基于可持續生計的失地農民補償模式探討

郭玲霞

摘要:對失地農民的可持續生計框架進行分析,并在該框架下結合失地農民的生計能力將失地農民分為8類?在此基礎上,分析了不同失地農民的生計產出及響應?針對不同類型的失地農民,提出了其實現可持續生計的路徑?應積極探索失地農民權益的保護對策,逐步構建“經濟補償?社會保障?就業服務”三位一體的新模式,實現土地征收與勞動力安置?社會失業和養老保險制度同步進行?針對人力資本缺失的農民,應增加人力資本投資;針對物質缺失的農民,應給他們創造就業和創業機會;考慮到金融資本缺失的農民較多,故應增設金融機構網點,創建多元化的農村金融體系;此外,補償方式應多樣化,如為失地農民提供失地保險,土地補償標準要接近周邊土地的市場價格等?

關鍵詞:可持續生計;失地農民;補償模式

中圖分類號:F301.0文獻標識碼:A文章編號:0439-8114(2014)11-2691-07

Compensation Model of Landless Peasants Based on Sustainable Livelihoods

GUO Ling-xia1,2

(1.College of Economic Management, Bijie University, Bijie551700, Guizhou China;

2. Business Institute, Luoyang Normal University, Luoyang471000, Henan, China)

Abstract: Sustainable livelihood framework of landless peasants was analyzed. Under this framework, landless peasants were divided into eight categories based on their livelihood ability. The livelihood output and response of different landless peasants was studied. The path ways towards sustainable livelihood for different types of landless peasants were proposed. Measures to protect the rights of landless peasants should be actively explored. A new model of economic compensation, social security and employment services should be established gradually to simultaneously realize the land acquisition and resettlement of labor, unemployment and old-age social insurance system. The farmers investment in human capital should be increased for farmers lacking human capital. Jobs and entrepreneurial opportunities should be created for farmers lacking material. The network of financial institutions should be constructed to establish a diversified rural financial system. In addition, compensation should be diversified. Basic land compensation standards should be close to the market price of surrounding land.

Key words: sustainable livelihood; landless peasant; compensation model

基金項目:貴州省教育廳高校人文社會科學研究項目(12QN006);貴州省科學技術基金項目[黔科合J字(2013)2010號];國家自然科學基金項目(71003041/G0305)

由于農民天然地對土地依賴性很強,多數農民除具有耕作土地的能力外,不具備其他謀生技能,因此,失地農民失地后(尤其是全部失地農民)可能面臨生存風險,成為比普通農民更弱的弱勢群體?無論是個人還是家庭其生存之本在于“能力”,一個有能力謀生的人比依靠別人的救濟要更強,更具有抗風險能力?對農民家庭而言,土地征收猶如遭到一場巨大的社會災害一樣(當然也有可能是社會福利),對其家庭福利可能造成正面影響或負面影響?那么,在征地對失地農民家庭造成影響的情況下,有些農民會選擇將其獲得的一筆征地補償費短期消費,這是不理性的農民,是最讓政府擔心的;有些農民會積極主動地利用征地補償款進行人力資本投資或進行金融資本投資從而使征地補償款產生長期收益,這是聰明理性的農民,但這批人比較少?因此,無論是哪種失地農民,失地后最終都應該有長遠謀生的手段?目前,武漢城市圈多數地區尚采取一次性現金補償的方式,農民長遠生計有很大的隱患?

1失地農民的可持續生計框架分析

可持續生計理論主要是用于扶貧?減貧等項目的分析,例如世界銀行?英國國際發展署等機構著重利用可持續生計理論來研究發展中國家的貧困和發展問題?在我國,失地農民備受關注,必須要采取措施降低或抵御征地對其造成的影響?往往失地農民的生計資本薄弱,抗風險能力較差,當征地這一外在的脆弱性背景對失地農戶產生影響時,往往“弱不禁風”,盡管有征地補償,但由于其他資本受到了嚴重影響,因此生計五邊形變得更加不規則,從而使其生計不可持續?通過研究失地農民的可持續生計問題來分析如何補償或政策作何變動可使失地農民生計恢復可持續或更加可持續具有重要的實踐和理論意義?目前,國內使用可持續生計理論來研究失地農民的很多[1-4],但很多流于形式,并未真正領會該理論的精髓,羅蓉[1]?黃建偉等[2]對可持續生計理論理解得比較透徹,因此筆者也主要參考他們的一些成果,還有其他學者使用可持續生計理論研究其他政策變動時的思路[3]來進行研究?

關于可持續生計框架,英國國際發展機構于2000年建立的SL框架-DFID模型比較出色,之后被廣泛推廣應用[2]?我國學者成得禮[5]在分析城中村失地農民問題時對DFID模型略作了修改?基于以上模型的參考,結合對失地農民現狀的考察,筆者又將可持續框架圖進行了簡略的修改(圖1)?

土地首先是一種自然資本,同時也是多數失地農民資金資本和物質資本的源泉?征地后,失地農民會面臨很大的生存壓力,尤其是對土地的依賴性很強的農民?失地農民的生計資本五邊形本來就不太規整,失去土地會使多數資本走向五邊形的中心,致使失地農民生存資本嚴重缺失,導致其家庭生計難以為繼?

