司法改革的真問題

王江雨

自改革開放以來，中國司法話語的核心主題詞始終就是一個“司法改革”。在這個大詞的籠罩下，年輕的中國司法制度邊建設邊改革，語言上大張旗鼓，行動上卻一直修修補補，30多年跌跌撞撞一路走來，雖有建樹，亦遭受不少詬病。

2014年7月，最高人民法院發布《人民法院第四個五年改革綱要（2014～2018）》（《四五改革綱要》），在關心中國司法改革的人們心中大概會引發五味雜陳的感覺。過去15年，包括此類五年綱要在內的司改文件一個接一個地發布，但最后的實際效果都差強人意。

但另一方面，不少前所未有的積極跡象卻給人們以相當大的希望，產生了“這次可能會不一樣”的感覺。這在很大程度上是因為這一屆領導人一開始就展示了奮發有為的姿態，展現出有用大手術清除國家各項積弊的政治決心。尤其是在反腐領域的顯著成績，隨著一個又一個高級干部甚至是前常委級的“大老虎”的倒下，許多人很合理地相信現在大勢已變，最高領導層愿意也可能在各項改革（包括司法改革）方面做出實效。

新時代的司法改革也確實在“頂層設計”方面展現了新氣象。2012年中共十八大報告提出“要進一步深化司法體制改革”，此后的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將此提法明確為“深化司法體制改革，加快建設公正、高效、權威的社會主義司法制度”。關于司法改革的框架意見的中央文件已經出臺，地方試點已經開始。最高領導人習近平曾以平實語言點出司法機關應當“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受公平正義”。

最近的消息傳來，中共十八屆四中全會要“研究全面推進依法治國重大問題”，這是第一次在黨的中央全會上專題研究依法治國基本方略，在黨的歷史上是絕無僅有的事情。這一切似乎表明，司法改革已經以前所未有的程度進入執政黨的主要政策議程，成為建設“法治國家”這個執政目標的不可或缺的一部分。

回顧過去，司法改革的主要著力點始終聚集于兩個方面：一是人和組織的方面，即法官和法院制度的改革；二是業務功能方面，即審判制度的改革。前者包括法院機構設置、干部（包括法官）人事管理、法官隊伍建設等，而后者著眼于審判組織、審判形式、審判程序、證據制度等。

平心而論，在過去15年內，自上而下的改革提出的要求不可謂不多，也不可謂不細。數字也能說明一些問題：2004年公布的《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的若干意見》提出了10個方面35項改革任務，2009年的同類《意見》提出60項改革任務。為執行中央《意見》，2005年最高法院發布的《第二個五年改革綱要》（《二五改革綱要》）提出8個方面50項具體改革計劃，2009年第3個同類綱要（《三五改革綱要》）提出5個方面30個改革任務。

要說上述林林總總的“任務”全然沒有落實也不客觀。事實上，這些改革措施在一些具體制度上的建樹是大家都看在眼里的，不斷修補，也有一定成效。但是，今日讓各方面都很不滿意的司法改革，到底問題何在？在探討這個問題之前，我們必須首先指出，任何人要衡量中國司法改革的成敗，必須要面對一個概念、邏輯和語境上的根本問題，即我們以什么參考標準來評判中國的司法建設？

如果以西方式尤其是美國式的獨立司法制度作為標準來衡量，那么在現行的政治語境下，中國司法改革將無路可走，這種路子無論如何改革都涉及政治體制的根本問題。如果必須是這樣，那么一切討論都無從談起，一切學術研究和討論都不必進行，只要拿著美國司法制度尤其是司法審查的基本原則（這樣的書汗牛充棟）去要求中國司改照著做就是了。這樣的路子，顯然是走不通的。

如果我們換一個角度，以一種務實的眼光來看待中國的司法改革，堅持以現實政治條件為司法改革的前提，并相信好的司法與政治體制之間可以有良性的漸進互動，那么我們就可以提出一套中國的標準來衡量中國的司法改革成果。這個標準大致可以包括如下因素：（1）司法審判的獨立；（2）司法活動的專業性；（3）審判程序的公正不偏；（4）司法公開和接受監督；（5）法官的自主職業身份和高素質。

用上述中國標準來衡量，我們也可以看出過去司法改革的不成功之處。在獨立審判方面，無論是法院作為一個機構，法官作為一個職業人員，還是審判作為一套解決糾紛的機制，都存在著極大的行政化的問題。法院在事實上被視為地方政府的一個分支機構，經常要直接接受政府的行政命令和執行政府的任務，法官是事實和法律上的公務員，對政府的命令和任務隨時待命。不同審級的法院之間也是一種行政上下級的關系，上級法院不僅對下級法院做出的判決有審查權，還決定下級法院的人事和資源分配。就審判而言，地方政府、政法委和黨委對案件的干預可謂眾所周知，幾乎不用多費唇舌在此描述。

司法活動的專業性不受尊重也是中國司法體制面臨的最大問題之一。如筆者在一些基層法院的調研中發現的，這是當代中國法官最感到痛苦的一面，也是法官不受到尊重的重要原因之一。讀讀這段話，“一方面，舊制度下的司法權不斷超出其權力的自然范圍，另一方面，司法權從未全面履行其職權。……法庭時而獲準制定政府規章，這顯然超出法庭所轄范圍；時而又被禁止審理真正的訴訟，這等于被排除于自身權限之外。”如果不知道這段話出自《舊制度與大革命》，也許會有人認為這是在描述中國法院的尷尬處境。兩種模式確有類似之處：在當代中國，一方面，法院作為政府的事實上的附屬，必須承擔很多行政和社會功能，其工作內容可以從政治維穩到為爭當精神文明先進城市而上街打掃衛生。另一方面，迫于地方行政壓力，法院通過立案把關，回避了很多本該通過司法審判解決的爭議。

