中緬鐵路擱淺背后

尹鴻偉

一個醞釀許久的龐大建設項目，突然被單方面宣布取消，使得中國與緬甸的關系再度受到國際輿論的關注。

2014年7月18日，緬甸鐵路運輸部部長吳丹貼對媒體表示：由于公眾強烈反對以及工期拖延，計劃耗資200億美元的中緬鐵路項目已被取消。他還強調，中緬鐵路旨在讓中國通過緬甸獲得印度洋的出海口，但中緬兩國簽署《諒解備忘錄》后的三年期限里卻沒有取得任何進展，而且中國也沒要求另外簽署一份合同。

幾乎所有具有影響力的國際媒體都迅速報道了這一事件，令各方感興趣的不僅僅是這條鐵路本身，更有緬甸的國內政治進程以及中國在東南亞及印度洋地區的戰略部署。

4年前簽署協議

2011年5月下旬，上任僅兩個多月的緬甸總統吳登盛對中國進行了一次低調的訪問活動。隨后新華社披露：中國和緬甸簽署了7.65億美元信貸協議及其他一些經濟合作協議。顯然，吳登盛此番到中國是一次“招商行”，并且收獲頗豐。

在此次訪問中，吳登盛對時任中國總理溫家寶表示，中國是緬甸值得信賴的友好鄰國，為緬甸經濟發展提供了積極支持和無私的幫助。而溫家寶也表示中國愿意盡可能為緬甸的發展提供幫助，確保兩國合作項目的“順利進展”。

長期以來，中國與緬甸保持著良好的政治、經濟和軍事交往，并且不斷給予后者大量援助及投資，而為了幫助中國化解潛在的能源安全危機，繼同意中緬石油和天然氣管道后，緬甸還同意“中緬鐵路”連接兩國。

眾所周知，目前緬甸的基礎設施比較落后，因此交通方面的基礎建設是其與中國合作的重要內容，尤其是綜合效應最好的鐵路建設。規劃中的中緬鐵路全程1920公里，設計時速170至200公里，預計2015年完工，其中中國段已于2010年開工。由于緬甸無法提供有效的勞動力，同時也缺乏技術，所以緬甸境內的鐵路工程均由中方施工建設。

事實上，早在吳登盛出訪中國前的2011年4月27日，中國鐵路工程總公司便與緬甸鐵道部鐵路公司就建設緬甸境內縱貫南北的鐵路項目，在緬甸首都內比都簽署了一份《關于緬甸木姐-皎漂鐵路運輸系統項目合作諒解備忘錄》。

2011年5月27日，中緬雙方又在北京人民大會堂簽署了《關于緬甸木姐-皎漂鐵路運輸系統項目諒解備忘錄補充協議》，時任中國國家主席胡錦濤和來訪的緬甸總統吳登盛共同見證了簽字儀式。按照中國鐵路工程總公司披露的信息，《備忘錄》的約束期限為三年，該項目將由中方以BOT方式建設，相應擁有50年運營權。

值得注意的是，2011年中緬鐵路項目計劃公告后，的確有部分緬甸民間組織和鐵路途經地區的居民不斷向緬甸政府抗議，稱該工程將給地方環境造成負面影響。另外，密松水電站、萊比塘銅礦和中緬油氣管道等中國參與投資的項目，都無一例外遭遇了“緬甸民間抗議”。

2014年3月，日本宣布將投資新建及改造緬甸最大城市仰光到中部城市曼德勒之間約600公里的老舊鐵路，還表示將再向緬甸提供約80億日元（約合人民幣4.9億元）的無償援助，用于完善以仰光為中心的鐵路運行監控系統，以及為當地醫院引進最新的醫療設備。

日本在緬甸鐵路建設上的橫空出世，而且不斷染指鄰近泰國的高鐵項目，自然令中國方面緊迫感驟升。2014年6月，緬甸政府批準注冊成立“中國鐵路建設總公司緬甸公司”，標志著中國搶占中緬鐵路的先機，日本的努力暫時受挫。

雙方都曾寄予厚望

緬甸現有鐵路3000多英里（約為4800公里），基本上都是建造于英國殖民時期的老舊鐵路，無論里程和質量都遠遠不能滿足經濟發展的需要，因此中國企業參與緬甸鐵路建設自然獲得緬甸政府的大力歡迎。按照中國鐵路工程總公司的整體建設規劃，該項目將并入緬甸若開邦皎漂深水港至云南省瑞麗市的大通道項目，并將與緬甸目前實施的全國鐵路網項目連接，其最終在2015年前貫通至云南省昆明市。

