政府管理在城鎮化進程中的主導作用

劉東

摘要：改革開放以來，我國城鎮化進程歷時三十余載，城鎮人口快速增長，城鎮數量不斷增加，城鎮規模日趨合理，城鎮化建設成就顯著。而這些成就的取得與政府不斷完善的管理、科學合理的調控密切相關。我國政府在城鎮群的規劃布局、基礎設施的建設完善、土地制度和戶籍制度的改革創新、社會保障體系的完善落實等方面發揮了巨大作用，極大地推進了我國城鎮化的進程。隨著社會的發展，政府將更多地涉足科學技術、生態環境、社會文化等領域，在城鎮化進程中發揮主導作用。

關鍵詞：政府管理；城鎮化；主導作用

Abstract：China's urbanization process has been more than 30 years after the reform and opening up. During this period, the rapid growth of urban population in China, the urban quantity increasing, increasingly reasonable urban scale, urbanization construction achievements significantly, and all these achievements and constantly improve the management, scientific and reasonable government regulation are closely related. Our government in the city cluster of the planning layout, infrastructure improvement, land system and the household registration system reform and innovation, the perfection of the social security system has played a huge role, greatly promote the urbanization of our country. Along with society's development and changes, the government will also be more involved in, such as science and technology, ecological environment, social, cultural and other fields. The government management always plays a leading role in the urbanization process.

Key words：the government management；the urbanization；the leading role

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-07-18（6）

城鎮化是把以“三農”為主的落后鄉村社會逐漸轉變為現代城市社會的演變過程，具體包括農民向市民轉變、農業向工業和服務業轉變、農業用地向建筑和生態用地轉變、農村向城鎮轉變等。2013年，中國城鎮化率達到了53.73%，這表明中國大陸開始進入到以現代城市社會為主的新時代。由于我國社會發展建設脫胎于計劃經濟體制，在我國城鎮化過程中，政府必然是推進城鎮化的主體，占據著主導地位，發揮決定性的作用。

1政府推進城鎮化的歷史軌跡

改革開放前，“中國的城鎮化發展經歷了低速、波動、停滯的過程，城鎮化水平只有約8.5%，城市非農業人口長期停滯在6000萬—7000萬人左右”，1978年黨的十一屆三中全會后中共中央果斷地實行了改革開放的偉大決策，中國的城鎮化建設逐步走上了穩定、快速的發展軌道。

20世紀80年代 ，在合理發展中等城市和小城市政策的指導下，數千個小城鎮如雨后春筍般發展起來。隨后，中共中央進行大刀闊斧的經濟體制改革，城市工業實現恢復性增長，有力地帶動了我國中等城市的合理發展。在改革開放后的十年中， 國家先后設立了5個經濟特區，開放了14個沿海港口城市，將長三角、珠三角、廈漳泉劃為經濟開放區，大城市也獲得了相應的發展。90年代，我國的城鎮化發展空前活躍，大中小城市、小城鎮、經濟開發區快速發展，城鎮建設全面推進。按第五次人口普查的口徑，城鎮化水平由1993年28.14%上升到2000年的36.22%，城鎮人口也相應的增加到4.58億人。1995—2000年這5年間，擁有200萬以上人口的城市增加了3個，100～200萬人口的城市上升到了27個，50～100萬人口的城市增加了10個，20～50萬人口的城市增加了16個，20萬人口以下的小城市相應減少了21個。新世紀是我國城鎮化進程的一個新階段。政府以及整個社會漸漸意識到城鎮化建設不只是城鎮規模的擴大、城鎮數量的增多，更要注重城鎮質量的提高。在這期間，我國城鎮化發展的重心仍然是小城鎮和中小城市，嚴格控制大城市規模。2007年，400萬人口以上的超大城市只有13個，200～400萬人口的城市26個，100～200萬人口的城市79個，50～100萬人口的城市111個，20～50萬人口的城市55個，20萬人口以下的城市3個。在十六大之后，黨中央提出了科學發展觀，在加快城鎮化進程的同時，更加強調統籌協調發展。為實現東、中、西部的協調發展，國家先后實施了西部大開發、振興東北老工業基地和中部崛起戰略，未來地區差距將會逐步減小。