以社會中生計維持較好的群體為例,他們的生計五邊形接近于圖2a,此時5個生計資本搭配得當,能很好地維持家庭和個人的生計;再看失地農民的生計五邊形,為說明征地對失地農民生計的影響,首先要看一下失地農民被征地前的生計狀態,一般而言失地農民作為農民中的特殊群體,具有農民普遍的特征,因此,首先用一個較普遍的情況來說明失地前農民的生計組合情況,見圖2b,也就是說即便是沒有失地,農民也普遍有著較少的各種資本,與社會平均資本有較大差距,其中尤其以人力資本(H)?社會資本(S)和資金資本(P)最短缺,農民一般由于起初出生家庭貧困,導致其受教育水平低,加之家中一般又負擔過重,往往過早地承擔家務或作為家中主要勞動力幫扶家庭,因此較少受到額外培訓或學習,因此人力資本非常缺失,并因此使社會資本較缺乏,而自然資本也主要是可以享受農村的自然風光,以及擁有一定的土地?

再看失地后的情況,失去土地之初,農民一般會獲得一筆補償金,因此其資金資本可能暫時得到增加,但同時也失去了一定面積的土地,因此其自然資本相應降低,且值得說明的是,很多農村征地后,原有美好的自然風光也不復存在,以嘈雜的環境和較嚴重的污染取而代之,因此這種情況下其自然資本下降更多,而其他資本暫時并沒有受很大影響,這種情況對應圖2c;還有一種情況是假如農民失地后,征地款也未得到(可能中間截留或截留過多,只給農民很少的補償款),這時農民的資金資本和自然資本都降低(圖2d)?

2不同生計資本組合下農民失地后可能的生計產出及響應

對于農民,其可能的生計資本組合大致有以下幾種:第一,各個生計資本均極弱或較弱的農民;第二,各個生計資本均一般的農民;第三,各個生計資本均較強或極強的農民;第四,只有人力資本相對較強的農民;第五,只有自然資本相對較強的農民;第六,只有資金資本相對較強的農民;第七,只有社會資本相對較強的農民;第八,只有物質資本相對較強的農民?其中,第一種和第二種最普遍,后面幾種較少?以下對這些類型中的典型類型的失地農民可持續生計逐一分析?

2.1各個生計資本均極弱或較弱的農民較多

雖然說個人或家庭維持可持續生計需要5個生計或至少有1個生計資本較優才能勉強維持生計?但也不排除所有生計都很弱的個人或家庭,這種情況下,生計持續性等級屬于“極不持續”型(表1)?

在研究貧困問題中,很多學者得出:貧困的結果不僅是外因造成的,能力貧困也是重要的原因[6]?外因一致的情況下,有的人富裕,有的人貧困,這主要是能力和機遇等共同導致的?同樣是征地后生計不可持續的家庭,有的可能積極應對困難,或是自謀出路,或是尋求幫扶,最終戰勝困難;而有些家庭,雖然面臨同樣困難,由于自身懶惰或能力有限,不去積極應對困難?后者屬于消極響應者,更需要政府主動去關懷?類似的家庭,人力資本和社會資本已經不可能得到提高,國家應該直接提高其資金資本,或按月給養老費或低保,或以其他形式讓其過上普通大眾可以過的生活?

較弱型與極弱型類似,不再贅述?

2.2人力資本相對較強的農民較少

盡管現實情況中由于所處環境和家庭條件等的影響,導致多數農民人力資本很弱,表現在受教育水平低?缺乏專業技能?沒有相應技術職稱等?但農民中也有精英,農民中的精英或是由于個人獨特的特征或是由于特殊家庭成長經歷等導致其不斷提升自身素質,通過自學或其他途徑學習到過人本領,比如農村中的教師?醫生?木匠?生意人等?雖然農民群體中人力資本較強的比不上城市人,但是在農村特殊的環境下,他們的人力資本對他們的收入等各方面可以起到很好的帶動作用(表2)?任國強[7]對天津農村數據研究得出,農民文化程度越高,越傾向于非農就業和外出就業,收入也越高?李建中等[8]對《中國農村住戶調查年鑒》的數據研究也得出人力資本是影響農民收入的重要因素,農村勞動力平均受教育年限每增加1%,農村勞動力收入就增加8.38%?

可見,同等情況下人力資本較強的農民,其更有可能具有可持續的生計?因此,如果外部環境不是差到極點,即便暫時缺失其他資本,人力資本較強的農民也會克服困難,重新獲得其他資本或多數資本?

這樣的家庭總體人力資本較強,父輩在外收入很高,使其家庭經濟優越,晚輩和長輩均受益?可見這類家庭由于有較強的人力資本,使其整個家庭的資金資本?社會資本?物質資本等均得到大幅提高?

類似的家庭,失地對其主要經濟來源絲毫沒有影響,只是父輩不能種菜了?因此,對于這種家庭,征地后只要給予合理的貨幣補償便可?當然,農民群體中多數的人力資本與城市群體相比都較低,因此,對失地農民整體而言,還是應該加大就業培訓和創業培訓等的力度?