中緬鐵路還將給緬甸國內帶來其他巨大利好，其將貫通緬甸若開邦、馬圭省、曼德勒省及撣邦等地。按照2011年緬甸媒體披露的說法，該鐵路將連接皎漂-敏布-安-敏巴-妙吾-皎多-伯那島-實兌的鐵路，并將與敏布-巴丹-安路段相連，同時皎漂-安-敏布鐵路建成后將連通敏布-馬硅-曼德勒-臘戌-木姐。由于緬甸木姐到中國瑞麗市姐告的跨國鐵路項目也將同時施工，緬甸撣邦將與中國云南省在該項目完成后連通，成為輸送緬甸及中國物資的大通道。

緬甸媒體更是樂觀地估計：中緬鐵路完工后，馬硅市和曼德勒市將有條件發展成為上緬甸的經濟中心；由于這條鐵路將成為中國運送物資到海外的大通道，途經的曼德勒市和皎漂市都將興建許多貨場和倉庫，而且中國還將在皎漂港投資興建經濟開發區。總之，無論中國還是緬甸曾經都對中緬鐵路項目寄予了巨大的熱情，均認為這是一個互惠互利的合作計劃。

除了與中國繼續保持親密關系，2011年還有一項中國政府的重大決定吸引著緬甸的興趣。該年5月6日，中國政府批準并出臺了《國務院關于支持云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的意見》，表示將在基礎設施建設、稅收分配和財政、金融等政策方面對云南省給予一系列支持，這必然使地處西南、與東南亞廣泛接壤的云南省得到更大的發展機會。

雖然云南省分別與越南、老撾和緬甸接壤，但越南一直對發展中越關系心存芥蒂，而老撾發展水平太低且為內陸國的情況眾所周知，因此無論從國家角度還是云南自身的地緣條件來看，緬甸似乎是最佳的合作方向。反過來從緬甸的角度來看，云南省獲得了巨大的發展機遇，也將為緬甸提供眾多合作機會，更何況云南是中國唯一與其接壤的省份。

中緬鐵路是整個“泛亞鐵路”項目中的一部分，這意味著其建成不僅僅對中國和緬甸有利，而且對整個亞洲地區都有著舉足輕重的影響。對中國而言，類似“2020年前將有三條連接中國與東南亞的高鐵線路建成通車，中國將擁有直達印度洋出海口的高速通道”的消息在媒體上一直炒得火熱。endprint

計劃中的三條“高鐵”的中方起點都設在云南省會城市昆明：東線經河口穿過越南，中線經磨憨穿過老撾，西線經瑞麗穿過緬甸，最終均到達新加坡。由于三條出境的高鐵線路均被納入中國的《中長期鐵路網規劃》，輿論普遍認為其對降低中國與東南亞國家之間的物流成本，推動經濟社會進步有重要意義。

2014年6月，緬甸總統吳登盛再度訪問中國。中國國家主席習近平對吳登盛表示，中方鼓勵更多中國企業赴緬甸投資，希望雙方共同營造良好環境，確保能礦、油氣管道、水電開發等大合作項目安全順利運營，并歡迎緬方參與21世紀海上絲綢之路建設，開展經濟開發區、基礎設施互聯互通等合作。

被復雜化的經濟問題

眾所周知，自2011年以來緬甸國內頻頻出現反對或抗議中國投資項目的事件，密松水電站、萊比塘銅礦和中緬油氣管道等項目都受到了從民間到政府的干擾，使相關中國企業苦不堪言。其中密松水電站被叫停，萊比塘銅礦經營被影響；中緬天然氣管道雖然2013年10月已貫通，但石油管道的貫通時間一直被延后。事實上，中緬鐵路是一個從未真正開始的項目，只是現在才被正式宣布夭折。

按照中緬兩國在2011年簽署的《諒解備忘錄》，三年內中緬鐵路應該進入具體實施階段，不過直到2014年7月，一切情況都還停留在原樣。此前的5月24日，緬甸鐵路運輸部長吳丹貼就對媒體表示，“中緬鐵路項目如不能取得民眾同意，將不會實施”。吳丹貼此前曾任緬甸軍政府的能源部長，其間也曾因公開反對中緬油氣管道項目而聞名。總統吳登盛后來令其改任鐵路運輸部長，但其對中國在緬甸投資項目的強硬態度似乎一直沒有改變，同時一直能擔任政府級部長也令外界詫異。

