峰會外交孕育全球治理新生態

雷墨

在目前以及可預見的未來，領導人雙邊會談這種“典型”的峰會已被多邊峰會取代。

今年11月中旬是亞太的“峰會季”，一周之內，北京APEC峰會、緬甸內比都的東亞峰會、澳大利亞布里斯班的G20峰會接踵而至。不僅APEC峰會，東亞峰會里占絕對多數的亞太國家，以及G20成員里的8個亞太國家，似乎都在暗示世界潮流正進入“亞太季”。

如同1940年代的人們，不可能預知1945年雅爾塔峰會對20世紀歷史的意義一樣，2014年亞太“峰會季”可能存在的標志性意義，或許只能由數十年后的歷史學家來總結。

根據荷蘭國際關系研究所學者簡·梅里森的定義，峰會外交特指現任國家元首、政府首腦或國際組織最高代表所從事的外交。20世紀中后期，是現代意義上峰會外交的第一個大發展時期。起初峰會以雙邊為主，比如美國和蘇聯領導人不定期的會晤。1963年法國和德國確立領導人年度會晤機制，開啟了峰會外交機制化時代。法德領導人定期會晤機制，也帶動了歐洲多邊峰會外交，最終形成機制化的歐盟峰會。冷戰結束后，全球范圍內的區域性、跨區域性峰會大量涌現。美國堪薩斯大學政治史學者西奧多·威爾遜教授認為，在目前以及可預見的未來，領導人雙邊會談這種“典型”的峰會已被多邊峰會取代，這反映了日益多極化與相互依賴的世界體系中環境和問題的多元化。

峰會外交成為潮流的原因是多方面的。從大背景來看，冷戰后期尤其是冷戰結束后，相對寬松的國際環境、日益活躍的區域外交，給峰會外交創造了可能。此外，后冷戰時代外交決策權集中于政治領導人，成為世界范圍內的普遍趨勢。政治領導人外交權力的增加，意味著他們可以動用外交部門以外的資源開展外交。日本首相安倍晉三為了實現與中國領導人的會面，就繞過外務省，派遣政治密友、特使與中方接觸。領導人熱衷峰會外交，還有“自我消費”的考慮。在國際舞臺上參加峰會，對剛剛履新的領導人來說，是一個難得的“培訓機會”;對由于種種原因領導地位尚未穩固的領導人來說，則是增加權力合法性的機會。

國際政治現實主義奠基人漢斯·摩根索，在其1948年所著的經典著作《國家間政治》中，把峰會外交稱為普通外交的一種補充。但隨著國際政治現實的發展，峰會外交早已不再是“補充”角色，已經成為增強國際影響力的重要手段。國際制度理論創始人羅伯特·基歐漢，在談及中等強國的角色時提到，中等強國可以通過參與國際機制獲得“體制性影響力”。這一點在G20成員的“中等強國”中體現得尤為明顯。G20成員中有G7（不包括俄羅斯）、金磚國家以及不屬于這兩大陣營的澳大利亞、韓國、印尼、阿根廷、南非、沙特和土耳其。對主辦G20峰會最為積極的，恰好是那些不屬于G7和金磚國家的成員國（2010年韓國、2012年墨西哥、2014年澳大利亞、2015年土耳其、2016年印尼）。

通過主辦2010年G20峰會，韓國進行了一次較為出色的峰會外交。除了在G20成員中的發達經濟體和發展中經濟體之間扮演協調角色，韓國還通過倡議對貧窮國家的援助，成功地向世界講述了經濟、社會發展的“韓國故事”。此外，通過主辦峰會能獲得議題設置權力，但能否把這種權力轉化成影響力，則是對議題設置能力的考驗。也就是說，如何把本國利益與他國利益結合起來，形成某種形式的“利益聯盟”，是檢驗峰會外交成功與否的重要尺度。從這個意義上說，北京APEC部長級會議上通過的《北京反腐宣言》以及“構建融合創新互聯的亞太”宣言，正是中國在峰會外交中議題設置能力的集中體現。

