美國(guó)港口：政府做“甩手掌柜”

陳海萍

6 月份，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署一項(xiàng)價(jià)值123億美元的港口擴(kuò)建法案，旨在加深美國(guó)港口航道水深，以準(zhǔn)備接納通過(guò)拓寬后的巴拿馬運(yùn)河的大型船舶。隨著巴拿馬運(yùn)河的拓寬，將有大量萬(wàn)箱船涌入，目前投入運(yùn)營(yíng)的最大集裝箱船為1.8萬(wàn)TEU，以后或許出現(xiàn)2.4萬(wàn)TEU型船。

該法案是2007年以來(lái)美國(guó)政府簽署的首個(gè)港口基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)法案，內(nèi)容包括港口疏浚、洪水防治、颶風(fēng)災(zāi)害復(fù)原以及環(huán)境恢復(fù)等在內(nèi)的34個(gè)項(xiàng)目。與此同時(shí)，奧巴馬還呼吁美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)一項(xiàng)陸路交通融資法案，以呼應(yīng)港口擴(kuò)建法案。

該法案讓人關(guān)心的是資金問(wèn)題，美國(guó)眾議院議長(zhǎng)約翰·博納在聲明中表示：“該法案不包含任何政府撥款，而以前的類似法案必然要塞進(jìn)數(shù)十億美元的納稅人資金專項(xiàng)撥款?！痹摲ò敢蟾劭谙茸孕薪鉀Q資金問(wèn)題，然后再尋求美國(guó)政府撥款。

美國(guó)政府既然簽署了法案，但不想埋單，這是為何？這得從美國(guó)政府在港口管理中的角色和美國(guó)港口資金來(lái)源兩方面解釋。

政府不干預(yù)

相比其他國(guó)家港口，美國(guó)港口的碼頭運(yùn)營(yíng)商享有相對(duì)自主權(quán)，政府并不直接參與碼頭的實(shí)際運(yùn)營(yíng)，也就是說(shuō)政府只制定相關(guān)法案，為港口設(shè)定目標(biāo)，如何達(dá)到目標(biāo)完全由碼頭運(yùn)營(yíng)商自行決定。此次奧巴馬簽署的港口擴(kuò)建法案中，政府制定了必須加深港口航道水深的目標(biāo)，具體如何實(shí)現(xiàn)則由碼頭運(yùn)營(yíng)商自己想辦法。另外如何實(shí)現(xiàn)港口的智能化和信息化也是碼頭運(yùn)營(yíng)商的事。

美國(guó)政府在港口碼頭管理運(yùn)營(yíng)中，所扮演的管理角色正逐漸弱化，即使對(duì)大型港口也是如此。首先，政府并不向港務(wù)局征收任何稅收或者利潤(rùn)，也不直接參與港口管理。美國(guó)政府不制定國(guó)家級(jí)的港口計(jì)劃或者策略，也從不絕對(duì)控股某商業(yè)港口或者港口集團(tuán)。美國(guó)政府主要通過(guò)美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)建設(shè)或者維修某河道或者海港、收集數(shù)據(jù)，經(jīng)由美國(guó)海事管理局制定相關(guān)政策，促進(jìn)港口發(fā)展，從事與港口相關(guān)的研究工作。同時(shí)，美國(guó)海事管理局并不擁有港口內(nèi)的資產(chǎn)所有權(quán)，也不對(duì)其管轄范圍內(nèi)的港口進(jìn)行監(jiān)督。

美國(guó)港口一般按屬地原則由其所在州或市管轄，由州或市政府規(guī)劃港口布局、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展及界定港口區(qū)域范圍，擁有港口土地、岸線、基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)。州或市政府設(shè)立港務(wù)局或港務(wù)管理公司，代表政府行使港口建設(shè)和管理職權(quán)，并管理港口資產(chǎn)。但是，港務(wù)局不直接經(jīng)營(yíng)碼頭裝卸業(yè)務(wù)，大多數(shù)美國(guó)港務(wù)局 以“地主”身份收取租金和授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)。港務(wù)局主要職能是負(fù)責(zé)港口的規(guī)劃、建設(shè)、港口公用設(shè)施維護(hù)、港內(nèi)安全（含海監(jiān)、海事、公安、引航）保障、裝卸質(zhì)量及環(huán)境保護(hù)等，同時(shí)負(fù)責(zé)與裝卸企業(yè)簽訂碼頭租賃合同并收取租金和有關(guān)規(guī)費(fèi)。

真正經(jīng)營(yíng)碼頭的是碼頭運(yùn)營(yíng)商。碼頭運(yùn)營(yíng)商從港務(wù)局手上租賃碼頭泊位，簽訂租賃協(xié)議并依法進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。碼頭運(yùn)營(yíng)商只需投資碼頭上的機(jī)械設(shè)備、庫(kù)場(chǎng)和其他配套設(shè)施及雇傭工人和管理人員，實(shí)際上，大多數(shù)碼頭運(yùn)營(yíng)商擁有貨物處理設(shè)備的所有權(quán)。碼頭運(yùn)營(yíng)商作為獨(dú)立的具有法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體，自主負(fù)責(zé)碼頭的經(jīng)營(yíng)和裝卸作業(yè)，根據(jù)協(xié)議繳納租金和港口有關(guān)規(guī)費(fèi)，并依法納稅。