就審判程序而言，無論是程序法、證據法還是審判實踐都還比較粗糙，不能做到通過詳盡且可行的規則，充分給兩造當事人以平等權利，而法官作為審判者居中平等主持。尤其是在刑事案件中，無論是規則本身還是司法機關的實踐，對當事人權利的保障都嚴重不足。整個法律文化仍以尊卑關系來看待政府機構和個人，體現在未將作為公訴人的檢察機關和被告置于完全平等地位，同時從成本的角度，也不愿意耗費資源保護權利。同時，司法體系和其深嵌于其中的大制度并不對下負責，也很難產生對個人的義務感。

司法公開可能是中國司法改革成就最顯著的一個方面。案件公開審判、判決上網等的推行，已經對審判人員造成很大的壓力和制約。在現行的政治環境下，媒體監督已經成為代表大眾對司法權監督的最有效方式。雖然媒體報道所產生的輿論壓力在某些案件中起到了負面作用，但總體來說，媒體監督的作用是正面的，對嚴格遵守程序依法公正審判的法院和法官來說，媒體監督根本不會造成壓力。但盡管如此，中國的法院判決尚未形成充分說理的習慣，這對司法透明的貫徹大大打了折扣。道理很簡單，如果判決簡單粗疏，不把事情和道理說清楚，那么無論當事人還是公眾（包括媒體），看了判決也不甚了了，這種透明再徹底也沒用。

就法官的個人職業自主性而言，中國法官在制度上缺乏獨立品格，平均專業素質也有待進一步提高。如前所述，在職業身份上，法官只是個公務員，待遇常常比公務員還低，升遷又慢，職業尊嚴感付之闕如。在法院內部，存在著從書記員、普通法官、副庭長、庭長、副院長到院長的官僚科層制，法官個人缺乏獨立性。在不受干涉的情況下，也許可以獨立辦案，其辦案質量只是受到個人專業素養和道德品格（如抵制腐敗誘惑的能力）的制約，一旦受到政府和院內上級的干涉，則幾乎沒有抵抗力。此外，就法官隊伍建設而言，法官職業培訓的政治教育的功能在很大程度上淹沒了其解決糾紛的專業功能。

中國的司法改革，無論如何著手以何種步驟進行，都需要正視上述問題。要建設一個法治國家，就必須給司法體系以正確的定位。無論法治如何定義，獨立公正的司法審判都是法治的題中應有之義，不可或缺。現代法治的一個核心原則就是公正解決糾紛，即所謂“Access to justice”。

對于司法改革，除了專業討論，我們還更有必要從執政黨的角度再仔細剖析一下。

撇開可能會讓某些人不自在的“權利與自由”的說辭不論，在任何成熟正常的政權體系內，不同權力機構之間的分工和制衡都是體系正常運轉所必需的。通過立法、行政和司法的分工，有司各專其職，在國家權力的不同方面行使權力，能夠通過分工實現效率，有利于國家權力資源的最佳利用。

執政黨需要意識到，專業、獨立、公正的司法，可以增強其所掌握的國家政權的政治認同。國家的法律是由其最高權力機關即立法機關制定出來的，直接體現的是掌握最高權力機關多數席位的執政黨的利益，間接體現的是執政黨背后的人民的利益。對執政黨來說，使自己制定的法律得到不折不扣的貫徹執行，這符合它的最高利益。“民無信不立”，對于執政黨來說，切實遵守和執行自己制定的法律，是執政黨增強執政權威和公信力、贏得全社會民眾信任的堅實基礎。

使自己制定的法律能夠得到貫徹執行的最佳方法，就是建立一套獨立公正的司法體系，通過公開透明的審判，忠實地適用已經制定的法律，一切以立法機關制定的法律條文為準，不受任何外力的干擾，包括來自執政黨的某些官員和某些級別的政府的干擾。這樣一套司法體系，符合國家和人民的利益，更符合執政黨的整體利益，有利于實現長治久安的目標。

如果我們以這些標準來看待新推出的司法改革措施，可以初步得出結論：這些措施在總體上是積極的，對司法現行存在的問題也頗有針對性。

但另一方面，各項具體的措施也難免可能有著一些其設計者本不欲發生的負面效果。如省法院直管，其出發點當然是為了克服地方保護主義。在筆者的調研中，有些基層法院法官對此表示歡迎，因為這可以讓他們立竿見影地擺脫當下存在的基層政府的干預，至少大概不用再看縣委書記或者財政局長的臉色辦案，但也有一些省級法院成為操控干涉下級法院的新官僚機構。對法院人員的分類管理，其出發點也非常正面，但也有擔心認為法官的位置成了“香餑餑”，最后還是被那些有權力有關系的人（而不是業務能手）所把持。在設計具體改革措施時，這些可能產生的負面效果需要得到充分考慮。

無論如何，總體上講，四五綱要以及其所依據的中央文件，為中國司法制度向著更專業化、更獨立公正和更透明化邁進提供了一個難得的契機。