葫蘆島中院審判權改革調查

覃愛玲

葫蘆島市原名錦西市，是一座年輕的城市，1989年6月，國務院批準該市建立地級市，1994年該市更名為葫蘆島市。它被稱為遼寧乃至東北的“西大門”，傳統上有許多大型國企，也是一座新興的海濱旅游城市。

在經過幾個月的試點運行后，遼寧省葫蘆島中級法院以審判權改革為核心的司法改革取得了比較明顯的效果，全國關注新一輪司法改革者的目光由此也時常聚焦于此。

從某種意義上看，我審判權改革從理念到方案都非常簡潔明了。這場以“去行政化”為導向的“改革”，事實上被主導者稱為法院功能的基本“回歸”。主要措施是，將原來由合議庭、庭長、分管副院長和審判委員會的多鏈條、層層辦案結案的程序，簡化為基本案件以合議庭為主結案，疑難案件由審委會結案的兩級程序，構建以合議庭為核心的扁平化審判組織運行機制。

審判組織改革處于整個司法改革的中心地位，審判組織運行機制一直是法院司法改革的重點。在葫蘆島中院這種還權于合議庭、重塑合議庭獨立審判體制的努力中，最重要的改變是，庭長和分管副院長這些原來被行政化的職位，重新回歸法官角色，即取消業務庭，打破原有的業務庭之下再設合議庭的層級結構，建立“一個合議庭即一個審判庭的模式”，將原有的13個業務庭重新劃分為立案、審理、執行、評查四大類25個合議庭。

新的合議庭權責明晰、權責一致，采用1（審判長）+3（法官）+1（書記員）組成模式，合議庭成員在辦案過程中共同參與、相互制約監督。合議庭的裁判文書由案件承辦法官、合議庭其他法官、審判長依次聯名簽署，共同對案件質量負責。

具體執行過程中，副院長、審判委員會委員、庭長直接編入合議庭并擔任審判長，通過主持庭審或主審案件行使審判權。院長、副院長只對自己參加合議審理的案件進行簽署，不得對未參加合議審理的案件的裁判文書進行簽發。12名原業務庭庭長直接編入固定合議庭擔任審判長。然后通過筆試、演講、全體法官推薦、審判委員會推薦、院黨組實名表決等多個環節，從原來的26名副庭長中選拔了13名擔任合議庭審判長。審判長有自己一定的用人選擇權，考慮法官的交流意愿，實行雙向選擇。

其現實之處是，取消業務庭的正副庭長的行政編制后，業務庭的庭長本身是審判委員會委員，享受副院級待遇，而擔任審判長的副庭長則能享受中層正職待遇，這樣的設計不觸動被改革崗位相關人員的既有利益，新增審判長職位能夠調動更多的一線普通法官積極性，為建立新制度減少了障礙。

為了確保案件審理的質量，葫蘆島中院的改革中配套了一系列的加強業務和監督措施。例如，成立專業法官會議，它由相應審判部類的審判委員會委員、審判長及資深法官組成，由分管副院長主持召開，研討合議庭提交的重大疑難復雜，或存在重大分歧的案件，一般只對案件法律適用問題進行討論研究，不討論涉及案件事實認定問題，給案件提供參考意見，給予合議庭智力上的支持，案件判定最后仍由合議庭獨立做出。

另外，還引入包括“合議式”案件評查機制和“第三方評價機制”的監督機制。

各級法院行政化加劇是長期以來全國普遍存在的狀況。主要表現在，法院內部行政管理部門不斷擴張，院庭長只審批案件不親自辦案或很少辦案，大量優質審判資源脫離一線審判崗位，而一線崗位缺少優秀審判人員；另一方面，參與決策的人數逐級增加，“金字塔式”審判權運行機制在一定程度上影響司法裁判的效率，造成“審者不判”和“判者不審”的“審判分離”狀態。

現行法官與公務員行政級別崗位相對應。要想盡快提升法官等級，基層法官只有爭當庭長、院長或是上調到上級法院，這在一定程度上加劇了基層法院法官人才流失和斷層現象。

這種弊端已經長久困擾著中國的司法界。

在當前中國的政治社會生態中，一個有執行力的改革者的出現，往往成為地方改革的主要動力。當現任葫蘆島中級法院院長杜俊峰于2011年底來到葫蘆島工作時，葫蘆島中院的去行政化改革歷程事實上就開始了。

杜俊峰科班出身，吉林大學法律系畢業，在遼寧省高院工作多年，擔任省法院辦公室主任達10年之久。1970年代出生的他，喜歡強調自己背雙肩包，和司機滿葫蘆島到處吃小面，讀長江商學院的EMBA，親自接訪，甚至去鄉下“下訪”一些長期未決的老上訪戶。

早在2012年，他就在院內推行一系列關聯度高、系統性強的“去行政化”改革措施。比如，推行院庭長帶頭辦案制度，改進信訪工作機制，設立法官專業論證委員會，改革審委會議事規則，探索法官員額制改革等。2012年初，葫蘆島中院出臺了《關于院長、庭長帶頭辦案的若干規定》，要求院長、庭長帶頭辦理重大、疑難、復雜和新類型案件，明確院長、庭長辦案最低數量。

他對《南風窗》記者表示，很長時間中，他都在思考中國司法改革的問題，并指著手指上非常突出的老繭回憶，他曾做過3年遼寧省高院審判委員會專職秘書，記錄過許多案件的審理現場，并發現，“許多人由于沒有參加過案件的庭審，對案件的情況缺乏了解，很難做出有效判斷，但卻有權對案件處理做出指導性甚至指令性意見”。這種個人經歷讓他深刻地意識到“審者不判、判者不審”的弊端。