近期由上海海事大學(xué)主辦的“SISI國(guó)際港航發(fā)展論壇”上，紐約州立大學(xué)海運(yùn)學(xué)院博士顏合樂(lè)向《航運(yùn)交易公報(bào)》記者表示，碼頭運(yùn)營(yíng)商繳納的碼頭租金等利潤(rùn)由港務(wù)局收取，但港務(wù)局并不向政府納稅，也不上繳利潤(rùn)，在扣除折舊、貸款、公債的本息及其他開(kāi)支后，所有利潤(rùn)都?xì)w港務(wù)局所有，用于港口的進(jìn)一步建設(shè)和發(fā)展。

碼頭運(yùn)營(yíng)商雖然具有碼頭運(yùn)營(yíng)自主權(quán)，但并無(wú)權(quán)利自行建設(shè)碼頭。美國(guó)港口總體布局規(guī)劃由港務(wù)局編制，報(bào)州（市）政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。

美國(guó)新建或擴(kuò)建碼頭主要有兩種方式：一是港務(wù)局從宏觀方面考慮，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，先建碼頭，再找租戶；二是裝卸企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，向港務(wù)局提出擴(kuò)建碼頭的申請(qǐng)并簽訂租賃協(xié)議，經(jīng)論證可行后再由港務(wù)局負(fù)責(zé)建設(shè)。

資金來(lái)源多樣化

在港口管理中，美國(guó)政府之所以能做只定目標(biāo)不用支付港口擴(kuò)建費(fèi)用的“甩手掌柜”，主要得益于地主港管理經(jīng)營(yíng)模式，該模式?jīng)Q定其可以實(shí)現(xiàn)融資方式多樣化。

地主港管理經(jīng)營(yíng)模式主要表現(xiàn)在美國(guó)港務(wù)局可以通過(guò)直接出售、轉(zhuǎn)讓或租賃港口所有權(quán)，使港口及其運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)私有化，這樣不僅可避免產(chǎn)權(quán)糾紛，還可保障私人經(jīng)營(yíng)利益，有效吸引私人資金。

地主港管理經(jīng)營(yíng)模式允許美國(guó)港務(wù)局利用國(guó)家土地和岸線資源進(jìn)行港口基礎(chǔ)設(shè)施融資，這是在不需要政府財(cái)政投入的情況下最為穩(wěn)定的投融資渠道。

美國(guó)港口還可通過(guò)投資收益、銀行貸款、發(fā)行商業(yè)債券和市政債券等獲取資金。美國(guó)大部分港口都有權(quán)發(fā)行債券，債券是港口建設(shè)資金的重要來(lái)源，其中一般責(zé)任債券和收益?zhèn)仁姓m然比一般商業(yè)債券利率低，但是可以免繳收入所得稅。

歷史數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)政府撥款額只占美國(guó)港口擴(kuò)建總支出的10.1%，主要資金來(lái)自港口自身的運(yùn)營(yíng)收益。如2006年，美國(guó)港口擴(kuò)建支出中近一半來(lái)自港口自身運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的收益，占比40.7%；與此同時(shí)，政府撥款數(shù)量并不多，只占港口擴(kuò)建全部支出的10.1%。由此可見(jiàn)，約翰·博納為什么在價(jià)值123億美元港口擴(kuò)建法案簽署后，可以很自豪地表示該法案不包含任何政府撥款。港口擴(kuò)建不會(huì)給政府帶來(lái)很大負(fù)擔(dān)，即使需要美國(guó)政府撥款，按照往年10.1%的比例，也只不過(guò)為12億美元多一點(diǎn)（見(jiàn)表1、表2）。

經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)大

美國(guó)港口為美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出很大貢獻(xiàn)。每年，美國(guó)海港碼頭運(yùn)營(yíng)商為美國(guó)政府及各州帶來(lái)的稅收收入2120億美元。美國(guó)經(jīng)由海港貿(mào)易產(chǎn)生的收益占美國(guó)GDP的32%，該數(shù)字有望在2015年增至37%，2030年或上升到60%。

美國(guó)共擁有各種貨輪和客輪3200艘，擁有商業(yè)港口和內(nèi)河港口360個(gè)，其中深水海港183個(gè)。在183個(gè)深水海港中，美國(guó)50個(gè)州主要依賴15個(gè)海港進(jìn)出口貨物。該15個(gè)海港每天共完成價(jià)值38億美元的貨物，年處理貨量達(dá)20億噸，商品種類包括食品、衣物、藥品、燃料、建筑材料和玩具等。美國(guó)海港幾乎負(fù)責(zé)所有進(jìn)出口貨物處理，2011年，按噸位計(jì)算處理貨物占99.4%；按價(jià)值計(jì)算，處理貨物價(jià)值占64.1%。

2月份，美國(guó)海港處理出口貨量4839萬(wàn)公噸，同比上升8.2%，貨物價(jià)值465.3億美元，同比下降4.6%；處理進(jìn)口貨量5101萬(wàn)公噸，同比上升6.6%，貨物價(jià)值853.8億美元，同比下降2.1%（見(jiàn)表3）。

此外，美國(guó)港口還為該國(guó)創(chuàng)造了很多就業(yè)機(jī)會(huì)，平均每出口10億美元的貨物就可創(chuàng)造1.5萬(wàn)人的就業(yè)機(jī)會(huì)。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，2011年，美國(guó)港口為1300萬(wàn)人提供就業(yè)崗位；郵輪為34.8萬(wàn)人提供就業(yè)崗位，支付工資超過(guò)165億美元。

美國(guó)港口為促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用。2012—2016年，美國(guó)港口和其碼頭合作方計(jì)劃投資460億美元用于碼頭基建工程及周邊基礎(chǔ)設(shè)施改造。endprint