司法改革的真問題

王江雨

自改革開放以來，中國司法話語的核心主題詞始終就是一個“司法改革”。在這個大詞的籠罩下，年輕的中國司法制度邊建設(shè)邊改革，語言上大張旗鼓，行動上卻一直修修補補，30多年跌跌撞撞一路走來，雖有建樹，亦遭受不少詬病。

2014年7月，最高人民法院發(fā)布《人民法院第四個五年改革綱要（2014～2018）》（《四五改革綱要》），在關(guān)心中國司法改革的人們心中大概會引發(fā)五味雜陳的感覺。過去15年，包括此類五年綱要在內(nèi)的司改文件一個接一個地發(fā)布，但最后的實際效果都差強人意。

但另一方面，不少前所未有的積極跡象卻給人們以相當(dāng)大的希望，產(chǎn)生了“這次可能會不一樣”的感覺。這在很大程度上是因為這一屆領(lǐng)導(dǎo)人一開始就展示了奮發(fā)有為的姿態(tài)，展現(xiàn)出有用大手術(shù)清除國家各項積弊的政治決心。尤其是在反腐領(lǐng)域的顯著成績，隨著一個又一個高級干部甚至是前常委級的“大老虎”的倒下，許多人很合理地相信現(xiàn)在大勢已變，最高領(lǐng)導(dǎo)層愿意也可能在各項改革（包括司法改革）方面做出實效。

新時代的司法改革也確實在“頂層設(shè)計”方面展現(xiàn)了新氣象。2012年中共十八大報告提出“要進(jìn)一步深化司法體制改革”，此后的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將此提法明確為“深化司法體制改革，加快建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度”。關(guān)于司法改革的框架意見的中央文件已經(jīng)出臺，地方試點已經(jīng)開始。最高領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平曾以平實語言點出司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受公平正義”。

最近的消息傳來，中共十八屆四中全會要“研究全面推進(jìn)依法治國重大問題”，這是第一次在黨的中央全會上專題研究依法治國基本方略，在黨的歷史上是絕無僅有的事情。這一切似乎表明，司法改革已經(jīng)以前所未有的程度進(jìn)入執(zhí)政黨的主要政策議程，成為建設(shè)“法治國家”這個執(zhí)政目標(biāo)的不可或缺的一部分。

回顧過去，司法改革的主要著力點始終聚集于兩個方面：一是人和組織的方面，即法官和法院制度的改革；二是業(yè)務(wù)功能方面，即審判制度的改革。前者包括法院機構(gòu)設(shè)置、干部（包括法官）人事管理、法官隊伍建設(shè)等，而后者著眼于審判組織、審判形式、審判程序、證據(jù)制度等。

平心而論，在過去15年內(nèi)，自上而下的改革提出的要求不可謂不多，也不可謂不細(xì)。數(shù)字也能說明一些問題：2004年公布的《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機制改革的若干意見》提出了10個方面35項改革任務(wù)，2009年的同類《意見》提出60項改革任務(wù)。為執(zhí)行中央《意見》，2005年最高法院發(fā)布的《第二個五年改革綱要》（《二五改革綱要》）提出8個方面50項具體改革計劃，2009年第3個同類綱要（《三五改革綱要》）提出5個方面30個改革任務(wù)。

要說上述林林總總的“任務(wù)”全然沒有落實也不客觀。事實上，這些改革措施在一些具體制度上的建樹是大家都看在眼里的，不斷修補，也有一定成效。但是，今日讓各方面都很不滿意的司法改革，到底問題何在？在探討這個問題之前，我們必須首先指出，任何人要衡量中國司法改革的成敗，必須要面對一個概念、邏輯和語境上的根本問題，即我們以什么參考標(biāo)準(zhǔn)來評判中國的司法建設(shè)？

如果以西方式尤其是美國式的獨立司法制度作為標(biāo)準(zhǔn)來衡量，那么在現(xiàn)行的政治語境下，中國司法改革將無路可走，這種路子無論如何改革都涉及政治體制的根本問題。如果必須是這樣，那么一切討論都無從談起，一切學(xué)術(shù)研究和討論都不必進(jìn)行，只要拿著美國司法制度尤其是司法審查的基本原則（這樣的書汗牛充棟）去要求中國司改照著做就是了。這樣的路子，顯然是走不通的。

