發展中國特色協商民主的憲法學思考*

戴激濤

*基金項目：廣東省哲學社會科學規劃項目《協同治理下憲法商談建制化研究》（GD12YFX01）；教育部人文社會科學研究青年基金項目《中國特色憲法實施機制研究：協商民主的視角》（13YJC820012）；廣東財經大學校級科研項目《作為社會管理創新機制的協商民主在建設“幸福廣東”中的應用研究》（11ZD82001）。

摘要：我國《憲法》是社會主義民主政治建設的最高法律依據，《憲法》規定的“一切權力屬于人民”是發展中國特色協商民主的邏輯起點，《憲法》并從運行原則、制度載體、必要條件、現實保障等方面為發展中國特色協商民主提供了規范依據。當前發展中國特色協商民主應當堅持《憲法》規定的原則，同時通過憲法解釋對社會主義民主形式之間的關系進行宏觀設計，促進選舉民主與協商民主的有機結合，為協商民主的良好運行提供堅實的憲法保障。

關鍵詞：協商民主；政協制度；憲法路徑

中圖分類號：D921文獻標識碼：A文章編號：1003-0751(2014)07-0057-04

黨的十八大報告提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”，黨的十八屆三中全會再次強調，要“完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”。作為我國社會主義民主政治的特有形式，協商民主不僅是黨的群眾路線在政治領域的重要體現，而且是中國特色民主政治的重要內容。社會主義民主政治建設是一個宏大復雜的系統工程，發展中國特色協商民主需要多方面努力。本文從憲法學的角度，探索推進中國特色協商民主發展的憲法路徑和措施。

一、“一切權力屬于人民”是發展

中國特色協商民主的邏輯起點協商民主是中國特色社會主義民主的重要形式，是中國共產黨和中國人民在社會主義民主形式方面的偉大創造，也是確保一切權力屬于人民、實現人民當家作主的重要民主形式。從性質上講，中國人民政治協商會議（簡稱人民政協）不是國家權力機關，其是由中國共產黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團體、各少數民族和各界的代表，香港特別行政區同胞、澳門特別行政區同胞、臺灣同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士，組成的愛國統一戰線組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構。這種民主形式的優點是，在選舉以前和決策之中，來自社會各界的政協委員能夠平等、有序地參與公共政策制定，自由地發表自己的觀點和建議，進行廣泛的討論和公開協商。由于人民政協有著廣泛的代表性，其既是我國社會各黨派各利益群體就國家政治、經濟和社會發展中的重大問題進行民主協商的重要機構，又是反映民意、集中民智、凝聚民心的重要平臺，所以說，人民政協是中國特色協商民主的重要載體和實踐形式。

我國《憲法》第2條明確規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，這就意味著在我國，國家權力來源于人民、服務于人民并應當接受人民的監督。在協商民主論者看來，“法律的承受者同時也是這些法律的創制者”，“人民主權在商談性意見形成和意志形成過程中獲得法律形式”。①既然我國《憲法》明確規定一切權力屬于人民，那么人民就有權依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。正是通過參與國家治理和社會公共生活，人民的主體地位得以體現。

我國是一個幅員遼闊、人口眾多的國家，始終存在多階層、多黨派、多民族的格局。隨著我國進入經濟社會轉型期，出現了多種經濟成分和分配方式，產生了許多新的社會階層、利益群體和社會組織，人們的價值取向和行為方式趨于多元化，這就需要規范、合理的表達機制來促進多元主體間的理性交往。建立在社會主義共同利益基礎上的中國特色協商民主制度，正是要通過公眾意見或意志的民主化形成過程及其理性、規范的實踐表達，來實現“一切權力屬于人民”。事實上，“當一個國家和它公民之間的關系呈現出廣泛的、平等的、有保護的和相互制約的協商這些特點，我們就說其政權在這個程度上是民主的”②。無論在內容上還是在形式上，社會主義協商民主都是為了更好地實現人民當家作主，落實“一切權力屬于人民”的憲法規定。因此，發展中國特色協商民主應當以“一切權力屬于人民”為邏輯起點，尊重人民的主體地位，為促進公民廣泛參與、理性交往和充分表達創造基本條件，通過人權保障、信息公開、輿論監督等形式確保國家權力機關對民意的及時、有效回應和行政問責機制的落實，從而最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。

二、發展中國特色協商民主的憲法依據

協商民主理論的集大成者哈貝馬斯認為，憲法的主要功能是以憲法確認的方式使協商民主形成所需的條件制度化。協商參與者不僅可以在信息充分、機會平等、程序正義的條件下對立法和決策進行討論，而且可以對正式的和非正式的民主決策程序進行商談，甚至可以對憲法原則及憲法要保護的價值等進行討論和審議。但是，無論何種協商活動，憲法都是協商主體應當遵循的最高行為準則，是保障協商主體理性交往的最高文本依據。“遵循憲法文本這一現實的判斷總的來說是好的，因為其會解決必須以這種或那種方式解決的問題。這就是為什么不容許忽視文本。”③我國《憲法》至少可以為發展中國特色協商民主提供四個層面的規范依據。