這種辦案模式除了違背司法審判規律，使辦案者難以做出有效判斷外，更在實踐中因行政權力濫用產生一系列弊端。比如，審判容易受到各種“打招呼”的不當干預；層層審批增加了案件處理環節，延長了時間周期，審判效率低下；另外，案件層層把關導致責權不分、降低了法官責任意識，還容易因辦案人員與審批領導看法不一致，影響一線法官的工作積極性；此外，法庭審判雖公開，但審批環節不公開，缺乏透明度。

不少當地人士對記者表示，葫蘆島中院改革之所以能順利進行，除了主要領導個人的積極推進外，當地較為開放、外來人口多，干部“五湖四海”，以及中院本身的領導班子較年輕，科班出身多等也是重要原因。

而杜俊峰則認為，主要還是在于有沒有推進改革的決心。在他看來，葫蘆島市在遼寧并不算“先進”的城市，中院本身的人員結構比起省城沈陽和大連等地，顯然也沒有優勢。

“剛開始推行時，很多人都說‘不行，不行’。院里的工作人員說，‘院長，不要把我們當省法院的水平來看啊。’”一些院外其他部門的干部也擔心他推進不下去。

但現實是，在他個人以身作則和強大的執行力下，整個改革進行得意外的順利。在他的印象中，處理一家幾萬人大廠的改制與破產問題，如何讓多年的上訪戶息訪，似乎是比推進改革更大的考驗。

2013年底，中央確定推進新一輪司法改革，杜俊峰發現，自己正在推行的改革與中央精神是一致的，于是立刻抓住機會，向遼寧省高院申請，由此成為遼寧省法院系統審判權運行機制改革的唯一試點單位。

對審判權運行機制改革最大的質疑是，在法官素質普遍不高的情況下，沒有了庭院長對案件的審批和把關，如何有效監督主審法官和合議庭。

但從葫蘆島中院的實際運行情況看，在不長的時間內，審判效率和公平都“意外地”增加了。

首先是，結案效率大幅度提高。改革前，該院月均結案150件左右；改革后，結案數量陡增，4月份結案232件，5月份結案245件，6月份結案362件，比改革前上升60%～100%。

另外，提交審判委員會討論的案件數量大幅減少。2011～2013年該院審委會討論案件數分別為486件、272件、170件，2014年上半年只討論51件。

趙紅梅審判長對比了改革前后自己工作的變化。改革前，她是業務庭庭長，合議庭審完后自己不能結案，要報到她處審批，70%左右比較常規的案件會由她結案，20%左右她會上報到分管副院長處結案，還有約5%～10%則會上報審委會決定。現在，她只需要對自己參與審理的案子結案。

她坦言，改革后除了具體工作程序有所變化，由不在庭的審批變為在庭的審理外，最大的心理變化是，責任感更重了。明確到人的責任，以及案件質量終身責任制，使法官無法回避具體的辦案責任。“以前有時知道是怎么回事，怕擔責任，也會提出兩種不同意見報給副院長”，而現在是，“后面再沒人給頂著了，所以辦案的時候特別小心”。

讓她感到意外的是，幾個月下來，案件的調解率明顯上升，結案率加大，辦案過程也沒有碰到過特別的困難。

談及工作量，另一位審判長朱俊芬則表示，雖然現在要直接參與審理，但免除了原來許多行政事務，反而覺得工作量輕松了，以前要看的案卷很多，白天上班時間經常要開會或者處理各種事務性工作，案卷只好帶回家加班看，現在許多案卷能在工作時間完成。

在康永杰審判長看來，改革后法官本身尊嚴感的回歸，最讓他覺得舒心。“我們在法庭上直接給當事人說清楚，就在庭上決定，不要找人了。再不像以前了，審的時候自己也不知道結果，沒法給當事人肯定的說法。”他感慨，“以前覺得自己看不到司法改革那一天了，沒想到真的推進起來這么快。”

分管省內司法改革的遼寧省高級法院常務副院長丁仁恕在接受《南風窗》采訪時表示，他最看重的葫蘆島改革方案是，強化了法官的責任制，并表示省法院支持葫蘆島中院在司法改革的深度和廣度上進行大膽嘗試，并將對葫蘆島市中院的經驗和做法進行總結完善，在遼寧省內推廣。他告訴記者，此前也收到過省內其他地方上報的改革方案，但都存在“舍不得放棄權力”的問題。

改革必然要突破權力和利益固化的藩籬。對于院庭長來說意味著取消案件審批權，重新回到審判一線辦案；對于綜合部門來說要精兵簡政為審判服務；對于一線法官來說要對案件質量終身負責。隨著改革的深入，必定會遇到一些困難和阻力。

“外面的人都開玩笑說，你被降級了。”多位接受記者采訪的由庭長改任審判長的葫蘆島中院法官笑稱。在一個官本位思想仍然具有非常大影響的社會，雖然這些法官都表示自己并不愿意“做官”，更愿意參加實際具體審判工作，不斷精進業務水平，社會的這種聲音顯然不可能完全沒有影響。

在對葫蘆島中院的審判權改革進行肯定后，葫蘆島市律師協會會長趙強久就對記者表示，他已經聽到一些基層法院的班子成員對這種改革有不同意見。

而對如何推廣的問題，杜俊峰有信心的是，在全國統一要快速進行司法改革的現在，他的改革模式有很好的社會環境。“遲改不如早改”，是他對那些觀望派頗有打擊力的一句話。—全國大形勢如此，早改更主動。

而如何處理好配套措施，比如法官的待遇，與黨委、人大和檢察院等的關系問題等等，則是法院在核心業務改革后接下來仍需要認真面對的問題。