如果以地域為劃分標準，存在區域性峰會（如APEC峰會）、跨區域性峰會（如金磚國家峰會）和全球性峰會（如G20峰會）。若以關注議題來劃分，又有全球氣候變化峰會、核安全峰會、世界糧食安全峰會等。長期以來，對世界格局具有影響力的是區域性峰會，但這類峰會的影響力也有天壤之別。有的峰會存在的唯一意義似乎就是意味著它們還沒有消失。正如梅里森所稱，很難指出南亞區域合作聯盟峰會產生了什么積極成果，或規避了什么負面結果。同樣，除了有利于領導人“見面”，也很難為非洲和拉美的峰會找到充分的理由。

梅里森的觀點雖略顯武斷，但的確也反映了“峰會時代”的事實。而且，不同峰會的“效力”和國際影響力差異明顯。成員包括30多個美洲國家的美洲國家首腦會議，1994年的首次峰會，對消除麻疹這樣的議題產生了立竿見影的行動力。但同樣在那次峰會上提出的美洲自由貿易區設想，20年后還停留在設想階段。同樣是每年召開一次且具有相當的機制化程度，歐盟峰會的“國際能見度”肯定遠超“南部非洲發展共同體峰會”。不過，即使是在峰會歷史最為悠久的歐洲，區域性的歐盟峰會的對外輻射力也在逐漸減弱。同樣是區域性的APEC峰會（某種程度上說還包括東亞峰會），近年來所受的國際關注度卻日漸上升。

目前最能反映全球治理新生態的是G7峰會、G20峰會與金磚國家峰會。這三大峰會之間的微妙關系以及發展趨勢，是國際權力格局演變的最佳注腳。G7峰會最初只有5個成員國（美國、英國、法國、德國、日本），意大利是在1975年首次峰會召開前臨時加入，加拿大在1976年加入。這個由法國總統德斯坦在1971年提出的倡議，當時的初衷是為了解決美國、歐洲與日本之間的貿易和匯率問題。這一峰會的誕生，反映了布雷頓森林體系解體后美國經濟實力的相對衰落。但不管怎么說，G7峰會涉及的還是國際權力在發達國家之間的協調。從G7到G20，體現的則是發達國家作為一個整體在經濟實力以及全球治理能力上的衰微。

G20的19個成員國，2013年的GDP總額為57.6萬億美元，占世界GDP總額的79%，這也是每年G20峰會備受矚目的關鍵原因。從成員國地域分布來看，2013年G20成員中，亞洲國家的GDP總額占比36%，遠高于歐洲國家的22%。經濟實力占比的高低，是經濟重心位移的明顯體現。雖然G7集團和金磚國家都屬于G20成員，但這兩大陣營在政治上也體現了微妙的差異。2011年在法國召開的G7峰會，在法國總統薩科齊的主導下形成了干涉利比亞危機的決議。同一年在中國海南三亞召開的金磚國家峰會，對利比亞危機則做出了完全不同的表態。G7、金磚國家以及G20都帶有某種“集團政治”色彩，具有“大國協調”的功能，三者影響力的消長不可避免會影響未來的全球治理生態。

如果把部落首領出面解決部落間狩獵范圍爭端算在內，峰會外交的歷史可以說與人類歷史一樣古老。19世紀奧地利帝國首相兼外相梅特涅、普魯士宰相兼外相俾斯麥等聰明絕頂的政治家，幾乎是憑一己之力塑造了歐洲政治版圖。20世紀以來，盡管精通外交的大國首腦并不多見，但“外交太重要，不能只交給外交官”。這就是1938年英國首相張伯倫親自飛赴慕尼黑與希特勒舉行面對面會談的主要原因。這次被丘吉爾批評為“災難”的會談，也被認為是峰會外交的開端。

