論我國構建有限政府的必要性與可行性

劉筱童

摘要：有限政府理論自產生以來，歷經理論和實踐的發展，內容不斷豐富。有限政府的實質內核符合法治精神，是構建法治政府的重要途徑。本文首先對于有限政府理論進行梳理，進而分析有限政府的特征。在對我國構建有限政府的必要性和可行性的分析后得出結論：在我國，構建有限政府是時代發展需要，符合我國現實國情，同時也是實現法治政府的必由之路。

關鍵詞：有限政府；權力制約；必要性；可行性

《中國共產黨第十八屆三中全會公報》中明確提出政府職能轉變，建設法治政府和服務型政府等要求。政府職能轉變的必然趨勢是簡政放權，即在社會生活各領域減少行政非必要干預，這實質上體現有限政府的內涵。有限政府理論自提出以來歷經不斷演進和重新解讀的歷史過程，其內涵也隨之豐富。限制政府權力，以保障私權的核心特征日益彰顯。轉變政府職能，建立法治政府和服務型政府與有限政府的實質內涵相統一。

一、有限政府理論淵源及特征

（一）有限政府的含義及理論淵源

有限政府，是指政府的職能、權力、規模、行為都有一定限度，要受到憲法和法律的明確限制，并公開接受社會的監督與制約。［1］有限政府的理論思想深切體現法治思想中的權力限制理念。與有限政府相對的概念是無限政府，無限政府又被稱之為全能政府，它指的是政府的規模、職能、權力內容及其行使方式上無限擴張，不受法律和社會的制約。

有限政府的觀念在西方由來已久，該理論最早發源于英國。英國著名哲學家洛克，在其著作《政府論》中對于有限政府理論進行了系統的闡述。洛克認為，政府的權力來源于公民個人權利的讓渡。社會成員為防止外來干擾，尋求強大力量的保護，便讓渡其一部分自然權利于特定人員或組織，國家機構由此形成，可以說政府的權力來源于社會成員的委托，政府是社會成員的受托人和保護人。同時，社會成員在讓渡其自然權利時，并未讓渡出全部，如財產權、生命權等自然權利依然是國家不可以剝奪的私權利。社會成員讓渡權利的有限性決定政府的權力也必然是有限的、相對的。政府的權力絕對不能凌駕于人民權利之上，其權力的行使也必然要受到人民的監督和控制。［2］

（二）有限政府的特征

1.體現法治精神

法治精神是人類社會古老又不斷發展，具有豐富內涵的法律議題。亞里士多德對于法治的理解則更為經典：“法治大體應包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂良好的法律。”［3］法治是良法得到有效遵守運行的社會狀態。我國多數學者認為，法治精神涵蓋“權力制約”或“制約公權”這一角度。李步云將法治精神歸納為“主權在民、人權保障、權力制約、法律平等、程序正當、法律至上等六個方面。”［4］江必新認為法治精神的辯證內涵可以概括為“規則治理與良法之治，自由人權與平等和諧，官民共治與全民守法以及積極履責與制約公權等方面。”［5］

有限政府的核心內容是控制政府公權、保障私權。可以說，有限政府的核心內容也是法治精神的重要內核之一。構建有限政府必然體現法治精神，必須以人的權利和自由為本位進行政府制度構造，以有效的政府權力保障個人的合法權利和自由。政府的權利也必然是有限的、有效、服務的。并且，作為有限政府，不僅應體現法治精神中權力限制這一內涵，同時還應在整體上體現法治精神的全方位內涵。有限的政府必然也是法律得到充分尊重、運用、保障和實行的政府，是權責得到均衡分配的政府。

2.高效服務型的政府

有限政府并不是無能或低效的政府，而應當是高效的服務型的政府。有限政府雖然在權限方面受到限制，但是，有限政府更加強調政府的宏觀調控職能和服務性職能。有限政府更加重視社會的自我管理和市場價值規律的自然調控，行政權的行使更加有的放矢，而非廣撒胡椒面似的全面性社會管理。

美國學者Charles Forcey認為：“最好的政府是管的最少的政府，同時最好的政府是提供服務最多的政府。”［6］因政府管理范圍有限，所以可將有限的管理資源投入到社會最亟待解決的問題之中，政府精力投入到人民群眾急切解決的問題之中。簡政放權，控制重點，以實現政府行政的高效化和統一化。在限制公民自由方面，有限政府是“小政府”，而在提供公共服務，保障公民合法權益方面，它又是高效的服務的“大政府”。

3.權力受到法定限制

建立有限政府，應對政府權力的內容、行使方式和途徑均加以限制。人類幾千年的政治史喻明：權力容易滋生腐敗和濫用，一切掌權者都是應當裝進“籠子”里的危險者。因此，對于行使與人民生活和社會運行最密切相關的行政權的政府，其權力的內容、行使方式、途徑必然要求加以明確的限制。刑法中“法無明文規定即禁止”的原則，也同樣適用于政府的權力行使上，憲法法律明確規定授權內容，便是政府權力行使的邊界。憲法法律沒有明確授權，政府不應以公權力方式對行政相對人作出干預或影響，這也是實現法治的必然要求和題中之義。