從改革開放以來中國城鎮化發展軌跡來看，中共中央和政府在推進城鎮化過程中，根據各個時期的具體情況和發展需求，明確提出指導思想和建設方針，不斷深化對城鎮化的認識，政府確實在城鎮化的快速推進中發揮了巨大作用。事實上，到目前為止，無論是改革開放之前還是之后，中國的城鎮化發展主要是政府自上而下推動的，政府推動始終占據著主導地位。

2政府管理在城鎮化中的作用

在城鎮化快速推進過程中，中國政府所發揮的主要作用是，通過全面規劃、科學布局，明確提出了城市建設的戰略部署；通過加強基礎設施建設，促進經濟發展，為人民生產生活奠定堅實基礎；通過制度改革和創新，保障農民市民化，鼓勵農民進城，提高城鎮化率；通過完善社會保障制度, 緩解了就業、居住、醫療、教育等問題, 賦予全體居民應對生活挫折的基礎性制度力量。

2.1布局城鎮群

城鎮化發展建設是一項龐大、復雜的系統工程, 政府制定的城市規劃和戰略部署是引導和控制城市建設活動以及發展趨勢的基本依據與手段。在編制城市總體規劃時，政府根據城市發展速度和發展趨勢, 堅持區域性原則,以各個城市的 資源狀況為基礎, 對城鎮化進行科學預測和定位；將城市規劃納入國民經濟和社會發展規劃，提出城市規劃的統計和考核指標，逐步建立起應對城市規劃變化的法規體系和政策體系。

對于城鎮化建設的規劃布局，專家和國務院有關部門經過多年努力和嚴審，目前我國已經制定了比較完善、具體的城鎮化發展規劃，特別是２０１３年兩會前后頒布的發改委編制的《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011-2020年）》，科學合理地布局了全國范圍內的城鎮群。具體而言，在東部及沿海地區，優先發展環渤海、長三角、珠三角地區，促進京津冀、長三角和珠三角三個特大城市群優化升級，逐步將其建設成為具備強大國際競爭力的世界性城市群；對于東北及中西部地區，在資源優勢明顯，環境承載力較強的地區，發展壯大多個大中小城市群，如在黑龍江、濟南、成都、重慶、武漢、長沙、西安、烏魯木齊等地形成多個地區性的大城鎮。此外，在此基礎上，還要加快發展交通便利、基礎設施較好的中小城鎮，有秩序、有層次地發展小城鎮，將有條件的東、中、西部地區的鄉鎮、縣逐步培育壯大成為中小城市。

endprint

2.2加強基礎設施建設

基礎設施是指支撐整個國家發展和社會生產生活的公共服務設施，是國家和地區社會經濟活動正常順利進行的基礎，是社會經濟得以發展的保障。基礎設施建設會帶動當地經濟的發展，刺激消費，增加就業，提高地區交通、通訊便捷性，促進產業結構優化升級，提升土地資源和人力資本利用效率，城鄉空間結構也隨之發生變化。完善的設施、良好的教育、就業機會、舒適的居住環境，會吸引更多的農民走進城鎮，提高其收入，安居樂業。

2.2.1城市基礎設施建設

我國政府在加強城市基礎設施建設中發揮著重要的作用：第一，科學合理規劃城市基礎設施。各個地區和城市政府根據各自的城市規模、功能和空間，城市發展階段和城市外部環境，合理、適當的規劃部署城市基礎設施的規模和層次，努力達到整個城市的均衡和協調。第二，改革城市基礎設施建設和營運體制。改革開放以來，中央政府頒布了一系列有關城市基礎設施建設和營運的法規和政策。進入90年代，國務院加快改革城市基礎設施建設投資體制，營運方式更加靈活多樣。新千年開始允許和鼓勵民間資本進入城市基礎設施建設領域，政府并且授予一些企業城市基礎設施特許經營權，逐步形成了城市基礎設施建設、營運體制。第三，加強市政監督管理。審定和監管市政公用產品和服務價格，立法保障市政公用企業獲得合理回報，嚴格按照程序公開向社會招標等。