不過，現代意義上對世界格局產生影響力的峰會外交，其首倡者正是丘吉爾。他在1950年2月提出峰會外交設想，以解決戰后國際重大問題。在他倡導下召開的美英法蘇1955年日內瓦峰會，加速而不是阻遏了世界滑向冷戰對抗。在劍橋大學歷史學家大衛·雷諾茲看來，20世紀的歷史留下了深刻的峰會外交的烙印。他在2008年新著中詳述了影響20世紀歷史的6次峰會，分別是1938年張伯倫與希特勒;1945年雅爾塔峰會;1961年赫魯曉夫與肯尼迪;1972年尼克松與勃列日涅夫;1978年卡特召集的埃及以色列戴維營峰會;1985年里根與戈爾巴喬夫。

冷戰結束后尤其是進入21世紀以來，峰會已成為一種“流行趨勢”。所不同的是，人們至今還未看到像1945年雅爾塔峰會那樣具有格局塑造意義的峰會。正因為如此，國際舞臺上“峰會云集”現象也受到質疑，有的學者認為峰會的數量與質量并不匹配，還有人調侃其創造的合影機會比行動意愿多，制造的問題比解決的問題多。薩科齊任內頻頻召集峰會，法國媒體曾批其患有“峰會癖”，指責他在外交上投入過多精力而忽視國內事務。美國歷史學家基斯·尤班克曾在著作中寫道：“峰會不應該被當作抗生素來用，以為多用幾次就能治好病人。峰會從來就不是速效藥，治療‘國際病’需要時間、努力和想法。”

不過在梅里森看來，對于現代外交實踐來說，峰會外交的發展具有爭議但趨勢不可逆轉。他認為，很難想象沒有最高層領導人會面的國際政治，“峰會不可能消失，有理由認為21世紀中峰會將繼續發生變化，就像過去60年那樣”。加拿大卡爾頓大學國際關系學者芬·漢普森認為，峰會很大程度上就是一個懇談會或交流意見和信息的論壇，但如果組織得當，是能產生更大效果的。他認為峰會雖未必能制定新規則，但具有“催化效應”，可以為領導人提供利用政治地位和影響力打破僵局的重要契機。在中日關系陷入僵局的情況下，如果不是北京APEC領導人非正式會議這樣的場合，很難斷定習近平與安倍會在何時何地實現首次“握手”。

峰會外交的“催化作用”，在11月11～12日的“習奧會”中體現得尤為明顯。奧巴馬飛赴北京前，美國國內對這次中美首腦會晤的期望值普遍不高。但奧巴馬卻帶著中美在減排、軍事、貿易和簽證等多個領域達成的協議離開北京，令外界頗感意外。峰會外交上能否達成共識，既取決于政治領導人的決斷力，也考驗著外交系統的高強度運作能力。政治領導人對峰會達成共識的預期越強烈，雙方從事具體議題談判的外交團隊壓力就越大，也就越可能縮小分歧、達成妥協。

現代意義上的峰會外交始于歐洲，在運作方式和演進路徑上都不可避免地帶有西方價值觀色彩。牛津大學學者雷蒙德·科恩曾指出，峰會外交的這一特征可能造成負面影響。他認為，占主導地位的外交風格是建立在盎格魯-撒克遜價值觀基礎上的，這會給西方國家在處理與其他文化尤其是亞洲國家的關系上造成麻煩。在他看來，“盎格魯-撒克遜方式”直截了當、以個人為中心，目的是基于西方式契約模式達成交易。相比之下，那些注重“關系”的文化，在用語上更加含蓄，也更熱衷社交禮節;出于維護“面子”和“里子”的需要，達成交易更加曲折復雜。科恩的警告或許意味著，有必要理性、務實地看待峰會外交的前景和效果。在國際權力日益去中心化的今天，峰會的意義更多地在于“過程”而非“節點”。