“民告官”再出發(fā)

葉竹盛

2013年的最后幾天，《行政訴訟法修正案（草案）》終于提上了全國(guó)人大常委會(huì)的臺(tái)面，開(kāi)始被審議。這是《行訴法》自1989年通過(guò)后的首次修訂。

原全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任顧昂然回憶說(shuō)：“1982年向彭真同志匯報(bào)，地方和群眾有一種說(shuō)法，‘官告民，一告一個(gè)準(zhǔn)，民告官?zèng)]門’。彭真同志對(duì)此極為重視，認(rèn)為這關(guān)系到維護(hù)人民權(quán)益和行政機(jī)關(guān)依法行政的問(wèn)題，他說(shuō)：‘這個(gè)問(wèn)題要解決！’”1989年，《行政訴訟法》通過(guò)，“民告官?zèng)]門”的歷史走向終結(jié)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，這部法律實(shí)施20多年來(lái)，法院總共審理了約200萬(wàn)起民告官案件，民告官已成社會(huì)常態(tài)。然而，制度閥門雖已打開(kāi)，實(shí)踐道路卻布滿坎坷。

近幾年，民訴、刑訴兩部訴訟法相繼修訂。3部訴訟法修訂時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)在審議期間，除了向社會(huì)公布修正案草案外，還附帶一份草案說(shuō)明。其中介紹，前兩部訴訟法修訂的原因是舊法與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不適應(yīng)。而行訴法除了“不適應(yīng)”外，還有語(yǔ)氣更重的“不協(xié)調(diào)”，此外還專門強(qiáng)調(diào)，“人民群眾對(duì)行政訴訟中存在的‘立案難、審理難、執(zhí)行難’等突出問(wèn)題反映強(qiáng)烈”。

從“沒(méi)門”到“路難行”，此次修訂無(wú)疑是“民告官”的再出發(fā)。

在北京執(zhí)業(yè)的律師王令和李仁杰在6個(gè)月內(nèi)到外地省份辦理了4件行政訴訟案件，均遭法院拒絕，不予立案。其中兩件案子，立案庭法官分別給出的理由是，“我就是不立案，愛(ài)怎么辦就怎么辦”和“被告區(qū)政府的意見(jiàn)是讓你們冷靜一下，所以我們不立案”。兩位律師接連碰壁之后，宣布不再承接該地區(qū)的新案件。

“在起訴階段，從《行政訴訟法》實(shí)施的效果來(lái)看，這是被告最容易守住的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是原告最難突破的一個(gè)環(huán)節(jié)。”這是中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、行政法學(xué)者馬懷德常年觀察的結(jié)果。

20多年200多萬(wàn)起民告官，僅從這一數(shù)字來(lái)看，難以得出立案難的結(jié)論，但稍一分析，數(shù)字背后的現(xiàn)實(shí)就水落石出。平均到每一年是十幾萬(wàn)起行訴案件，而全國(guó)法院每年一共審理700多萬(wàn)件案件，“民告官”所占比不過(guò)百分之一二。與此同時(shí)，全國(guó)每年另有近千萬(wàn)件信訪案件，其中相當(dāng)部分涉及行政行為，相比之下，十幾萬(wàn)件更顯得渺小。

廣西某人口近百萬(wàn)的一個(gè)縣級(jí)市，其法院2011年和2012年只分別受理15件和11件行政訴訟案件，該院分析認(rèn)為首要原因是行政機(jī)關(guān)依法行政意識(shí)提高了，并沒(méi)有提到“立案難”的問(wèn)題。

應(yīng)星和徐胤兩位學(xué)者研究了兩座分屬華北兩省的城市后發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均接近，前者雖然只有500多萬(wàn)人口，但年均受案量約1000件；后者有700多萬(wàn)人口，年均受案量卻不到300件。兩位學(xué)者分析后認(rèn)為，造成差距的主要原因在于兩地有關(guān)立案的制度不同，前者城市所在省份早在上世紀(jì)90年代中期就開(kāi)始推行行政訴訟受案目標(biāo)管理制度，且將立案數(shù)量作為法官考核的指標(biāo)之一。另外，該省較早就開(kāi)始推行行政訴訟案件異地管轄、提升審級(jí)和指定審理制度。類似情況下，由于立案的具體制度設(shè)計(jì)不同，行政訴訟的受案量就有比較大的差別，說(shuō)明立案問(wèn)題的確影響到了“民告官”的真實(shí)需求。

面對(duì)行政訴訟立案難的局面，2009年，最高人民法院連續(xù)下發(fā)多份文件，其中《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見(jiàn)》要求：“各級(jí)人民法院要高度重視行政訴訟立案工作，不得隨意限縮行政訴訟受案范圍，不得額外增加受理?xiàng)l件。上級(jí)人民法院要加強(qiáng)行政訴訟立案監(jiān)督，對(duì)于符合立案條件不予受理的，及時(shí)予以糾正，防止因當(dāng)事人告狀無(wú)門而到處上訪，激化社會(huì)矛盾。”

此外，最高院還專門下發(fā)了《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見(jiàn)》，要求基層法院“不得隨意限縮受案范圍”，要求各地堅(jiān)決清除限制行政訴訟受理的各種“土政策”。