1.《憲法》規定的“黨的領導”“社會主義”“依法治國”“人權保障”是發展中國特色協商民主的憲法原則

我國《憲法》“序言”中規定：中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想指引下，堅持人民民主專政、社會主義道路和改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義市場經濟，發展社會主義民主，健全社會主義法制；社會主義建設事業必須依靠工人、農民和知識分子，團結一切可以團結的力量。《憲法》第1條規定“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”，第5條規定“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，第33條規定“國家尊重和保障人權”。這些規定表明，發展社會主義協商民主必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，只有在尊重和保障人權的基礎上開展協商活動，才能始終保持我國協商民主制度的社會主義性質和旺盛生命力。

2.《憲法》規定的社會主義民主制度是中國特色協商民主的制度載體

我國《憲法》通過規定國家權力的形成原則和機制及其運作程序和方式，為國家權力機關之間、國家權力機關與公民之間、公民與公民之間的廣泛、多層協商提供了靈活多樣的制度形式。我國《憲法》規定的民主制度主要包括：人民代表大會制度，共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，民族區域自治制度，基層群眾自治制度等。這些都是不同主體間進行協商的制度基礎。特別是《憲法》“序言”中規定的“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”，明確了人民政協是發展中國特色協商民主的重要載體，表明人民政協在推動社會主義協商民主發展過程中具有獨特優勢和重大價值。人民政協既是各民主黨派共商國是、參政議政的重要平臺，又是中國共產黨作為執政黨發揚民主的重要途徑。從實際情況來看，人民政協政治協商制度是中國特色協商民主的重要制度載體。

3.《憲法》規定的公民基本權利是中國特色協商民主運行的必要條件

我國《憲法》不僅規定了“國家尊重和保障人權”的一般原則，而且對公民基本權利作了詳細列舉。如《憲法》第33條規定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，第35條規定“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”，第41條規定“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”。同時，《憲法》還通過規定國家權力的行使邊界來保障公民權利。如《憲法》“序言”中規定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”《憲法》第5條規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。”《憲法》第27條規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”這些憲法條文從規制國家權力、保障公民權利的角度，促進了協商民主的有效運作。我國的協商民主實踐也證明，國家積極履行尊重和保障人權的憲法承諾，是提高協商質量和協商實效的重要保障。

4.《憲法》規定的推動“三個文明”協調發展是中國特色協商民主的現實保障

我國《憲法》“序言”中規定：“推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成富強、民主、文明的社會主義國家。”就物質文明而言，《憲法》圍繞國家的根本任務，對發展生產力、發展社會主義市場經濟、進行社會主義現代化建設等作了具體規定，這對于鞏固、保障和促進社會主義經濟建設起著極其重要的作用，也為協商民主有效運行提供了物質保障。就政治文明而言，《憲法》對我國各項政治制度作了明確規定，這意味著社會主義政治文明建設獲得了依法有序進行的根本法保障，也為協商民主有效運行奠定了制度基礎。就精神文明而言，《憲法》關于精神文明建設的規定為社會主義文化建設提供了根本法依據和支持，極大地促進了社會主義文化事業發展，有利于培育具備協商素質和協商能力的協商民主參與主體。

三、人民政協政治協商制度建設中存在的問題

人民政協是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，也是中國特色協商民主的重要實現形式。我國《憲法》從根本法的高度明確了人民政協的地位：“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織，過去發揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭中，將進一步發揮它的重要作用。”《中共中央關于加強人民政協工作的意見》中指出，共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，人民政協是實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要政治形式和組織形式。人民政協的政治協商不僅是中國共產黨領導下多黨合作的重要體現，而且是黨和國家進行科學民主決策的重要環節。但是，從依法治國的要求來看，人民政協作用的充分發揮尚面臨兩大方面困境。

1.現行法律體系中缺乏對人民政協如何開展工作的明確規定和可操作性規程

目前人民政協開展工作的依據多是其自身創制的自律性規范，如人民政協的章程，其全國委員會全體會議工作規則、全國委員會常務委員會工作規則、全國委員會主席會議工作規則、全國委員會秘書長會議工作規則、全國委員會專門委員會通則、全國委員會提案工作條例、全國委員會視察工作條例、全國委員會反映社情民意信息工作條例等。這些規范性文件雖然在一定程度上對推動人民政協的工作發揮了作用，但相關規定屬于軟法規范，并沒有法律約束力。目前對規范和保障政協工作具有法律約束力的文件只有1949年9月中國人民政治協商會議第一屆全體會議（當時代行全國人民代表大會職權）通過的《中國人民政治協商會議組織法》，但時至今日，這部法律理應結合現實進行修改和完善。在建設社會主義法治國家的背景下，既要從法律規范層面明確人民政協的職能范圍，防范其濫用職權，又要從制度層面保障人民政協有序、有效地開展工作，更好地促進人民政協各項工作的規范化和制度化。