政府權力受到法定限制，首先要求法律明確、權責分配合理。構建有限政府要求法律對政府的權力范圍、權力行使方式及權力監督方式加以明確和有效配置。同時，徒法不足以自行，構建有限政府必然體現法治要求，它要求政府在現實施政的過程中嚴格遵循法律規定，在政府管理運行中體現其權力的有限性和合法性。

4.政府權力受到有效監督

有限政府的權利限制不僅以法律的有限制授權為重點，同時在政府權力運行之中必須受到有效的監督。政府的權力在科學的監督制約機制下運行方能保證行政權力行使范圍、行使方式符合法定要求。有限政府的構建以建立有效的監督制約機制為重要標志。該種機制應當是全面的、多層次、體系化的。包括政府內部的監督，其他國家機關監督以及社會公民監督至少三種維度。規范政府內部監督與協調機制，通過制度管權管事管人。同時應完善外部監督制度，使權利運行更為透明清晰，建立權利清單公開制度，使得外部監督有據可依。權力受到有效的監督與制約的政府，必須構建預防和懲罰腐敗的配套制度，強化行政問責制度，實現權力的透明化、清晰化運行。

5.分權與制衡協調

我國現在面臨著立法權、行政權、司法權三種權力不均衡的現狀。其中，行政權突出。這或許與我國千百年封建專制來形成的行政主導的歷史慣性有關，但是，為建設現代社會主義法治國家法治政府和法治社會，必然要求實現立法權、行政權及司法權的獨立，不受其他因素的干預和控制，實現權力的制約和平衡。

有限政府內部也同樣要求進行權力的合理分配，政府之中應當配置更為合理完善的制衡機制。再者，構建有限政府必然需要壯大社會自治的力量，這也進一步要求社會權力的合理分配。政企權力與權利分開、政府和事業單位權力與權利分開，政府應當逐步培育發展各有活力和生存能力的非政府組織，并且逐步讓權給非政府組織。

三、我國構建有限政府的必要性分析

（一）構建有限政府符合我國現實國情

改革開放三十多年來，我國社會主義建設事業取得了舉世矚目的突出成就。然而，隨著改革的深入進行，各種社會問題也日益突顯。在經濟方面，傳統經濟增長模式束縛亟待解決。我國高能耗的經濟增長模式不僅導致產能越來越多，同時引起了巨大的環境隱患。同時，我國產業結構調整出于陣痛期，經濟增長速度處于下行階段。經濟現狀的表面其實暗含著政府與市場的關系問題。

市場經濟體制的基本特征是價值規律在資源配置中發揮主導作用。市場經濟保障經濟主體的自由競爭秩序而盡量降低其他因素對于市場的干預。深化改革開放，轉變政府職能，必然要求放開市場，使市場這只“看不見的手”充分發揮基礎性作用。放開市場激發市場活力則要求構建權力具有明確限度的有限政府，簡政放權，減少對市場經濟主體的干預和控制，厘清政府與市場的界限。而當前，我國行政審批過多，行政權主導經濟的現象依然存在，一些地方、部門設置審批、許可的隨意性較大，對市場經濟主體不一視同仁，存在地方保護主義。這不僅降低市場經濟主體參與經濟活動的積極性，同時易產生權錢交易濫用職權等貪腐行為。全能型的政府是鞠躬盡瘁、事必躬親的政府，同時也是權力無限、毫無限制的政府。因此，構建有限政府，實現市場更為自由化開放化發展是我國深化改革的必經之路。清理取消或下方行政審批事項，取消或免征行政事業性收費。使市場經濟在價值規律為主的調控手段下自由積極的運行。

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（二）構建有限政府是實現法治政府的重要途徑

2004年國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，成為我國明確建設法治政府的重要標志，十年后，中國共產黨十一屆三中全會提出建設法治國家法治政府與法治社會一體建設，其中建設法治政府更是重中之重。法治政府的建設內容包括很多具體方面，而構建有限政府則是實現法治政府的重要途徑之一，也是實現法治政府的重要標志。姜明安教授認為，法治政府“應是為人民服務、執政為民的政府”；“應是權力受控制的政府，是‘有限政府”；法治政府應是運用法的規范，為人們提供各項服務，促進社會生產力發展的服務政府。”［7］

我國建設社會主義法治國家是一個漸進的過程，從構建法治政府著眼，對于社會事務參與與管理最為廣泛的行政領域實現法治是構建法治國家的有效路徑。建立有限政府是構建法治政府的重要舉措，完善有限政府便是在逐步推進法治政府的過程。首先，有限政府的內涵不僅包括對于政府權力的限制，同時在于有效保障私權主體權利的順利行使，有限政府同時也是服務型政府，是有效政府。并且，有限政府權力行使的內容有法律明確限制，在權力行使方式和程序上同樣應受到明確規定。行政權作為公權力的重要組成部分，作為與公民關系、社會關系最為密切的權力，其行使機關行使權力的方式和程序將很大程度上影響相對人的自身權利的行使。