2.2.2農村基礎設施建設

與城鎮相比，我國農村的基礎設施較為薄弱。為了改變這一現狀，努力實現公共設施均等化，使各地農業生產機械化水平提升，農民生活條件改善，農村各項社會事業順利進行，近年來，政府逐步把基礎設施建設的重點由城市轉向鄉鎮、農村地區，鄉村基礎建設不斷推進，特別是支撐現代三農的基礎實施，如農田灌溉設施，農村飲水安全工程和太陽能、沼氣清潔能源工程，村村通公路，家電下鄉，冬季取暖補貼等。2013年政府工作報告中提出，“2012年中央財政用于“三農”的投入擬安排12287億元，比上年增加1868億元。其中，絕大多數資金將投向水電路氣等農村基礎設施建設”。“十二五”期間，國家在政策上、資金上積極支持中西部農村地區、少數民族地區以及有條件的山區的公共服務基礎設施和機構組織場所建設，努力實現城鄉基礎設施共建共享。

2.3推進城鄉制度改革

改革早已成為一種時代的要求，我國政府主導的城鎮化建設也必須隨著社會發展實際的變化進行制度改革，城鎮化是地、人兩者的城鎮化，土地制度和戶籍制度與城鎮化建設密切相關，政府在這兩項制度上的改革和創新，必然會極大地影響城鎮化。

2.3.1農村土地制度改革

改革農村土地制度是農村經濟發展到一定階段必然要面對的問題，通過農村土地流轉和農民自愿退地，可以使愿意從事農業的人員實現機械化操作，開展規模化、商品化、機械化的農業經營模式,提高農業生產效率，同時也使不愿從事農業的人員流向城鎮，各得其所。多年來，國家政府采取了既有利于農村土地同價參與城鎮化，也有利于國土資源部總體規劃,采取了土地利用在數量結構和空間結構動態平衡上的土地措施。

首先，立法保障： 目前我國已有《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等有效法律文件來保障農村土地流轉合法化、規范化，保障承包者和經營者的合法權益，這無疑會極大地調動想進城農民的積極性。

其次，制度保障：第一，建立明確的土地產權制度。明確土地產權，才能保障土地所有者和經營者的權利，保證雙方責任和義務的履行，減少土地承包經營糾紛。土地確權后，農民可以把自己的宅基地和土地承包經營權在土地交易市場上自由的流轉、買賣，甚至可以投資、抵押。第二，建立農民自愿退地補償制度。各地政府根據各地具體情況不斷完善關于自愿放棄、轉讓土地的相關規定，對于在城鎮定居，自愿放棄宅基地和已承包土地的農民，用集體經濟組織收益中的部分給予一定補償，規定最低補償價并盡可能提高農村征地補償額，最大限度地減少農民損失，保護農民權益。

2.3.2城鄉戶籍制度改革

在我國城鎮化的進程中，農業用地轉為城鎮建筑用地的速度明顯快于農業人口流向城鎮人口的速度，而這其中戶籍制度起著不可替代的重要作用。建國初期，國家頒布了一些有關戶籍制度的法律和條例，但隨著經濟社會的發展，這些戶籍制度的弊端所導致的阻礙作用越來越突出，為此，黨中央、國務院及其相關部門根據新的社會需求，不斷探索、改革我國的戶籍制度，使之與我國目前社會發展現狀相符，并盡可能發揮積極作用。

改革開放后，國家逐步放寬了中小城市和城鎮戶籍限制，而近十幾年，國家政府逐步加大了建立城鄉統一戶口登記制度的力度。2007年我國已經在一些地區進行城鄉統一戶口登記制度試點。2011年6月，國務院出臺了《全國主體功能區規劃》，該規劃要求放寬戶口遷移限制，尤其是在國家級和地級的重點開發區域要鼓勵外來人口遷入和定居，采取積極的政策引導人口集聚，完善配套實施，努力保障流動人口在流入地的權益，大力推進外來人口本地化。溫總理在2013年政府工作報告中也提到要有序推進農民市民化，保證人民自由遷徙，安居樂業。