2.3社會資本相對較強的農民較少

社會資本包含社會關系?監護人?親戚?鄰里朋友?信任和互助關系?正式和非正式的組織和團體?公共規則和約束?集體訴求?決策機制?領導力[9]?由于政府對國民支持的空間有限,因此,社會資本作為一種非正式的社會支持力量,可以解決人們日常生活中的問題和危機,并維持日常生活的正常和穩定[10]?在農村,主要是建立在信任?親情?信仰?參與?互惠等的基礎上構建起社會關系網絡,形成一定的社會資本?由于社會資本本身代表一種互惠互利?一種合作,或者說今日的付出期待以后的獲得,這種互惠規范是一種基于道德而非法律,普遍而非均衡的互惠規范?一個良好的預期支持著大家遵守規范,等待實惠的到來?因此,社會資本與人力資本具有很強的關聯性?如果人力資本較弱,無法形成對社會關系中團體或個人期望的幫扶,即便是一次或幾次幫助,也可能是出于同情或道義,并不是真正將其融入他們的關系網中,除非是建立在親情之上的社會資本?

社會資本也可以用社會關系的多寡?關系的強弱來描述,社會關系越多(社會關系的量),關系越強(社會關系的質),意味著社會資本總體最強;同樣的社會關系量,社會關系質越強,社會資本越強;同樣的社會關系質,社會關系量越多,社會資本越強[11]?

社會資本相對較強的農民,意味著同等條件下,其可利用的社會資源比其他農民要多?當其他資本短缺時,可以動用其社會網絡中任何一個社會關系,獲得幫助從而逐漸走出困境(表3)?

當社會資本相對較強的農民家庭遭遇失地的境況時,社會關系很強的失地農民同樣會利用其關系網解決其就業問題和暫時面對的一些困難,從而使這些失地農民逐漸走出失地后的困境,使生計得以持續下去?

但是,如前所述,社會資本是互惠的,失地農民在獲得別人幫助的同時,如果不給予他人物質或精神的回報,那么該社會關系是不可能得以長期維護和存在的,因此,最終還是要靠自己的人力資本或是資金資本等來維持生計?因此,失地后,政府還是應該為失地農民提供社會保障,提供就業培訓,利用公共政策提供社會資本,從而使失地農民足以應對失地風險?

2.4物質資本相對較強的農民略少

物質資本在農村主要表現在住宅資本?耐用消費品等固定資本,而資金資本充足的農民,住宅資本也自然會強?物質資本是農民可持續生計的基礎,當然也是其他資本存在的基礎?厲以寧[12]認為,農村是沒有物質資本的,原因是農民的土地屬于集體所有,宅基地也是集體所有,建在宅基地上的房子也沒有產權證,因此不能像城市居民一樣將房子用來抵押轉讓,使房子真正轉化為物質資本?本研究贊同厲以寧的觀點,同時也認為,即便如此,除去房子不是物質資本,農民還有其他一些農業或其他用途的生產工具和設備等,這也都是物質資本?且由于家境的不同,農民之間擁有的物品是有很大差距的,例如一個擁有一輛面包車的農戶家庭比什么都沒有的家庭,其生活會更好一些,因為面包車可以創造財富和收入?另外,即便住宅不是物質資本,由于其可以為農民提供安全的住所和休息的場地,即便沒有出售變現,同等情況下,農民由于擁有充足的睡眠等也會有利于他積蓄精力而轉化為勞動力,從而創造財富?

對于物質資本相對較強的農民來說(表4),如果物質資本較多的是與農業有關的器械等,若失地過多,則導致這些物質資本作用失效,影響會較大;對于物質資本較多的是與非農業有關的,例如有廠房,有某些重型機械等,失地對其并不造成太大的影響?

2.5金融資本相對較強的農民極少

由于農村金融機構供給不足,農民也很缺乏金融知識和技術,導致農民中就算是有金融資本的,也只是簡單地進行銀行存款,進行真正意義上的資本運作少之又少?項繼權等[13]基于對全國28個省市(自治區)農民的抽樣調查,研究了農民的金融現狀?結果發現,農民將資金用于銀行存款的有61.20%,沒有存款的有38.80%?從借貸情況看,只有20.96%的受訪者從銀行貸過款,且多數在1萬以下,貸款用途多數以非生產性用途居多,也就是說多數貸款行為并沒有進行直接的創業投資?在投資去向問題上,由于僅僅是假想家中有余錢的假設問句,因此雖說回答中很多人選擇了不同的投資去向,但這并不代表他們已經進行了這樣的投資行為,但這也表明了農村的金融市場具有巨大潛力?

與其他幾個資本相比較,農民的金融資本可能表現出的強度要低得多?因此,即便具有相對優勢,也不足以對其家庭造成太大影響?因此,失地后,若其他資本相對較弱,還是要結合社會保障等進行保障?當然,由于此類農民對金融有一定的經驗,可以對其進行培訓,讓其金融資本發揮最大作用,即增加收入?

2.6自然資本相對較強的農民很多

自然資本包括:土地和產出?水資源?樹木和林業產品?野生動物?野生食物和纖維食物?生物多樣性?環境服務,是農民可以通過勞動實現其不斷增值的自然物,其中土地是主要和最重要的自然資本?土地資源較多的農民,可以充分利用其土地進行財富的增值?

