論網絡謠言的法律治理*

王海軍

*基金項目：華東政法大學2013年科學研究項目《我國網絡謠言法律治理的理論與實踐》（A—3101—14—144513）的成果。

摘要：網絡作為開放的公共領域已經成為人們討論和傳播公共事件的重要平臺。為了保護正常的言論自由，維護社會秩序穩定，法律應當對傳播不實言論的網絡謠言現象予以治理。從加強網絡謠言治理效果的角度看，應當完善相關法制，加強網絡信息安全管理立法，從嚴責罰制造和傳播網絡謠言的相關主體。同時，治理網絡謠言應當從根本著手，要切實消除滋生謠言的社會條件，給普通網民提供甄別一般網絡信息與不實網絡言論的標準。

關鍵詞：網絡謠言；言論自由；法律治理

中圖分類號：D923文獻標識碼：A文章編號：1003-0751(2014)07-0068-04

隨著新媒體時代的到來，網絡逐漸成為重要的公共輿論場，其具有虛擬性、開放性、平等性、及時性等特征，為民眾獲取信息和發表言論提供了便利的平臺和寬松的環境。然而，隨著互聯網的興起，依托網絡傳播謠言的現象日益頻發。如果不加治理，網絡謠言將成為危害國家安全和社會秩序，損害公共利益，侵犯公民權益的社會公害。本文從法制建設的角度審視如何應對網絡謠言問題，探討對發布、傳播網絡謠言的行為進行法律規制的路徑和方式。

一、網絡謠言問題的根源及其治理的必要性

隨著互聯網由信息媒介向生活平臺的轉換，加上目前網絡信息安全管理比較滯后，網絡謠言現象日益增多。在一定程度上講，網絡謠言是社會問題集中凸顯的另類表達。社會轉型期也是矛盾凸顯期，腐敗、教育不公、就業歧視、食品安全事件等現象時有發生，在既有的利益訴求渠道和權利保障機制不完善的情況下，網絡成了公民維護自身權利、尋求私力救濟的渠道和方式，一些網民在網絡傳播中對相關言論予以夸大和渲染，導致了網絡信息傳播的失實、失真，網絡謠言由此產生。“在任何一個地區，當人民希望了解某事而得不到官方答復時，謠言便會甚囂塵上。”①“謠言一旦搭上網絡平臺，就極易形成瘋狂傳播之勢，對國家安全、社會秩序或者他人的權利往往造成不可估量的危害。”②網絡謠言問題給國家、社會和個人所造成的實際危害，已經日益明顯并呈惡化趨勢。

網絡謠言治理的實質是對言論自由的法律規制。言論自由作為一項基本政治權利，已為國際社會廣泛接受，但無論在理論上還是在實踐中，各國都對言論自由有所限制。如1966年聯合國大會通過的《公民權利和政治權利國際公約》第19條第3款規定，自由發表意見的權利的行使需要附帶特殊的義務和責任，應受到法律限制，應當尊重他人權利和名譽，保障國家安全和公共秩序，維護公共衛生和道德。《歐洲人權公約》對言論自由的限制規定得更加細致，包括應當維護國家安全、領土完整或公共安全和利益，防止混亂或犯罪，保護健康、遵守道德，保護他人的名譽和權利，防止秘密收到的情報被泄露，以及維護司法機關的權威和公正性。我國《憲法》從宏觀角度對言論自由進行了適度限制，該法第37條規定禁止用任何方式對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害；第41條規定公民在行使對國家機關及其工作人員的批評、建議、申訴、控告和檢舉權利的同時，不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害；第51條規定公民在行使權利和自由的同時，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利和自由。《憲法》的這些規定當然適用于網絡言論傳播。

在互聯網時代，公民在網絡中發表言論與通過傳統媒介發布言論并無實質區別，都應接受相關法律限制。但是，由于互聯網的特性，法律對網絡言論的限制較之傳統媒介傳播，應當更加謹慎。

二、我國治理網絡謠言的相關立法

1.有關網絡謠言治理的一般性立法

根據我國《刑法》的規定，散布謠言的行為只有在與相關犯罪的構成要件相符的情況下，才可以適用刑法予以規制，但實踐中存在大量未觸及犯罪構成“紅線”卻具有極大社會危害性的網絡謠言行為，這些行為有可能逃避刑事處罰。在法定刑方面，我國《刑法》規定構成損害商業信譽和商品聲譽罪的，處“二年以下有期徒刑或拘役”；構成誹謗罪的，處“三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利”。散布網絡謠言的行為有可能構成以上犯罪，這些罪的法定刑偏低直接導致了對網絡謠言行為予以刑事處理時的罪刑失衡，表明我國《刑法》并未充分認識到網絡謠言較之傳統謠言具有更大社會危害性。