總之，隨著國家大刀闊斧的改革，戶籍制度對就業教育醫療居住等民生需求的約束、限制將越來越弱，戶籍的功能也會發生巨大變化，戶籍限制的弱化必然激勵更多農民進城，推動中小城鎮的發展，進而提高我國的城鎮化水平。

2.4完善社會保障體系

在我國城鎮化快速推進的過程中，越來越多的農民流入城市，其中很大一部分成為農民工，這是中國城鎮化過程中的一個特有現象。農民工是我國城鎮化的一股重要力量，他們的權益得到保障，對城鎮化的平穩進行至關重要。我國政府在“十二五”規劃綱要中，特別強調建立健全基本公共服務體系，改善民生，完善就業、醫療、住房、教育等與民生密切相關的政策，在改革開放的大環境下，努力使全體人民共享發展成果。

2.4.1就業保障

隨著經濟的發展，國家不斷的優化調整產業結構，大力發展中小企業和民營企業，促進房地產、食品加工業、紡織輕工業和銷售服務業健康發展，增強其吸納人口就業的能力，增建人才招聘市場，健全網絡就業信息系統，完善公平競爭就業制度，就業渠道增多，就業人口逐年增加，就業結構不斷提升。2012年2月，國務院同意并批轉了《促進就業規劃（2011－2015年）》，規劃對“十二五”時期中國城鎮總體就業率，就業增長率，新增就業人數，人口就業結構變化，對失業率等做了科學的預計。

務工人員大多從事危險性高、勞動強度大但工資低的工作，工資是他們子女教育、醫保、住房等的保障。一直以來，政府為保證每個人“勞有所得”采取了諸多有效措施以解決勞資矛盾。國家出臺 《勞動法》明確規定雇傭雙方的權利和義務，并且規定了全國以及各地方的最低工資下線，另外，對勞動時間、試用期期限、工資標準、工傷賠償等事項也做了詳細說明，并設立了專門的法律部門提供免費的法律援助，這為農民工獲取勞動報酬并獲得針對不法老板的懲罰性賠償提供了法律保障。

2.4.2醫療保障

目前，我國醫療保健方面面臨的主要問題是供給不足，系統不健全，異地報銷難。對于醫保方面的缺陷與不足，十八大提出“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，不斷擴大社會保障覆蓋面，提高統籌層次和保障水平，加強各項制度的完善和銜接，增強公平性，適應流動性，保證可持續性”。

多年來，城鄉新型醫療合作制度不斷完善，市民、農民工、農民的健康有了一定的保障，尤其是流動人口的醫保有了較大的改觀。今年兩會期間，一些專家和學者還對此提出諸多建設性的建議，即：對于已經在城鎮定居的農民，可以直接將其納入城鎮基本醫療保障體系；對于間斷性的流動人口，可以試圖建立更為靈活的農村合作醫療制度，努力將其納入其中；對于流動性很強的人口，應該采取更加多樣靈活的措施，如成立一些專門的農民工維權機構、法律性的社團組織等來維護和保障其合法權益。

endprint

2.4.3住房保障

住房是重大民生問題，人們買不起房、租不起房，享受不到經濟適用房、廉租房等已成為普通問題，對此，在十八大報告中胡錦濤強調，要加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求。國家政府也在不斷完善住房保障體系，召開研討會，專家們提出諸多意見和建議。農業部部長韓長賦曾提出，國家應把務工人員納入國家住房保障政策體系，同時也要發揮企業和市場在解決住房問題中的作用，另外，對于在城市穩定就業、長期居住的務工人員，可以有針對性地建設農民工公寓，或實行專項住房公積金制度，以全力解決農民工住房問題。

此外，國家預計在5年內建設3600萬套保障房，嚴打違規出租和住房“被偷食”、“被搶占”等一系列“怪”現象，切實保障收入最低者、住房最困難者有房住。2013年2月20日溫家寶在國務院常務會議上指出，要全面落實2013年城鎮保障性安居工程，2013年前，地級以上城市要把符合條件的外來務工人員納入當地住房保障范圍。