2.現行規范人民政協活動的文件，其內容尚不完善

現行規范人民政協活動的文件，在內容上并未對政治協商的主體、方式、程序、效力等予以明確規定，這在很大程度上導致人民政協在發展中國特色協商民主的過程中難以充分發揮作用。如《中共中央關于加強人民政協工作的意見》和《中國人民政治協商會議章程》都對政治協商的內容進行了規定，明確了“國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題；各黨派參加人民政協工作的共同性事務，政協內部的重要事務以及有關愛國統一戰線的其他重要問題”必須進行政治協商，但這樣的規定在很大程度上是一種指導性意見，政治協商的具體規則需要各協商主體結合實際情況進行細化。為了保障人民政協更好地履行職能，可以考慮按照黨的十八屆三中全會提出的“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”的要求，在明晰人民政協法律地位的基礎上，以規范政治協商制度的運行為核心，對人民政協的組織機構、基本職能、協商程序等以法律形式進行明確規定，建立起完備的人民政協政治協商制度體系。這不僅是保障人民政協依法履職的必要條件，而且是貫徹依法治國方略的基本要求。

四、發展中國特色協商民主的憲法路徑

如前所述，人民政協作為中國特色協商民主的重要實現形式，應當在推進協商民主廣泛、多層、制度化發展中發揮重要作用。我國《憲法》已經為發展中國特色協商民主提供了基礎性規范依據，但目前的協商民主建設與“依法治國，建設社會主義法治國家”的戰略目標之間還存在很大差距。從憲法層面講，推進中國特色協商民主發展，關鍵是要堅持《憲法》規定的原則，遵循《憲法》規定的制度路徑。

1.要求一切協商活動均恪守憲法原則

我國的協商民主實踐表明，協商規則對協商效果具有實質性影響。協商規則能夠保證決策過程中所有協商參與者獲得充足的信息，保證協商過程的公開透明及協商參與者享有平等的發言權、受到公平對待，在此基礎上促進理性共識的形成。因此，必須用規則來保證中國特色協商民主有序發展。應當在“依法治國”框架下建立起完備的協商規則體系，這是有效協商的前提條件。“依法治國”首先是“依憲治國”，這就要求協商民主的運行規則和程序設計必須符合《憲法》規定的“黨的領導”“社會主義”“依法治國”“人權保障”等原則。

2.明確政協活動的法律依據和準則

根據《憲法》的規定，政治協商制度既是我國的政黨制度，也是一項基本政治制度，在我國政治生活中發揮著重要作用。雖然人民政協不是正式的國家機關，但根據憲法慣例，“兩會”一般同時召開，許多重要事項都由人大和政協同時進行討論。鑒于人民政協在我國政治生活中的重要地位，建議以《憲法》為依據制定法律，對人民政協的組織結構及其運行進行明確規定，為人民政協開展工作提供具體明確的規范依據和行為準則。此外，還可以在相關法律中明確人民政協與執政黨、立法機關、行政機關、司法機關之間的關系，保障協商主體地位平等及其意見和建議得到充分的尊重和對待，促進我國功能性協商民主向制度性協商民主轉變。

3.通過憲法解釋對社會主義民主形式之間的關系進行宏觀設計

協商民主的良好運行需要憲法保障和推進，這就需要全國人大常委會履行其解釋憲法的職能。通過憲法解釋，可以對社會主義民主形式之間的關系進行宏觀設計，促進選舉民主與協商民主的有機結合。“民主的合法性并不單純建立在偏好聚合的代議制基礎之上，也不僅僅依賴公民對公共決策的協商參與。正式、非正式的制度都是需要的，協商的程序與決策的程序同樣重要。只有完美的代議和理性協商的結合，才能夠保證民主的合法性。”④憲法框架下的協商民主，不僅是對重大憲法事件或帶有普遍性的社會問題進行分析和判斷的活動，而且是對社會規則的意義及其適用性進行深入協商討論和理性審議的平臺。全國人大常委會應當在必要時進行憲法解釋，從有利于全體民眾在協商民主實踐中更充分地理解憲法精神和憲法規定的角度，進一步促進形成有利于協商民主良好運行的憲法秩序。

注釋

①參見［德］哈貝馬斯：《在事實與規范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，三聯書店，2003年，第128頁。②［美］查爾斯·蒂利：《民主》，魏洪鐘譯，上海人民出版社，2009年，第12頁。③［美］戴維·斯特勞斯：《活的憲法》，畢洪海譯，中國政法大學出版社，2012年，第90頁。④E.O.Eriksen,The Question of Deliberative Supranationalism in the EU,Arena Working Papers WP 99/4,1999.

參考文獻

［1］全國政協辦公廳、中共中央文獻研究室.人民政協重要文獻選編［G］.北京：中央文獻出版社，2009.

［2］鄧小平.鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［3］張晉藩.中國憲法史［M］.北京：人民出版社，2001.

［4］陳家剛.協商民主［M］.上海：上海三聯書店，2004.

責任編輯：鄧林