我國民事立法從權利救濟和責任追究的角度，對散布網絡謠言的行為進行了規制。我國《民法通則》第11條規定禁止用侮辱、誹謗等方式損害公民、法人的名譽，第120條規定公民的姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權受到侵害時，權利人有權要求停止侵害、恢復名譽、消除影響、賠禮道歉、賠償損失。以上條款對于有明確的被告和違法事實的案件適用性較強，但實踐中很多網絡謠言侵權案件并不易確定被告，受害人的維權行為因而在訴訟中陷入困境。我國《侵權責任法》第36條規定網絡用戶、網絡服務提供者利用網絡侵害他人民事權益的，應當承擔侵權責任；網絡服務提供者沒有采取必要措施控制虛假信息的，應當承擔連帶責任。該規定在很大程度上確定了網絡謠言侵權案件的責任主體，但該規定中蘊含的“過錯責任”原則以及我國民法中“誰主張，誰舉證”的證明責任分配規則，仍然會導致實踐中受害人因舉證不能而無法得到救濟的情況出現，而且網絡服務提供者“在監控與審查時并不具備對侵權或違法行為的法律判斷能力”③，“要求其對所有侵權信息承擔責任也是不公平的”④。可見，我國《侵權責任法》對網絡謠言侵權責任的劃分和承擔方式的規定稍顯不妥。

在行政法領域，我國《治安管理處罰法》第25條規定，散布謠言、謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的，處以拘留或罰款。國務院頒布的《突發公共衛生事件應急條例》第52條及《重大動物疫情應急條例》第48條都規定在突發事件發生期間，散布謠言而擾亂社會秩序、市場秩序的，應當予以行政處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。行政法可以對某些網絡謠言行為予以規制，但由于對“較輕”“較重”等情節缺乏明確的認定標準，導致執法機關在打擊網絡謠言的行動中無所適從，極易突破執法邊界而引發群體性事件和輿論危機。此外，罰款、拘留等行政處罰措施在實踐中也不足以震懾造謠者，其治理力度和效果有限。

2.有關網絡虛假信息規制的特別立法

在一般性立法之外，我國還存在專門針對網絡虛假信息的特別立法。1997年公安部發布的《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》第5條規定，任何單位和個人不得利用互聯網制作、復制、查閱和傳播虛假和不良信息，這是我國專門針對網絡虛假信息的最早的法律規定。此后，我國陸續出臺了一系列相關立法，如全國人大常委會通過《維護互聯網安全的決定》《郵政法》，國務院發布《電信條例》《互聯網信息服務管理辦法》，原信息產業部發布《互聯網電子公告服務管理規定》，國務院新聞辦公廳和原信息產業部聯合發布《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》《互聯網新聞信息服務管理規定》，原國家廣電總局發布《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》《互聯網視聽節目服務管理規定》《關于加強互聯網視聽節目內容管理的通知》，文化部發布并修訂了《互聯網文化管理暫行規定》。上述立法主要從信息服務提供者、信息媒介、互聯網新聞刊登、郵政電信服務、互聯網視聽服務等方面對網絡虛假信息進行了規制，側重于互聯網媒介管理及其行為調控，相關規定具有專門性和針對性的特征，為在一定范圍內治理網絡謠言提供了法律依據。但是，上述立法的適用范圍有限，所發揮的功能也受到了相應的限制，有些立法之間還互相沖突，導致了司法適用困境。