2.4.4教育保障

教育是國家、社會和家庭極力關注的一大問題，這一問題有可能直接影響到人口流動進而影響到我國城鎮化進程。國家對教育問題的認識不斷深化，尤其是對流動兒童的教育，政策上不斷完善，逐步地、盡可能地保障所有兒童的教育權利，享受教育公平。

為了實現教育公平，所有學生平等接受義務教育這一目標，國家政府作出了諸多努力。為了使農民工子女享受到良好的義務教育，2003年1月，國務院辦公廳印發了《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》。《通知》要求流入地政府應積極采取多種措施接受流動兒童入學，取消借讀費且不得亂收費，有條件的要設立專項資金補助貧困兒童。2006年3月，中央政府頒布了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，該《意見》明確強調當地政府在預算教育經費時要把農民工子女義務教育費用列入其中，此外，隨遷子女還可享受“兩免一補”政策優惠。目前，我國已經基本解決了流動兒童接受義務教育的問題，相信就地參加中考、高考的問題也會很快解決。

3政府管理領域拓展

隨著社會經濟的發展，時代觀念的轉變，在我國城鎮化過程中必然會出現許多新情況，政府的管理范圍也會有所調整，完善已經管理的領域，涉足更多新領域。科技是綜合國力的標志，是國際競爭的焦點，滲透在社會生活的各個方面；綠色消費、清潔生產、低碳生活、生態文明、美麗中國等觀念已成為一種時代潮流，深入人心；文化強國、增強文化軟實力、文化創新與保護、轉變經濟發展方式等已經被提上議事日程。所以，在中國今后的城鎮化進程中，政府必然會在上述諸領域大力涉足，有所作為。

3.1科學技術領域

現代社會無論哪個領域，科技都無處不在，而且隨著科學技術水平的提高，它在社會生產生活中的滲透也在擴大，在城鎮化方面所發揮的作用也不例外。農業科技的進步使得農業生產效率提高，促使更多農村剩余勞動力進入城鎮；農業科技的發展，也使得社會化大生產方式向農村地區挺進，農業經營體系的養種加、產供銷、農工商、農科教一體化，促進農村城鎮化發展；在科技的支撐下，農業生產的機械化、規模化、產業化成為現實，農業機械的普及為工業企業的發展提供了一個廣大的市場需求空間。另外，近幾年，新興科技園區極大地帶動了當地城市區域經濟的發展，使高新技術產業成為當地的重要產業，形成規模效應；科技園區的發展已成為城市布局中的重要一極，政府進行城市規劃時，對此必然傾力考慮。科技發展，使得城鎮規劃監測、動態模擬等更具操作性、可控性，城市建設與營運逐步邁向高端。

在《國家“十二五”科學和技術發展規劃》中明確了2012年度國家科技在城鎮發展領域的支持重點，主要包括：城鎮區域規劃數字模擬、城鎮空間高效利用、社區綠化與環保建材、城鎮居住環境質量動態監測、城鎮信息網絡平臺構建等。這些技術從宏觀到微觀都會使得我國的城鎮化具備高效、節能、環保的特色，完全符合“兩型社會”的要求。對于科學技術的巨大功效，國家政府一向都很重視，而且會越來越重視，會投入更多的人力、物力、財力支持發展這一領域。

3.2生態環境領域

快速的城鎮化顯著地改善著人民生活水平，但同時也帶來了一系列的資源環境問題，如霧霾天數增多、沙塵暴頻發、交通擁堵、尾氣排放嚴重、水土流失加劇、湖泊富營養化、全球變暖、白色污染、大氣污染、土壤污染等。城鎮的快速發展與城鎮的生態環境承載力之間的矛盾，仍是未來我國城鎮化發展過程中面臨的最主要的挑戰。

隨著經濟社會的發展，人們的環保意識不斷提高，對資源高效利用、減少環境污染的要求越來越高。目前，節約資源和保護環境已成為我國的一項基本國策。胡錦濤同志在十八大講話中說：“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。具體舉措如下：一、優化國土空間開發格局；二、全面促進資源節約；三、加大自然生態系統和環境保護力度；四、加強生態文明制度建設”。另外，在兩會期間，中科院研究員們提出必須賦予城鎮化生態附加值，以生態文明、環境倫理思想為指導武裝城鎮化，在城鎮建設中喚醒人們的“行星意識”，共同構建“兩型”城市。