如果我們換一個角度，以一種務(wù)實的眼光來看待中國的司法改革，堅持以現(xiàn)實政治條件為司法改革的前提，并相信好的司法與政治體制之間可以有良性的漸進(jìn)互動，那么我們就可以提出一套中國的標(biāo)準(zhǔn)來衡量中國的司法改革成果。這個標(biāo)準(zhǔn)大致可以包括如下因素：（1）司法審判的獨立；（2）司法活動的專業(yè)性；（3）審判程序的公正不偏；（4）司法公開和接受監(jiān)督；（5）法官的自主職業(yè)身份和高素質(zhì)。

用上述中國標(biāo)準(zhǔn)來衡量，我們也可以看出過去司法改革的不成功之處。在獨立審判方面，無論是法院作為一個機構(gòu)，法官作為一個職業(yè)人員，還是審判作為一套解決糾紛的機制，都存在著極大的行政化的問題。法院在事實上被視為地方政府的一個分支機構(gòu)，經(jīng)常要直接接受政府的行政命令和執(zhí)行政府的任務(wù)，法官是事實和法律上的公務(wù)員，對政府的命令和任務(wù)隨時待命。不同審級的法院之間也是一種行政上下級的關(guān)系，上級法院不僅對下級法院做出的判決有審查權(quán)，還決定下級法院的人事和資源分配。就審判而言，地方政府、政法委和黨委對案件的干預(yù)可謂眾所周知，幾乎不用多費唇舌在此描述。

司法活動的專業(yè)性不受尊重也是中國司法體制面臨的最大問題之一。如筆者在一些基層法院的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的，這是當(dāng)代中國法官最感到痛苦的一面，也是法官不受到尊重的重要原因之一。讀讀這段話，“一方面，舊制度下的司法權(quán)不斷超出其權(quán)力的自然范圍，另一方面，司法權(quán)從未全面履行其職權(quán)。……法庭時而獲準(zhǔn)制定政府規(guī)章，這顯然超出法庭所轄范圍；時而又被禁止審理真正的訴訟，這等于被排除于自身權(quán)限之外。”如果不知道這段話出自《舊制度與大革命》，也許會有人認(rèn)為這是在描述中國法院的尷尬處境。兩種模式確有類似之處：在當(dāng)代中國，一方面，法院作為政府的事實上的附屬，必須承擔(dān)很多行政和社會功能，其工作內(nèi)容可以從政治維穩(wěn)到為爭當(dāng)精神文明先進(jìn)城市而上街打掃衛(wèi)生。另一方面，迫于地方行政壓力，法院通過立案把關(guān)，回避了很多本該通過司法審判解決的爭議。

就審判程序而言，無論是程序法、證據(jù)法還是審判實踐都還比較粗糙，不能做到通過詳盡且可行的規(guī)則，充分給兩造當(dāng)事人以平等權(quán)利，而法官作為審判者居中平等主持。尤其是在刑事案件中，無論是規(guī)則本身還是司法機關(guān)的實踐，對當(dāng)事人權(quán)利的保障都嚴(yán)重不足。整個法律文化仍以尊卑關(guān)系來看待政府機構(gòu)和個人，體現(xiàn)在未將作為公訴人的檢察機關(guān)和被告置于完全平等地位，同時從成本的角度，也不愿意耗費資源保護(hù)權(quán)利。同時，司法體系和其深嵌于其中的大制度并不對下負(fù)責(zé)，也很難產(chǎn)生對個人的義務(wù)感。

司法公開可能是中國司法改革成就最顯著的一個方面。案件公開審判、判決上網(wǎng)等的推行，已經(jīng)對審判人員造成很大的壓力和制約。在現(xiàn)行的政治環(huán)境下，媒體監(jiān)督已經(jīng)成為代表大眾對司法權(quán)監(jiān)督的最有效方式。雖然媒體報道所產(chǎn)生的輿論壓力在某些案件中起到了負(fù)面作用，但總體來說，媒體監(jiān)督的作用是正面的，對嚴(yán)格遵守程序依法公正審判的法院和法官來說，媒體監(jiān)督根本不會造成壓力。但盡管如此，中國的法院判決尚未形成充分說理的習(xí)慣，這對司法透明的貫徹大大打了折扣。道理很簡單，如果判決簡單粗疏，不把事情和道理說清楚，那么無論當(dāng)事人還是公眾（包括媒體），看了判決也不甚了了，這種透明再徹底也沒用。