3.有關網絡謠言治理的司法解釋

鑒于近年來我國網絡謠言現象日益多發，最高人民法院、最高人民檢察院于2013年9月發布了《關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高解釋》），對與網絡謠言相關的行為及其刑法規制作了說明，這是我國首次針對網絡謠言問題作出的司法解釋。《兩高解釋》第2條明確了將網絡謠言相關行為納入誹謗罪的標準，列舉了7種“嚴重危害社會秩序和國家利益”的網絡謠言誹謗情況⑤，這在加大對網絡謠言誹謗行為的治理力度的同時，也提高了自訴誹謗罪的門檻。《兩高解釋》第5條規定“編造虛假信息，或者明知是虛假信息，在信息網絡上散布，或者組織、指使人員在信息網絡上散布，起哄鬧事，造成公共秩序嚴重混亂的”，構成尋釁滋事罪。該規定實質上擴張了尋釁滋事罪的構成要件，將該罪的行為空間延伸到網絡，針對網絡不實言論所引起的后果進行了罪行定位，但由此難免出現網絡誹謗罪與尋釁滋事罪界限不明的問題。此外，《兩高解釋》還根據網絡空間的特性對相關犯罪的罪名及構成要件進行了解釋和說明，如規定“以在信息網絡上發布、刪除等方式處理網絡信息為由，威脅、要挾他人，索取公私財物，數額較大，或者多次實施上述行為的”，以敲詐勒索罪定罪處罰；“違反國家規定，以營利為目的，通過信息網絡有償提供刪除信息服務，或者明知是虛假信息，通過信息網絡有償提供發布信息等服務，擾亂市場秩序”，情節嚴重的，按照非法經營罪定罪處罰。2013年9月，最高人民法院出臺了《關于審理編造、故意傳播虛假恐怖信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了編造、故意傳播虛假恐怖信息罪的認定標準，列舉了應當追究刑事責任的情形、酌情從重處罰和加重處罰的情形，體現了對此類犯罪行為的重罰態度。上述司法解釋對利用網絡散布虛假信息罪責任主體的認定和具體責任的劃分，較以往立法顯得成熟且考慮得更加細致和實際。但是，僅以刑罰方式來治理網絡謠言，容易導致實踐中將治理變為單純的打擊。

綜上，我國現有立法對于不實言論和虛假信息，已經初步形成了一套規制體系，使網絡謠言現象得到了一定程度的治理。但是，面對近年來多樣化的網絡謠言行為及其引發的復雜法律問題，現有立法顯得應對乏力。我國目前關于網絡謠言治理的立法主要存在三方面不足：第一，缺乏對“網絡謠言”的明確定義和解釋，極易導致謠言與一般言論、不實言論相混淆。第二，相關責任類型之間邊界模糊，責任內容不明確，責任承擔方式不具體。第三，一些法律規定的可操作性不強，導致立法與司法、執法相脫節，法律實施效果不佳。

三、我國治理網絡謠言的法律路徑

網絡謠言現象需要動用法律手段進行治理。為此，應當完善有關網絡謠言的立法，司法和執法須遵循法律、以不超越法律為前提。網絡謠言的治理如果突破了法律框架，就會導致公權力的濫用，其后果甚至重于網絡謠言本身的危害性。

1.明確網絡謠言的含義

網絡謠言已經超出了言論自由的界限。我國立法應當對網絡謠言的內涵和外延進行界定，明確網絡謠言與一般網絡言論的區別，在治理網絡謠言的同時注重對正當網絡言論的保護。在治理網絡謠言的過程中，應當“斟酌考慮所涉及公共利益、基本權利，包括被限制的言論自由的價值及其實現之需求，使限制言論自由的法律及其操作在保護相關權利或公共利益的同時，其限制作用本身受到制約，給所限制的言論自由留下充分、合理的空間”⑥。立法對網絡謠言的定義不能突破關于言論自由的法律限制，應當基于網絡空間與線下空間的不同特性，并結合當下的社會實際予以界定。筆者認為，可以將網絡謠言界定為：通過郵箱、聊天軟件、社交網站、網絡論壇以及其他網絡信息傳播系統得以發布和傳播的，沒有事實依據或者與事實嚴重不符，給國家、社會、個人等主體造成實際損害的言論。