但是根據(jù)《法律年鑒》對(duì)最高院2009年文件下發(fā)前后幾年的行政訴訟結(jié)案數(shù)的統(tǒng)計(jì)來(lái)看，這些言辭可謂嚴(yán)厲的文件幾乎沒(méi)有起到作用，從2006年開(kāi)始，每年都按大約5%的緩慢速度增長(zhǎng)。

此次修訂，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)公布的草案說(shuō)明，“立案難”被認(rèn)為是三難的“難中之難”，草案對(duì)癥下藥，采取擴(kuò)大受案范圍、可口頭起訴等5項(xiàng)措施。

梅春來(lái)律師卻對(duì)草案能否根本解決問(wèn)題表示擔(dān)憂：“現(xiàn)實(shí)的規(guī)則是法院不受理行政訴訟都不是立案庭決定的。一般的行政行為是由行政庭庭長(zhǎng)決定的，對(duì)行政機(jī)關(guān)有不利影響的案件報(bào)院長(zhǎng)決定，對(duì)當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)有重大影響的行政案件要請(qǐng)示當(dāng)?shù)卣忘h委意見(jiàn)，有的甚至還要獲得上級(jí)法院內(nèi)部默許。”

他建議，要真正解決問(wèn)題，應(yīng)該借鑒《行政復(fù)議法》的規(guī)定。“同樣都是行政案件，行政復(fù)議為什么沒(méi)出現(xiàn)立案難的問(wèn)題？”梅春來(lái)認(rèn)為首先是因?yàn)樾姓?fù)議有自動(dòng)受理機(jī)制，其次是因?yàn)閺?fù)議機(jī)關(guān)不作為的，將面臨被起訴到法院的壓力，而法官不立案則缺少類似的監(jiān)督機(jī)制。因此他建議，要根本解決“立案難”問(wèn)題，可以考慮建立自動(dòng)立案制度，“從當(dāng)事人郵寄或遞交起訴狀之日起7天內(nèi)未作出不予受理的裁定一律視為受理”。

對(duì)于艱難通過(guò)立案關(guān)的行訴案件來(lái)說(shuō)，后路也不平坦，有不少甚至連開(kāi)庭的機(jī)會(huì)都沒(méi)有。據(jù)最高院數(shù)據(jù)，2011年，全國(guó)以不予受理和駁回起訴結(jié)案的行政案件，占全部一審結(jié)案總數(shù)的7.8%，是民商事案件的7.8倍。

清華大學(xué)行政法教授何海波統(tǒng)計(jì)，行訴案中原告撤訴的比例居高不下，從行訴法施行之初的20%一路攀升到最高60%，直到近年穩(wěn)定在40%左右。何海波觀察到一個(gè)令人費(fèi)解的現(xiàn)象，在近年來(lái)撤訴案件中，只有不到10%是因?yàn)楸桓嫘姓C(jī)關(guān)主動(dòng)改變了行政行為而原告自動(dòng)申請(qǐng)撤訴的，那么其余90%是出于什么原因撤訴呢？他推測(cè)，有可能是被告承諾給原告一些好處，“例如行政處罰決定不撤銷但也不執(zhí)行”。

幾種情況相加后，法院最終以判決形式結(jié)案的比例只有不到三成。據(jù)北京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授包萬(wàn)超對(duì)2000年至2011年間行政訴訟原告勝訴率進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的結(jié)果顯示，法院越來(lái)越傾向于不支持原告的判決，從2000年17%的勝訴率，一路下跌，直到2011年只有7.09%。

據(jù)不少行訴法學(xué)者觀察，行訴法作為一部基本法律，最初之所以在中央層面迅速通過(guò)，除了解決“民告官無(wú)門”的問(wèn)題外，潛在的用意是借此監(jiān)督地方政府的行為，以落實(shí)中央法律、法規(guī)和政策，但與此同時(shí)，又不能破壞地方政府施政的能動(dòng)性和靈活性，尤其是在維穩(wěn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。

據(jù)何海波統(tǒng)計(jì)，公安案件曾經(jīng)長(zhǎng)期是行政訴訟的第一大類案件，曾占所有民告官的45%，此后比例不斷下降，到2010年只有8.2%。與此趨勢(shì)相反， 城市建設(shè)（包括規(guī)劃、拆遷、房屋登記等）行政案件從上世紀(jì)90年代僅5%的比例，躍升至2010年全部一審行政案件的18% ，成為占據(jù)首位的民告官類型，占據(jù)第二位的是國(guó)土資源（包括土地、林業(yè)、草原、礦產(chǎn)等）行政案件。顯而易見(jiàn)，這3類案件的起伏趨勢(shì)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)相吻合，并且三者均涉及維穩(wěn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。

現(xiàn)行《行政訴訟法》第一條規(guī)定要“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。既然肩負(fù)“維護(hù)”的職能，在本已寥寥無(wú)幾的原告勝訴案中，即使行政行為存在明顯的違法問(wèn)題，法院也幾乎不采取直接變更的判決。據(jù)最高院統(tǒng)計(jì)，在2010年全國(guó)法院審結(jié)的近13萬(wàn)件一審行政案件中，變更判決只有137件。

