鉤，使頂層設計最終真正發揮成效。

(三)頂層設計應注重縱橫關系的協調

頂層設計時要解決電子政務領域內分散建設、重復建設和信息孤島等問題。目前，信息化建設的“條強塊弱”問題非常明顯，橫向部門之間缺乏有效的業務協同和信息共享是電子政務發展的顯著特點，這已經制約了信息化的健康發展。電子政務頂層設計需要建立一種合理的條塊協調機制，在保障條線業務順利開展的同時促進橫向共享和協同。

(四)頂層設計缺乏信息化高端人才

信息化人才總量不足，復合型人才較為匱乏已成為制約當前信息化發展的重要因素，普遍缺乏大量既懂得信息化與電子政務基礎知識，又熟練掌握有關電子政務領域業務管理和應用技術的高素質電子政務專業型人才，加強人才隊伍建設，研究人才培養模式，提高頂層設計的科學性，是頂層設計研究方面的當務之急。

六、結束語

省級建設行業信息化頂層設計在各省建設行業電子政務系統構建中處于核心地位，直接關系到信息化建設的成敗。因此，在實施城鄉建設信息化頂層設計中，必須通過全面、完整、科學的頂層設計滿足業務需求和信息化的需要。切實開展頂層設計，加強資源整合、信息共享與業務協同，在統一的業務架構和技術架構下，按照以業務需求為導向、資源共享為基礎、面向服務為手段、政府效能提升為目標的推進思路，真正實現城鄉建設信息化各應用系統的一體化高度集成，全面助力建設行業做大做強。