3.3社會文化領域

文化是城市的靈魂，體現一個城市的價值和精神。如果一個城市缺乏獨具特色的文化精神，那么這個城市不過只是鋼筋水泥堆砌的建筑物。城鎮化是改革開放以來我國社會一道亮麗的風景線，但在我國城鎮化快速發展的過程中，文化建設有些被忽視，盲目跟風、照搬照抄的現象屢見不鮮。在城鎮化發展過程中，人們越來越認識到，文化是一個城鎮發展的內在精神，城鎮的發展需要文化的指引，更需要特色文化產業的支持。文化產業投資少、回報大、民族特色鮮明、形式靈活多變、能耗低、時效長，這些優勢和特點為城市產業結構調整和城鎮化建設提供了新思路。

十八大報告中明確提出，要把增強文化軟實力、推動文化產業作為國民經濟支柱性產業，將（下轉43頁）（上接22頁）我國建設成為文化強國。政府在做城鎮規劃設計時，已將文化建設作為重要組成部分，十分重視公共文化服務體系建設，強化對傳統文化資源的保護和利用，加強文化市場的培育和文化產業的開發，為市民文化生活設計規劃場地，以滿足城鎮市民多樣化的文化需求。另外，政府還加快了特色文化城市建設步伐，搭建各類文化產業公共服務平臺，重金支持衛星直播廣播電視、城鎮數字影院等重大產業項目。2014年兩會期間，全國政協副主席厲無畏提出以人文理念引導城市規劃，以文化產業支撐城鎮化建設，最大限度的發揮文化產業的優勢。同時，要通過培育一批大型文化傳媒集團，擴大文化消費市場，使文化產業與城鎮化相互促進。文化產業已經成為國家政府和社會各界關注的重要領域，隨著社會發展層次的提高，政府、企業、個人都會更多的涉足這一領域。

參考文獻：

[1]中國社會科學院．城市藍皮書：中國城市發展報告NO.5 [R]．北京：社會科學文獻出版社，2013.

[2]國家統計局．中國統計年鑒-2000[M]．北京：中國統計出版社，2000.

[3]國家統計局城市社會經濟調查總隊．中國城市統計年鑒（1995-2000）[M]．北京：中國統計出版社，1996-2001.

[4]國家統計局．中國統計年鑒-2007[M]．北京：中國統計出版社， 2007．

[5]王靜愛．中國地理教程[M]．北京：高等教育出版社，2007.

[6]李文燕．城鎮化進程中的政府管理[J]．經濟與管理學報，2011，（3）.

[7]馬彥琳，劉建平．現代城市管理學[M]．北京：科學出版社，2003.

[8]陳丙欣，葉裕民．德國政府在城鎮化推進過程中的作用及啟示[J]．重慶工商大學學報:社會科學版，2007，24（3）．

[9]張汝飛．論政府在城鎮化中的作用——從石家莊市城中村改造談起[J]．首都師范大學學報，2007，5（2） ：273-275．

[10]徐璋勇，朱選功．試論中國城鎮化進程中的政府行為[J]．洛陽工學院學報：社會科學版，1999，（12）.

[11]徐堅，周鴻．城市邊緣區（帶）生態規劃建設[M]．北京：中國建筑工業出版社，2005.

[12]勒東曉．城市規劃原理[M]．天津：天津大學出版社，2006.

[13]胡錦濤．中國共產黨第十八次全國代表大會報告[R/OL]．（2012-11-08）http://www.xinhuanet.com/18cpcnc/xzt.htm．

[14]溫家寶．2013年國務院政府工作報告[R/OL]．http://baike.so.com/doc/5388181.html．

[15]陸邵明．城鎮更新中文化資源與現代空間的關聯整合路徑[J]．中國名城，2014，（1）.

[16]鄭勤華，賴德勝．人力資本與中國城鎮化的地區差異研究[J]．中國人口科學，2008，（1）：59-66.

責任編輯：蔣亞林

endprint