盡管農民平均擁有土地較少(0.07 hm2左右),但也有少數農民由于開荒等后期獲得0.10~1.00 hm2數量不等的土地?農民天然地對土地有依賴,或者遺傳或者繼承了耕作土地的能力,依靠出售農產品獲得主要家庭收入?因此,土地資源較多的農民,在不需要其他資本很強的情況下,也同樣可以過著較舒適的生活?但如果土地被征,農民便失去了增值的源泉,從而陷入生存困境(表5)?尤其是那些生活基本上或全部依靠土地的農民家庭,其他資本缺乏,失地的直接后果就是生計難以持續?

對于補償而言,這部分農民更應該受到重視,必須要給予一定的社會保障來保證其生計長遠有保障?

由上面分析得知,盡管農民在失地前由于種種因素的影響,他們的各個生計資本已經產生了差異,并且也決定了其生計的可持續性?但是,對于各個資本均較弱或極弱及失地前主要依靠土地為生的農民家庭而言,征地對他們是對家庭生活和經濟來源的一次重大沖擊,僅僅依靠一次性征地補償款很難讓他們維持可持續生計?并且,由于各個資本均較弱或極弱的農民又占多數,因此對于失地農民整體而言,征地對他們是一次重創,必須給予有針對性的合理補償?

3失地農民可持續生計的實現路徑

應積極探索失地農民權益的保護對策,逐步構建“經濟補償?社會保障?就業服務”三位一體的新模式,實現土地征收與勞動力安置?社會失業和養老保險制度同步進行?

3.1為人力資本缺失的農民增加人力資本投資

失地農民人力資本缺失是導致其可持續生計較弱的重要原因,失地農民一般教育水平較低,勞動力尚不能完全構成人力資本,而人力資本的形成必須進行相應的人力資本投資?從人力資本投資到人力資本的形成一般可通過以下路徑完成(圖3)?

從人力資本投資主體看,分為政府投資?企業投資和農民個人投資,企業投資和農民個人投資一般期望較小,只有政府出資來對失地農民進行人力資本的投資才是切實可行的;從投資的形式來看,有教育投資?培訓投資?健康投資和遷移投資,具體對失地農民進行哪一種形式的投資,一般應結合當地實際情況和農民本身的意愿來進行?通過系列的對人力資本的投資,失地農民的勞動力才能被挖掘出來,將潛在的勞動力轉化為現實的可以發揮其作用的勞動力?

3.2為物質缺失的農民創造就業和創業機會

農民的物質資本如農業生產工具等固定資產在失地后失去了利用價值,失地農民沒有其他物質資本來創造財富,只能主要依靠勞動力就業和創業來獲取持續的家庭收入?針對這一問題,政府不僅僅要對這類農民進行投資和培訓,而且還要建立相應的勞動力市場,拓寬就業渠道,掃清就業中遇到的障礙,為其提供就業便利,創造就業條件?具體為:

1)發揮工業企業尤其是中小企業對失地勞動力的吸納能力?

2)大力發展第三產業中吸納勞動力密度高?對勞動力素質要求彈性大等就業彈性較高的領域,例如文化娛樂?休閑健身等領域,從而擴大失地農民的就業容量?

3)積極開發保潔?保綠等社區公益崗位,并且優先安排給零就業和特困家庭?

4)建立結對扶持失地農民和確保失地農民順利就業的制度?確保各個政府部門每年完成幫助解決一批失地勞動力就業的任務?

5)通過為集體經濟“留地”補償從而讓失地農民獲得穩定收入?具體為,對于新居工程建設,不僅要按規定面積標準為失地農民建設安置房,必要時還要在原地或經濟發展潛力較大的地段配置一定比例的商用房或居住房等,交由農村集體組織經營管理,每年按出租收入來分紅?

6)拓寬勞務輸出渠道,建立對口勞務輸入基地,提高勞務輸出的組織化程度,降低失地農民自行就業的成本和風險?

3.3增設金融機構網點,為金融資本缺失的農民創建多元化的農村金融體系

很多調研發現,農村的金融排除現象嚴重,金融機構網點在農村的布設太少,且金融機構供給主體也較少?武漢城市圈內農村金融服務供給主體以湖北農村信用社?中國農業銀行?中國郵政儲蓄為最多?以武漢市和咸寧市為例,截至2009年,中國農業銀行在武漢市?黃岡市和咸寧市的網點密度分別是0.073家/km2?0.016家/km2和0.016家/km2;中國郵政儲蓄在武漢市?黃岡市和咸寧市的網點密度分別是0.021家/km2?0.012家/km2和0.012家/km2[14]?這給農民辦理存貸款業務帶來極大的不便?此外,與城市相比,武漢城市圈農村的金融產品種類太少,金融服務手段比較落后?盡管中國農業銀行的業務相對較多,但仍然缺少定位于“三農”的金融產品,限制了農民的投資?

因此,必須創建多元化的農村金融組織?不僅要在現有的金融機構基礎上逐漸拓寬針對失地農民的金融業務,而且還要不斷增設金融機構在城鄉結合部的網點,使金融服務從橫向和縱向兩個維度向城鄉結合部和農村延伸?此外,城市圈各城市還應該結合當地經濟發展水平的實際情況來逐漸完善農村金融體制?