只有從保障和發展人的權利的角度出發，才能建設一個高效、服務型的有限政府。構建有限政府，必然將使一場“割肉式”的痛苦變革，但是，只有政府職能轉變，政府更加具有服務性有限性，才能更加使得我國社會充滿活力，使經濟主體充滿競爭力。

四、我國構建有限政府的可行性分析

（一）行政體制改革的宏觀背景

在行政體制改革方面，我國2014年政府工作報告中明確提出要深入推進行政體制改革，進一步簡政放權，以保障市場經濟主體的自主性和市場經濟活力。其中包括對于行政審批制度的完善、權利清單制度的建立，以及行政管理方式的創新。

通過我國行政體制改革的大方向及政府職能轉變的具體內容可以得出，我國政府正全力向一個服務的、公信的政府邁進。而無論是轉變政府職能還是建立服務型政府的宏觀目標，抑或大部制改革、下放或取消行政審批的具體措施，無不體現著我國政府正日益減少對于社會主義市場經濟的行政性干預的總體趨向。我國行政體制改革的最終結果便是構建起一個權力有限而行政有效的有限政府。構建有限政府符合我國行政體制改革的宏觀背景，也是行政體制改革的必由之路。

（二）非政府組織力量日益增強

非政府組織最早出現在西方國家，非政府組織如今成為各國社會獨立于政府和市場的第三方社會力量，在社會公共事業管理中發揮不可替代的作用。在我國，隨著社會主義市場經濟建設的不斷深入進行，市場經濟得到蓬勃發展，行政審批門檻的降低，我國非政府組織的數量也呈現逐年遞增的趨勢。經過改革開放三十多年的努力與發展，我國社會組織業已成為公共事業管理中的重要力量。據我國國務院民政部統計，“截至2013年6月底，全國依法登記的社會組織有50.67萬個，其中社會團體27.3萬個，民辦非企業單位23萬個，基金會3713個，社會澤智從業人員達到1200萬人。”［8］我國社會組織在社會經濟、民生、法律、文化、環境等各個環節發揮著轉接政府職能、執行社會政策、提供行業標準、提供公益服務等多項重要作用。

我國社會組織的發展壯大充分證明我國建立有限政府的可行性。王名和劉求實教授認為,非政府組織存在和發展的社會基礎在于“公共空間的存在和不斷拓展，以及公民基于這種公共空間對于社會公共事務的積極參與。”［9］因此，政府轉移行政職能于非政府性質的社會組織，達到社會合法限度內的自治，首先有利我我國社會管理及公共事業管理事業的健康、自由、民主發展。同時有利于政府將資源配置于更為亟需和復雜的行政問題；提升政府行政行為的有效性；分散政府行政壓力；簡化政府組織結構制度，降低政府組織人員冗雜、行政效率低下等多項問題。并且，構建有限政府，不斷推動促進社會組織的發展與壯大還有利于我國公民對于社會公共事務的積極參與，提升公民意識和民主意識以及權利保護意識。

結論

誠然，對于尚處于社會主義初級階段、社會各方面發展并不十分完善、并不十分科學亦并不十分協調的我國來說，實現法治政府或實現有限政府，尚有一條從觀念到改革實踐的漫長的一條變革之路要走。但是，實現對權力的限制，對公民權利的保障是現代國家發展的必經之路，有限政府也是人類歷史之潮流之勢。我們不能因歷史傳統而放棄學習與演變。

中華民族的偉大復興必然要求更加透明、權責合理、體現憲政精神的有限政府。改革，是為了我們希望的生活。在我國構建有限政府是時代發展的必然，是我國成為現代法治國家的必由之路。

［參考文獻］

［1］苗理想.中國憲政堅實與有限政府芻議［J］，湖北經濟學院學報，2010（08）.

［2］［英］約翰·洛克.政府論［M］.楊思派譯.北京：九州出版社，2006.461-467.

［3］［古希臘］.亞里士多德.政治學［M］.北京：中國社會科學出版社，2004.199.

［4］李步云.推進依法治國需深化對法治精神的理解［J］.法制日報，2007（8）

［5］江必新.法治精神的屬性、內涵與弘揚［J］.法學家，2013（8）.

［6］Chaeles Forcey，The Crossroads of Liberalism；Croly，Weyl，Lippmann，and the Progressive Era，1900-1925.Oxford University Press，1972.P139.

［7］姜明安.關于建設法治政府的幾點思考［J］.法學論壇，2004（7）.

［8］崔靜.民政部官員：簡政放權開啟社會組織改革大幕［EB］.新華網: http://news.xinhuanet.com/2013-10/23/c_117838385.htm

［9］王名，劉秋實.中國非政府組織發展的制度分析［J］.中國非營利評論，2007（1）.

（作者單位：大連理工大學 公共管理與法學學院，遼寧 大連 116024）

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