德新社在7月22日的一份報道中稱：在2011年4月簽署諒解備忘錄后的三年時間里，中緬兩國未能履行修建一條連接緬甸西部若開邦和中國昆明市的鐵路的合同。德新社還引述了緬甸“一名高級官員”的話：“這是因為大多數民眾都認為該項目弊大于利。”

與此同時，緬甸媒體大肆報道稱：“由于這個耗資200億美元的計劃項目將導致太多的居民被迫搬遷，因此遭到了許多反對意見。另外，一些政黨和少數民族也提出了反對的理由，認為該項目將對緬甸的國家安全構成風險。”

一方面是緬甸對中國遲遲不進入實際工作不滿，另一方面則是此問題已經從“經濟安全”上升到“政治干預”，使許多原本簡單的經濟問題變得尤為敏感。僅就中國的投資遭遇而言，原因既有緬甸中央政府與地方少數民族的利益沖突，也有緬甸高層政治派別利益的博弈，總之緬甸國內的種種不正常狀態給中國大多數投資項目帶來了不盡的煩惱。

另一方面，中國對緬甸的投資最近兩年已經銳減，同時其他外資的份額在急劇增加。2013年，中國在緬甸的投資額為2000萬美元左右，僅為2012年約4億美元的1/20，更與2010年高峰時期約82億美元相去甚遠。而在投資額排名上，中國首次讓出第一名的位置，跌至10名左右。

中泰鐵路加速啟動

不過，中緬鐵路對于現階段的中國是否舉足輕重，甚至不可或缺，目前各方觀點也并不一致，不少人甚至認為中國鐵路最應該連接的是泰國，而后是馬來西亞和新加坡。而中國與泰國鐵路連接，并非一定要途經緬甸，也可以選擇與中國關系更為密切的老撾，最重要的是，鐵路連通泰國后，中國一樣可以通達印度洋。因此，究竟是中國有意拖延中緬鐵路，還是緬甸希望另謀“金主”，目前仍然眾說紛紜。

2014年7月24日，中國駐緬甸大使楊厚蘭在中緬媒體見面會上表示，已經看到有緬甸媒體報道民眾反對中緬鐵路項目，如果緬甸民眾真反對，緬甸政府也不支持，中方也愿意尊重緬甸民眾的愿望；如果緬甸民眾支持、政府支持，就可以繼續這個項目。楊厚蘭強調“不是中方放棄該項目”。緬甸媒體也引述另外一名中國經濟官員的話稱：“皎漂至昆明鐵路不是被取消，我理解是需要時間繼續磋商。”

中國官員的謹慎表態，似乎意味著中緬鐵路仍然有機會重啟。不過，位于中國云南的瑞麗國家試驗區有關官員表示，大理-瑞麗鐵路段實質性開工仍沒確定，即中緬鐵路項目國內段仍然推進緩慢。

就在輿論為中緬鐵路項目叫停的真相爭吵不休之際，軍事政變后執政的泰國國家和平與秩序委員會在2014年8月初宣布批準了兩條連接中國和泰國的鐵路項目，分別是總長737公里，計劃投資3925億泰銖的“廊開府-馬塔府”鐵路；總長655公里，計劃投資3488億泰銖的“清孔-帕棲”鐵路（兩條鐵路總投資約為1430億元人民幣）。

泰國交通部表示，這兩條高速鐵路將直通中國的云南省，但最高時速將從原計劃的每小時200公里降低到每小時160公里。泰國媒體報道稱，泰國鐵路計劃將于2015年開工建設，2021年完成。中泰鐵路將穿越老撾與中國云南省連接，完全修改了此前穿越緬甸連接中國的計劃，至于最終誰能獲得這些鐵路的建設合同，泰國表示會在新政府成立后公開招標。

中泰鐵路的修建計劃隨即得到中國工程院院士王夢恕的證實，他進一步表示，中泰鐵路是泛亞鐵路的一部分，起點與終點分別是中國的昆明和新加坡。

國際輿論認為，中國明確表示要盡快修建中泰鐵路，至少說明現階段不會太熱衷于中緬鐵路了。英國媒體評論稱，若真建成這樣縱貫中南半島的鐵路線，將會進一步增加中國在東南亞地區的影響力。另外，原計劃在中國和越南之間修建的跨國鐵路項目，也由于兩國近期在南海島嶼問題上的對峙及越南排華而陷入停滯狀態，并且短期內很難發生逆轉。endprint