3.4補償方式多樣化,為社會資本缺乏的農民提供失地保險

失地農民普遍社會資本缺乏,失地后又面臨社區轉型和生活方式轉型,生活的壓力迫使他們到城里尋找工作機會,如果社會資本相當缺乏,單槍匹馬很難在短期找到工作,即便找到,也是臨時工,干的活屬于臟?累?差型,工資又低,有時甚至還面臨工資拖欠,頻繁被解雇等情況?因此,對于這種社會資本嚴重缺乏的失地農民,必須給予他們一個最基本的生存保證,就是為他們提供失地保險?這樣即便是暫時失業或短期摩擦性失業,他們起碼還可以繼續維持最基本的生活?

3.5土地補償標準要基本接近周邊土地的市場價格

國家征地的目的就是為了公共利益,為了城市的發展?失地農民在產權缺失的情況下,在面臨國家總體利益的情況下,將土地被迫讓給國家使用?國家理應給予合理賠償?然而,目前,普遍存在的事實是征地補償標準過低,而失地農民的生活成本在提高?失地農民初到城市里尋找機會,找一個落腳地要成本,而且對他們來說是不菲的,再加上還有每月的水電等各項費用均很高?不必說現在的物價飛漲,單說租房價格也是在不斷上漲的,如果補償費用很低,失地農民連租房都租不起?因此,土地補償標準應該基本接近周邊土地的市場價格,這是非常合理的要求,也是國家為保障他們可持續生計的基本底線?

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[14] 周毓萍,陳中飛.武漢“1+8”城市圈農村金融深化研究[J].華中農業大學學報(社會科學版),2011(2):85-89.

對于物質資本相對較強的農民來說(表4),如果物質資本較多的是與農業有關的器械等,若失地過多,則導致這些物質資本作用失效,影響會較大;對于物質資本較多的是與非農業有關的,例如有廠房,有某些重型機械等,失地對其并不造成太大的影響?

2.5金融資本相對較強的農民極少

由于農村金融機構供給不足,農民也很缺乏金融知識和技術,導致農民中就算是有金融資本的,也只是簡單地進行銀行存款,進行真正意義上的資本運作少之又少?項繼權等[13]基于對全國28個省市(自治區)農民的抽樣調查,研究了農民的金融現狀?結果發現,農民將資金用于銀行存款的有61.20%,沒有存款的有38.80%?從借貸情況看,只有20.96%的受訪者從銀行貸過款,且多數在1萬以下,貸款用途多數以非生產性用途居多,也就是說多數貸款行為并沒有進行直接的創業投資?在投資去向問題上,由于僅僅是假想家中有余錢的假設問句,因此雖說回答中很多人選擇了不同的投資去向,但這并不代表他們已經進行了這樣的投資行為,但這也表明了農村的金融市場具有巨大潛力?

與其他幾個資本相比較,農民的金融資本可能表現出的強度要低得多?因此,即便具有相對優勢,也不足以對其家庭造成太大影響?因此,失地后,若其他資本相對較弱,還是要結合社會保障等進行保障?當然,由于此類農民對金融有一定的經驗,可以對其進行培訓,讓其金融資本發揮最大作用,即增加收入?

2.6自然資本相對較強的農民很多

自然資本包括:土地和產出?水資源?樹木和林業產品?野生動物?野生食物和纖維食物?生物多樣性?環境服務,是農民可以通過勞動實現其不斷增值的自然物,其中土地是主要和最重要的自然資本?土地資源較多的農民,可以充分利用其土地進行財富的增值?

盡管農民平均擁有土地較少(0.07 hm2左右),但也有少數農民由于開荒等后期獲得0.10~1.00 hm2數量不等的土地?農民天然地對土地有依賴,或者遺傳或者繼承了耕作土地的能力,依靠出售農產品獲得主要家庭收入?因此,土地資源較多的農民,在不需要其他資本很強的情況下,也同樣可以過著較舒適的生活?但如果土地被征,農民便失去了增值的源泉,從而陷入生存困境(表5)?尤其是那些生活基本上或全部依靠土地的農民家庭,其他資本缺乏,失地的直接后果就是生計難以持續?

對于補償而言,這部分農民更應該受到重視,必須要給予一定的社會保障來保證其生計長遠有保障?

由上面分析得知,盡管農民在失地前由于種種因素的影響,他們的各個生計資本已經產生了差異,并且也決定了其生計的可持續性?但是,對于各個資本均較弱或極弱及失地前主要依靠土地為生的農民家庭而言,征地對他們是對家庭生活和經濟來源的一次重大沖擊,僅僅依靠一次性征地補償款很難讓他們維持可持續生計?并且,由于各個資本均較弱或極弱的農民又占多數,因此對于失地農民整體而言,征地對他們是一次重創,必須給予有針對性的合理補償?

3失地農民可持續生計的實現路徑

應積極探索失地農民權益的保護對策,逐步構建“經濟補償?社會保障?就業服務”三位一體的新模式,實現土地征收與勞動力安置?社會失業和養老保險制度同步進行?