就法官的個人職業(yè)自主性而言，中國法官在制度上缺乏獨立品格，平均專業(yè)素質(zhì)也有待進(jìn)一步提高。如前所述，在職業(yè)身份上，法官只是個公務(wù)員，待遇常常比公務(wù)員還低，升遷又慢，職業(yè)尊嚴(yán)感付之闕如。在法院內(nèi)部，存在著從書記員、普通法官、副庭長、庭長、副院長到院長的官僚科層制，法官個人缺乏獨立性。在不受干涉的情況下，也許可以獨立辦案，其辦案質(zhì)量只是受到個人專業(yè)素養(yǎng)和道德品格（如抵制腐敗誘惑的能力）的制約，一旦受到政府和院內(nèi)上級的干涉，則幾乎沒有抵抗力。此外，就法官隊伍建設(shè)而言，法官職業(yè)培訓(xùn)的政治教育的功能在很大程度上淹沒了其解決糾紛的專業(yè)功能。

中國的司法改革，無論如何著手以何種步驟進(jìn)行，都需要正視上述問題。要建設(shè)一個法治國家，就必須給司法體系以正確的定位。無論法治如何定義，獨立公正的司法審判都是法治的題中應(yīng)有之義，不可或缺。現(xiàn)代法治的一個核心原則就是公正解決糾紛，即所謂“Access to justice”。

對于司法改革，除了專業(yè)討論，我們還更有必要從執(zhí)政黨的角度再仔細(xì)剖析一下。

撇開可能會讓某些人不自在的“權(quán)利與自由”的說辭不論，在任何成熟正常的政權(quán)體系內(nèi)，不同權(quán)力機構(gòu)之間的分工和制衡都是體系正常運轉(zhuǎn)所必需的。通過立法、行政和司法的分工，有司各專其職，在國家權(quán)力的不同方面行使權(quán)力，能夠通過分工實現(xiàn)效率，有利于國家權(quán)力資源的最佳利用。

執(zhí)政黨需要意識到，專業(yè)、獨立、公正的司法，可以增強其所掌握的國家政權(quán)的政治認(rèn)同。國家的法律是由其最高權(quán)力機關(guān)即立法機關(guān)制定出來的，直接體現(xiàn)的是掌握最高權(quán)力機關(guān)多數(shù)席位的執(zhí)政黨的利益，間接體現(xiàn)的是執(zhí)政黨背后的人民的利益。對執(zhí)政黨來說，使自己制定的法律得到不折不扣的貫徹執(zhí)行，這符合它的最高利益。“民無信不立”，對于執(zhí)政黨來說，切實遵守和執(zhí)行自己制定的法律，是執(zhí)政黨增強執(zhí)政權(quán)威和公信力、贏得全社會民眾信任的堅實基礎(chǔ)。

使自己制定的法律能夠得到貫徹執(zhí)行的最佳方法，就是建立一套獨立公正的司法體系，通過公開透明的審判，忠實地適用已經(jīng)制定的法律，一切以立法機關(guān)制定的法律條文為準(zhǔn)，不受任何外力的干擾，包括來自執(zhí)政黨的某些官員和某些級別的政府的干擾。這樣一套司法體系，符合國家和人民的利益，更符合執(zhí)政黨的整體利益，有利于實現(xiàn)長治久安的目標(biāo)。

如果我們以這些標(biāo)準(zhǔn)來看待新推出的司法改革措施，可以初步得出結(jié)論：這些措施在總體上是積極的，對司法現(xiàn)行存在的問題也頗有針對性。

但另一方面，各項具體的措施也難免可能有著一些其設(shè)計者本不欲發(fā)生的負(fù)面效果。如省法院直管，其出發(fā)點當(dāng)然是為了克服地方保護(hù)主義。在筆者的調(diào)研中，有些基層法院法官對此表示歡迎，因為這可以讓他們立竿見影地擺脫當(dāng)下存在的基層政府的干預(yù)，至少大概不用再看縣委書記或者財政局長的臉色辦案，但也有一些省級法院成為操控干涉下級法院的新官僚機構(gòu)。對法院人員的分類管理，其出發(fā)點也非常正面，但也有擔(dān)心認(rèn)為法官的位置成了“香餑餑”，最后還是被那些有權(quán)力有關(guān)系的人（而不是業(yè)務(wù)能手）所把持。在設(shè)計具體改革措施時，這些可能產(chǎn)生的負(fù)面效果需要得到充分考慮。

無論如何，總體上講，四五綱要以及其所依據(jù)的中央文件，為中國司法制度向著更專業(yè)化、更獨立公正和更透明化邁進(jìn)提供了一個難得的契機。