2.明確不同網絡謠言行為的法律責任

網絡謠言涉及的法律責任包括民事責任、行政責任和刑事責任三種。立法應當依照不同責任主體的不同行為方式，課以相應的責罰。從侵權行為的過程來看，網絡謠言的始作俑者是惡意造謠者，其行為會導致社會秩序混亂、公民或法人的民事權利受到侵害，甚至威脅到國家安全。這類行為是法律首先需要打擊和規制的，對其課以何種類型的法律責任，應當根據具體行為的性質和危害程度而定，切忌進行“一刀切”式的認定和處罰而削弱法律的權威性和法律規制的平衡性。網絡謠言現象的背后存在一個人數眾多的傳播群體，其中每個個體傳播謠言的動機是道德觀使然、隨意為之還是惡意推動，這并不容易判斷，對于這類個體的責任認定問題，法律需要給予特別重視。筆者認為，如果這類個體是專業的網絡謠言推手或“網絡水軍”（即受雇于網絡公關公司，為他人發帖回帖造勢的人），其出于惡意傳播的目的而散布網絡謠言，那就需要給予嚴厲打擊；如果僅是不明真相地隨意為之，則一般處以警告、罰款、民事賠償等非刑事責任比較合適。此外，作為自媒體平臺的網絡服務提供者，其在網絡謠言傳播中負有不可推卸的責任。不可否認，現實中一些媒體在進行新聞報道和信息傳播的過程中，失去了價值定力和基本的媒介素養，為網絡謠言的制造和傳播提供了便利。如果對這類媒體的行為予以規范和管理，就可以在傳播環節大大節省網絡謠言的治理成本。為此，立法應當明確這類媒體的責任：以專門制造、傳播謠言為目的的，堅決予以打擊和取締，并根據行為的性質和危害性，追究相關人員的民事、行政、刑事法律責任；因疏于審查而登載不實言論的，認定為民事責任較為合理。

3.明確治理網絡謠言的司法、執法邊界

司法機關和政府有關部門對網絡謠言的治理，應當依法依規、理性地進行，實現對言論自由的限制與保護的平衡。在具體的法律實施過程中，司法機關和執法部門要依法認真甄別網絡謠言行為的影響范圍和社會危害性。《兩高解釋》對網絡謠言的治理進行了解釋和說明，雖然其中還有需要進一步考慮的地方，但在現有的法律框架下，應當將其作為治理網絡謠言的司法和執法依據。我國現行立法并沒有給普通網民提供甄別一般網絡信息與不實網絡言論的標準，網民一般也沒有能力加以分辨，這很可能會導致一些網民在某種情況下被冠以“惡性傳謠者”之名，司法和執法部門對這類情況應當謹慎處理，切不可突破法律界限而任意設定責任類型并予以追究。政府部門在進行網絡謠言治理的過程中，應當秉持法治理念，依照已有法律規范進行執法，防止為了單純地追求治理效果而超越法律框架、以行政取代司法的情況出現。把握好治理網絡謠言與保證公眾知情權、參與權、表達權、監督權之間的平衡，既讓造謠生事者得到懲處，又讓民聲得以傳達，這才是治理網絡謠言的最終目的。

四、結語

網絡謠言的治理是網絡時代的現實難題，其將成為今后一段時期內我國法治建設和社會治理的主要課題之一。應當承認，網絡本身并不是網絡謠言現象產生的原因，其只是提供了較傳統媒體而言更加便利的言論擴散條件。治理網絡謠言，還應當通過對社會治理的客觀環境的分析和研究，使治理網絡謠言的方式最優化；通過營造和諧安定的社會秩序和網絡環境，最大限度地減少謠言的產生。法治是治國理政的基本方式，法治的理念、方式和思想適用于一切公共領域包括網絡空間，治理網絡謠言的根本路徑也必定是法治。如何營造健康、和諧的社會環境，完善有關網絡信息安全的立法、司法和執法，這在某種意義上已經成為決定我國法治建設成效的一個關鍵因素。網絡謠言治理是一個任重而道遠的任務，需要國家、社會和公民的合力，需要更多的耐心和智慧。

注釋

①［德］漢斯·約阿希姆·諾依鮑爾：《謠言女神》，顧牧譯，中信出版社，2004年，第9頁。②黎慈：《網絡謠言的法律規制及其完善》，《理論導刊》2014年第1期。③羅斌：《網絡服務提供者侵權責任形態研究》，《法律適用》2013年第8期。④全國人大常委會法制工作委員會民法室編《〈中華人民共和國侵權責任法〉條文說明、立法理由及相關規定》，北京大學出版社，2010年，第154頁。⑤這7種情況包括：引發群體性事件的；引發公共秩序混亂的；引發民族、宗教沖突的；誹謗多人，造成惡劣社會影響的；損害國家形象，嚴重危害國家利益的；造成惡劣國際影響的；其他嚴重危害社會秩序和國家利益的情形。⑥唐煜楓：《言論自由的刑罰限度》，法律出版社，2010年，第41—42頁。

參考文獻

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［4］李大勇.謠言、言論自由與法律規制［J］.法學，2014，（1）.

責任編輯：鄧林