3.1為人力資本缺失的農民增加人力資本投資

失地農民人力資本缺失是導致其可持續生計較弱的重要原因,失地農民一般教育水平較低,勞動力尚不能完全構成人力資本,而人力資本的形成必須進行相應的人力資本投資?從人力資本投資到人力資本的形成一般可通過以下路徑完成(圖3)?

從人力資本投資主體看,分為政府投資?企業投資和農民個人投資,企業投資和農民個人投資一般期望較小,只有政府出資來對失地農民進行人力資本的投資才是切實可行的;從投資的形式來看,有教育投資?培訓投資?健康投資和遷移投資,具體對失地農民進行哪一種形式的投資,一般應結合當地實際情況和農民本身的意愿來進行?通過系列的對人力資本的投資,失地農民的勞動力才能被挖掘出來,將潛在的勞動力轉化為現實的可以發揮其作用的勞動力?

3.2為物質缺失的農民創造就業和創業機會

農民的物質資本如農業生產工具等固定資產在失地后失去了利用價值,失地農民沒有其他物質資本來創造財富,只能主要依靠勞動力就業和創業來獲取持續的家庭收入?針對這一問題,政府不僅僅要對這類農民進行投資和培訓,而且還要建立相應的勞動力市場,拓寬就業渠道,掃清就業中遇到的障礙,為其提供就業便利,創造就業條件?具體為:

1)發揮工業企業尤其是中小企業對失地勞動力的吸納能力?

2)大力發展第三產業中吸納勞動力密度高?對勞動力素質要求彈性大等就業彈性較高的領域,例如文化娛樂?休閑健身等領域,從而擴大失地農民的就業容量?

3)積極開發保潔?保綠等社區公益崗位,并且優先安排給零就業和特困家庭?

4)建立結對扶持失地農民和確保失地農民順利就業的制度?確保各個政府部門每年完成幫助解決一批失地勞動力就業的任務?

5)通過為集體經濟“留地”補償從而讓失地農民獲得穩定收入?具體為,對于新居工程建設,不僅要按規定面積標準為失地農民建設安置房,必要時還要在原地或經濟發展潛力較大的地段配置一定比例的商用房或居住房等,交由農村集體組織經營管理,每年按出租收入來分紅?

6)拓寬勞務輸出渠道,建立對口勞務輸入基地,提高勞務輸出的組織化程度,降低失地農民自行就業的成本和風險?

3.3增設金融機構網點,為金融資本缺失的農民創建多元化的農村金融體系

很多調研發現,農村的金融排除現象嚴重,金融機構網點在農村的布設太少,且金融機構供給主體也較少?武漢城市圈內農村金融服務供給主體以湖北農村信用社?中國農業銀行?中國郵政儲蓄為最多?以武漢市和咸寧市為例,截至2009年,中國農業銀行在武漢市?黃岡市和咸寧市的網點密度分別是0.073家/km2?0.016家/km2和0.016家/km2;中國郵政儲蓄在武漢市?黃岡市和咸寧市的網點密度分別是0.021家/km2?0.012家/km2和0.012家/km2[14]?這給農民辦理存貸款業務帶來極大的不便?此外,與城市相比,武漢城市圈農村的金融產品種類太少,金融服務手段比較落后?盡管中國農業銀行的業務相對較多,但仍然缺少定位于“三農”的金融產品,限制了農民的投資?

因此,必須創建多元化的農村金融組織?不僅要在現有的金融機構基礎上逐漸拓寬針對失地農民的金融業務,而且還要不斷增設金融機構在城鄉結合部的網點,使金融服務從橫向和縱向兩個維度向城鄉結合部和農村延伸?此外,城市圈各城市還應該結合當地經濟發展水平的實際情況來逐漸完善農村金融體制?

3.4補償方式多樣化,為社會資本缺乏的農民提供失地保險

失地農民普遍社會資本缺乏,失地后又面臨社區轉型和生活方式轉型,生活的壓力迫使他們到城里尋找工作機會,如果社會資本相當缺乏,單槍匹馬很難在短期找到工作,即便找到,也是臨時工,干的活屬于臟?累?差型,工資又低,有時甚至還面臨工資拖欠,頻繁被解雇等情況?因此,對于這種社會資本嚴重缺乏的失地農民,必須給予他們一個最基本的生存保證,就是為他們提供失地保險?這樣即便是暫時失業或短期摩擦性失業,他們起碼還可以繼續維持最基本的生活?

3.5土地補償標準要基本接近周邊土地的市場價格

國家征地的目的就是為了公共利益,為了城市的發展?失地農民在產權缺失的情況下,在面臨國家總體利益的情況下,將土地被迫讓給國家使用?國家理應給予合理賠償?然而,目前,普遍存在的事實是征地補償標準過低,而失地農民的生活成本在提高?失地農民初到城市里尋找機會,找一個落腳地要成本,而且對他們來說是不菲的,再加上還有每月的水電等各項費用均很高?不必說現在的物價飛漲,單說租房價格也是在不斷上漲的,如果補償費用很低,失地農民連租房都租不起?因此,土地補償標準應該基本接近周邊土地的市場價格,這是非常合理的要求,也是國家為保障他們可持續生計的基本底線?

參考文獻:

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[2] 黃建偉,劉典文,喻潔.失地農民可持續生計的理論模型研究[J].農村經濟,2009(10):104-107.