與民眾勝訴率極低相對(duì)應(yīng)的是“官告民”幾乎一告一個(gè)準(zhǔn)的局面。行政訴訟中有一類是政府部門向法院提出請(qǐng)求，要求法院向民眾強(qiáng)制執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的決定。據(jù)包萬(wàn)超統(tǒng)計(jì)，2000到2011年間，這類“官告民”的總數(shù)高達(dá)300多萬(wàn)件，而“民告官”只有120多萬(wàn)件。 更為驚人的對(duì)比是，當(dāng)“民告官”的勝訴率只有不到10%之時(shí)，法院支持“官告民”的比例常年高達(dá)90%以上。

2000到2011年間，強(qiáng)制執(zhí)行行政機(jī)關(guān)決定類的“官告民”的總數(shù)高達(dá)300多萬(wàn)件，而“民告官”只有120多萬(wàn)件。 更為驚人的對(duì)比是，當(dāng)“民告官”的勝訴率只有不到10%之時(shí)，法院支持“官告民”的比例常年高達(dá)90%以上。

即使艱難地闖過(guò)了立案關(guān)和審判關(guān)，當(dāng)事人最終勝訴，卻仍可能“栽”在執(zhí)行難上。不久前，廣東省雷州市一位副市長(zhǎng)在接受采訪時(shí)，被問(wèn)到政府為何不履行省高院判決時(shí)，回答說(shuō)“不要盲目相信法院”。這從一定程度上折射出部分官員仍未改變尊重法院判決的心態(tài)。

各種難題的癥結(jié)被歸咎于一點(diǎn)： “縣法院審不了縣政府。”據(jù)最高院統(tǒng)計(jì)，2011年，全國(guó)行政案件的上訴率達(dá)到了72.85%的歷史最高點(diǎn)。更為明顯的數(shù)據(jù)是進(jìn)京上訪數(shù)量持續(xù)走高，2011年全國(guó)行政一審受案數(shù)量?jī)H占所有總類案件的1.8%，但當(dāng)年到最高法院登記申訴上訪的行政案件卻占全部的18.5%。這些數(shù)據(jù)表明，基層法院即使立案和判決了，作為原告方的民眾也多數(shù)不服，繼續(xù)尋求上訴等救濟(jì)渠道。

根據(jù)種種數(shù)據(jù)，最高院法官李廣宇、王振宇、梁風(fēng)撰文分析說(shuō)，“基層法院的一審功能幾乎形同虛設(shè)。”因此他們提出，若不改革現(xiàn)行行政審判體制，“其他方面的努力再大、再多，也無(wú)法從根本上擺脫困境”，他們開(kāi)出的藥方是設(shè)立直接接受最高院監(jiān)督的行政法院系統(tǒng)。

改革之路與“民告官”之路一樣艱辛。2005年全國(guó)人大法工委就已形成建議稿初稿，但直到2008年，行訴法修訂才列入了十一屆全國(guó)人大常委會(huì)2008年至2012年的立法規(guī)劃，直到換屆也未見(jiàn)最終落定。2013年底，十八屆三中全會(huì)召開(kāi)，一份大幅涉及法治政府的全面改革總綱出臺(tái)，或許是借此改革的勢(shì)能，行訴法修訂最終正式提上了臺(tái)面。草案說(shuō)明中罕見(jiàn)地兩處直接引用三中全會(huì)決議的有關(guān)精神作為修訂的理?yè)?jù)。例如，跨區(qū)域管轄行政案件已在多個(gè)試點(diǎn)被證明有效，在寫入修正案時(shí)，草案說(shuō)明便援引了全會(huì)“關(guān)于探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”的決議內(nèi)容。

細(xì)心的人會(huì)發(fā)現(xiàn)，公布的草案中，第一條刪除了“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”中的“維護(hù)”，只留下“監(jiān)督”。若此條最終通過(guò)，則表明至少在立法層面上，法院和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系實(shí)際上已經(jīng)開(kāi)始被扭轉(zhuǎn)。

盡管學(xué)界和民眾普遍歡迎此次大規(guī)模修法，但常年辦理民告官案件的袁裕來(lái)律師卻“冷眼旁觀”：“立案難、判決難、執(zhí)行難的根源是什么？表面來(lái)看，似乎是法院不敢依法立案、不敢依法審判、不敢依法執(zhí)行，實(shí)質(zhì)上卻是法院敢于不依法立案、不依法審判、不依法執(zhí)行。”法院種種“敢于”對(duì)民眾說(shuō)不的底氣，顯然不是來(lái)源于依法獨(dú)立審判的法治精神。因此，他認(rèn)為，不從根本體制上轉(zhuǎn)變，限制干涉司法機(jī)關(guān)獨(dú)立審判的種種權(quán)力，賦予民眾真正制衡法外權(quán)力的力量，那么行訴法的修法尺度再大，也未必見(jiàn)效。

解決“三難”，“民告官”再出發(fā)，此次修訂只是一個(gè)開(kāi)始。