[3] 李樹茁,梁義成,FELDMAN M W,等.退耕還林政策對農戶生計的影響研究——基于家庭結構視角的可持續生計分析[J].公共管理學報,2010,7(2):1-11

[4] 韓志新.可持續生計視角下的失地農民創業研究[D].天津:天津大學,2009.

[5] 成得禮.對中國城中村發展問題的再思考——基于失地農民可持續生計的角度[J].城市發展研究,2008(3): 68-76.

[6] 陳立中,張建華.解釋貧困的多樣化視角淺探[J].改革與戰略,2006(7):90-92.

[7] 任國強.人力資本對農民非農就業與非農收入的影響研究——基于天津的考察[J].南開經濟研究,2004(3):3-10.

[8] 李建中,王慧,王民.農村人力資本對農民收入的影響[J].中國統計,2007(7):27-28.

[9] 張志鳳.可持續生計框架下的扶貧開發分析——基于鄱陽湖生態經濟區的調查[J].農業考古,2010(6):28-30.

[10] 卜長麗.社會資本與社會和諧[M].北京:社會科學文獻出版社,2005.

[11] 王彪.社會資本再生產:社會網中的關系變遷[J].江漢論壇,2012(9):141-144.

[12] 厲以寧.縮小城鄉收入差距 促進社會安定和諧[J].北京大學學報(哲學社會科學版),2013(1): 7-10.

[13] 項繼權,操家齊.困局與突圍:我國農戶金融供需現狀及政策建議——基于全國28個省市(自治區)抽樣調查的分析[J].浙江大學學報(人文社會科學版),2011,41(4):134-143.

[14] 周毓萍,陳中飛.武漢“1+8”城市圈農村金融深化研究[J].華中農業大學學報(社會科學版),2011(2):85-89.

對于物質資本相對較強的農民來說(表4),如果物質資本較多的是與農業有關的器械等,若失地過多,則導致這些物質資本作用失效,影響會較大;對于物質資本較多的是與非農業有關的,例如有廠房,有某些重型機械等,失地對其并不造成太大的影響?

2.5金融資本相對較強的農民極少

由于農村金融機構供給不足,農民也很缺乏金融知識和技術,導致農民中就算是有金融資本的,也只是簡單地進行銀行存款,進行真正意義上的資本運作少之又少?項繼權等[13]基于對全國28個省市(自治區)農民的抽樣調查,研究了農民的金融現狀?結果發現,農民將資金用于銀行存款的有61.20%,沒有存款的有38.80%?從借貸情況看,只有20.96%的受訪者從銀行貸過款,且多數在1萬以下,貸款用途多數以非生產性用途居多,也就是說多數貸款行為并沒有進行直接的創業投資?在投資去向問題上,由于僅僅是假想家中有余錢的假設問句,因此雖說回答中很多人選擇了不同的投資去向,但這并不代表他們已經進行了這樣的投資行為,但這也表明了農村的金融市場具有巨大潛力?

與其他幾個資本相比較,農民的金融資本可能表現出的強度要低得多?因此,即便具有相對優勢,也不足以對其家庭造成太大影響?因此,失地后,若其他資本相對較弱,還是要結合社會保障等進行保障?當然,由于此類農民對金融有一定的經驗,可以對其進行培訓,讓其金融資本發揮最大作用,即增加收入?

2.6自然資本相對較強的農民很多

自然資本包括:土地和產出?水資源?樹木和林業產品?野生動物?野生食物和纖維食物?生物多樣性?環境服務,是農民可以通過勞動實現其不斷增值的自然物,其中土地是主要和最重要的自然資本?土地資源較多的農民,可以充分利用其土地進行財富的增值?

盡管農民平均擁有土地較少(0.07 hm2左右),但也有少數農民由于開荒等后期獲得0.10~1.00 hm2數量不等的土地?農民天然地對土地有依賴,或者遺傳或者繼承了耕作土地的能力,依靠出售農產品獲得主要家庭收入?因此,土地資源較多的農民,在不需要其他資本很強的情況下,也同樣可以過著較舒適的生活?但如果土地被征,農民便失去了增值的源泉,從而陷入生存困境(表5)?尤其是那些生活基本上或全部依靠土地的農民家庭,其他資本缺乏,失地的直接后果就是生計難以持續?

對于補償而言,這部分農民更應該受到重視,必須要給予一定的社會保障來保證其生計長遠有保障?

由上面分析得知,盡管農民在失地前由于種種因素的影響,他們的各個生計資本已經產生了差異,并且也決定了其生計的可持續性?但是,對于各個資本均較弱或極弱及失地前主要依靠土地為生的農民家庭而言,征地對他們是對家庭生活和經濟來源的一次重大沖擊,僅僅依靠一次性征地補償款很難讓他們維持可持續生計?并且,由于各個資本均較弱或極弱的農民又占多數,因此對于失地農民整體而言,征地對他們是一次重創,必須給予有針對性的合理補償?

3失地農民可持續生計的實現路徑

應積極探索失地農民權益的保護對策,逐步構建“經濟補償?社會保障?就業服務”三位一體的新模式,實現土地征收與勞動力安置?社會失業和養老保險制度同步進行?

3.1為人力資本缺失的農民增加人力資本投資

失地農民人力資本缺失是導致其可持續生計較弱的重要原因,失地農民一般教育水平較低,勞動力尚不能完全構成人力資本,而人力資本的形成必須進行相應的人力資本投資?從人力資本投資到人力資本的形成一般可通過以下路徑完成(圖3)?

從人力資本投資主體看,分為政府投資?企業投資和農民個人投資,企業投資和農民個人投資一般期望較小,只有政府出資來對失地農民進行人力資本的投資才是切實可行的;從投資的形式來看,有教育投資?培訓投資?健康投資和遷移投資,具體對失地農民進行哪一種形式的投資,一般應結合當地實際情況和農民本身的意愿來進行?通過系列的對人力資本的投資,失地農民的勞動力才能被挖掘出來,將潛在的勞動力轉化為現實的可以發揮其作用的勞動力?

3.2為物質缺失的農民創造就業和創業機會

農民的物質資本如農業生產工具等固定資產在失地后失去了利用價值,失地農民沒有其他物質資本來創造財富,只能主要依靠勞動力就業和創業來獲取持續的家庭收入?針對這一問題,政府不僅僅要對這類農民進行投資和培訓,而且還要建立相應的勞動力市場,拓寬就業渠道,掃清就業中遇到的障礙,為其提供就業便利,創造就業條件?具體為:

1)發揮工業企業尤其是中小企業對失地勞動力的吸納能力?

2)大力發展第三產業中吸納勞動力密度高?對勞動力素質要求彈性大等就業彈性較高的領域,例如文化娛樂?休閑健身等領域,從而擴大失地農民的就業容量?

3)積極開發保潔?保綠等社區公益崗位,并且優先安排給零就業和特困家庭?

4)建立結對扶持失地農民和確保失地農民順利就業的制度?確保各個政府部門每年完成幫助解決一批失地勞動力就業的任務?

5)通過為集體經濟“留地”補償從而讓失地農民獲得穩定收入?具體為,對于新居工程建設,不僅要按規定面積標準為失地農民建設安置房,必要時還要在原地或經濟發展潛力較大的地段配置一定比例的商用房或居住房等,交由農村集體組織經營管理,每年按出租收入來分紅?

6)拓寬勞務輸出渠道,建立對口勞務輸入基地,提高勞務輸出的組織化程度,降低失地農民自行就業的成本和風險?

3.3增設金融機構網點,為金融資本缺失的農民創建多元化的農村金融體系

很多調研發現,農村的金融排除現象嚴重,金融機構網點在農村的布設太少,且金融機構供給主體也較少?武漢城市圈內農村金融服務供給主體以湖北農村信用社?中國農業銀行?中國郵政儲蓄為最多?以武漢市和咸寧市為例,截至2009年,中國農業銀行在武漢市?黃岡市和咸寧市的網點密度分別是0.073家/km2?0.016家/km2和0.016家/km2;中國郵政儲蓄在武漢市?黃岡市和咸寧市的網點密度分別是0.021家/km2?0.012家/km2和0.012家/km2[14]?這給農民辦理存貸款業務帶來極大的不便?此外,與城市相比,武漢城市圈農村的金融產品種類太少,金融服務手段比較落后?盡管中國農業銀行的業務相對較多,但仍然缺少定位于“三農”的金融產品,限制了農民的投資?

因此,必須創建多元化的農村金融組織?不僅要在現有的金融機構基礎上逐漸拓寬針對失地農民的金融業務,而且還要不斷增設金融機構在城鄉結合部的網點,使金融服務從橫向和縱向兩個維度向城鄉結合部和農村延伸?此外,城市圈各城市還應該結合當地經濟發展水平的實際情況來逐漸完善農村金融體制?

3.4補償方式多樣化,為社會資本缺乏的農民提供失地保險

失地農民普遍社會資本缺乏,失地后又面臨社區轉型和生活方式轉型,生活的壓力迫使他們到城里尋找工作機會,如果社會資本相當缺乏,單槍匹馬很難在短期找到工作,即便找到,也是臨時工,干的活屬于臟?累?差型,工資又低,有時甚至還面臨工資拖欠,頻繁被解雇等情況?因此,對于這種社會資本嚴重缺乏的失地農民,必須給予他們一個最基本的生存保證,就是為他們提供失地保險?這樣即便是暫時失業或短期摩擦性失業,他們起碼還可以繼續維持最基本的生活?

3.5土地補償標準要基本接近周邊土地的市場價格

國家征地的目的就是為了公共利益,為了城市的發展?失地農民在產權缺失的情況下,在面臨國家總體利益的情況下,將土地被迫讓給國家使用?國家理應給予合理賠償?然而,目前,普遍存在的事實是征地補償標準過低,而失地農民的生活成本在提高?失地農民初到城市里尋找機會,找一個落腳地要成本,而且對他們來說是不菲的,再加上還有每月的水電等各項費用均很高?不必說現在的物價飛漲,單說租房價格也是在不斷上漲的,如果補償費用很低,失地農民連租房都租不起?因此,土地補償標準應該基本接近周邊土地的市場價格,這是非常合理的要求,也是國家為保障他們可持續生計的基本底線?

參考文獻:

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