網絡治理視野下的政府決策

2014-09-13 02:48:29樊釘

山東行政學院學報 2014年10期

樊釘

(中國人民大學公共管理學院，北京 100872)

網絡治理視野下的政府決策

樊釘

(中國人民大學公共管理學院，北京 100872)

網絡治理是“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重要組成部分，其基本要求是實現政府和社會多元主體公共參與，最大限度地激發社會活力，實現自我維護、自我管理。從傳統的網絡監管到符合時代發展方向的網絡治理，可以有多種思路，從提高決策科學性，增強政府治理能力的角度看，可以考慮建立三種機制實現網絡治理，即“政府-網民”應答互動機制、“政府-民間”第三方參與的網絡輿情分析機制、“評估-糾錯-問責”銜接機制。

網絡監管；網絡治理；決策系統；輿情；機制

長期以來，我國網絡管理強調信息監控，重“堵”輕“疏”，一方面政出多門——1996年至今，網絡監管涉及國務院新聞辦、公安部、文化部等14個部門，先后出臺50多部法律法規；另一方面手段單一——封、刪、關等措施既有違虛擬世界規則，又忽略了網絡連通國際的特點，容易被外媒冠以“言論管制”之名。特別是近年來，圍繞官員腐敗、政府公信力缺失、社會弱勢群體救助等敏感話題，各種“網絡事件”瞬間激發強大的輿論壓力，對各級政府的決策應對能力形成了巨大的挑戰。

黨的十八屆三中全會提出，“推進國家治理體系和治理能力現代化”。“治理體系”的完整內涵，既包含對現實世界物質生產實踐、社會政治實踐和科學文化實踐，又應該包含對虛擬實踐，即網絡的綜合治理[1]。中國互聯網發展20年，網民規模迅速達到6.18億，網絡普及率45.8%，手機網民規模達5億[2]。面對這樣一支異軍突起的社會參與力量，如何從傳統的“網絡監管”，轉變為適應市場經濟發展、多元主體共同參與的“網絡治理”，是公共行政研究的新課題。

學術界對于加強網絡治理的討論建議很多，但從提高治理能力角度，尋找一個既健全網絡治理又強化政府決策適應能力的兩全方案的研究論證還很少，本文試圖在這一領域作些許嘗試。之所以將“決策”與“治理能力”掛鉤，并從中尋找提高網絡治理的方案是因為：黨的十六屆四中全會第一次將提高決策科學性作為提高執政能力的重要內容寫入會議決議；黨的十八大報告16次、十八屆三中全會14次強調“決策”問題，充分表明了決策在“治理能力”建設中的重要作用。分析網絡與決策關系，從決策系統建設角度尋找實現網絡治理的方案，可以從以下兩方面入手。

一、網絡改變了政府決策的哪些環節

網絡對政府決策的影響主要體現在兩方面：一是政府部門主動運用網絡技術改進傳統行政方式，尤其信息傳遞方式，進而影響決策，即通常所說的“電子政務”；二是社會公眾以網絡為平臺，對公共事務發表意見建議，進而產生輿論壓力，影響政府決策[3]，即所謂“網絡問政”、“網絡監督”。本文主要涉及第二方面，即如何化被動為主動，既提高決策能力，又加強網絡治理。

人民網和《人民日報》的一項調查顯示，87.9%的網民關注網絡監督，當遭遇社會不良現象時，93.3%的網民選擇網絡曝光[4]。這表明，我國網民的政治參與手段以“監督”、“維權”為主，政府主動引導網民參與重大決策的情況并不普遍。換言之，網民不是通過直接參與，而是通過輿論施壓的方式影響政府決策。這是本文研究的基本前提：網絡輿論是從外部環境角度影響政府決策的，政府決策自控的基本面并沒有改變。

(一)網絡改變了決策信息來源和傳播方式

政府的傳統信息采集方式往往自下而上，通過專門渠道匯集到決策者手中；決策結果的發布則采用自上而下方式，社會公眾大多屬于被動接受者。這種信息來源和傳播方式基本屬于鏈狀或環狀模式，其最大特點是信息從源頭產生，在每個節點都有可能被選擇性地接收(削減)和傳播，造成信息衰減，也就是現實生活中所謂的“政策截留”、“政策歪曲”。

網絡從理論上實現了多主體對信息資源的實時共享(見圖1)，盡管同樣存在不同主體對信息理解的偏差，但起碼有一點可以保證，即每個接收端在產生疑問的時候都可以隨時查詢原生信息，最大限度地減少人為因素的信息衰減或放大。這給我們的一個重要啟示是：政府如果想最大限度地確保政令暢通，最有效的方式就是建立與公眾的直接互動機制，第一時間用老百姓聽得懂的話說明情況、表明態度、提出方案、承擔責任，減少中間環節，避免拖沓延誤。

信息傳播方式的改變對政府和網民來說，同時帶來了利弊共生的兩個方面。對政府而言，信息來源渠道無限拓寬，為機構精簡創造了條件，但同時，輿情甄別的難度也加大了。原因何在？有學者根據近年來《中國互聯網絡發展狀況統計報告》統計分析，認為網民中城市居民、青年學生、初中以下學歷者居多，民意群體存在結構性失衡，城鄉分布存在“數字鴻溝”，因此網絡輿論缺乏民意代表性[5]，甚至是“精英決策”取代了“平民決策”[6]。

圖1 傳統信息溝通模式與網絡信息溝通模式

對此，應一分為二地看待。首先，網民分布是一個知識選擇的自然結果，單純以網民性別、學歷、年齡結構，判斷民意表達是否完整是不科學的，民意表達和政府決策更不能簡單劃等號。人類政治實踐史上，除古希臘城邦制國家實行直接民主外，任何其他形態國家的決策權都不是由統治階級全體成員共同執掌的，都必須讓渡給本階級的少數精英代表來掌握并運行。因此，絕大多數決策實質上都是“精英決策”，很少有字面含義上的“平民決策”。其次，網民作為現代信息傳播方式的掌握者，不論性別、年齡結構如何，都代表了民意的時代脈搏。如果政府真的想要試探某一項決策的民意基礎的話，完全可以通過技術手段，科學設計抽樣調查范圍，明確特定目標群體，從而過濾掉不具有代表性的網民。因此，輿情信息甄別難度大的真正原因不在網民結構是否合理，而在于作為政策目標群體的網民是否關注政府行為，是否愿意政治參與，在于政府信息處理能力是否適應網絡治理要求。換言之，政府需要通過各種手段的宣傳動員，提高政策目標群體的參與度，提高自身信息處理的能力。目前來看，各級政府自我定位還停留在實體管理層面，停留在“官”與“民”、“管”與“被管”的階段，沒有真正進入到虛擬空間的網絡治理模式。

網絡對于網民的改變同樣存在正負兩方面。正效應是網民的意見表達渠道拓寬了：自媒體時代，每個人的意見都有可能直接反應到決策者那里，不必經過層層過濾。負效應是海量信息的“滾雪球效應”，使人們自我判斷、自我表達能力反而降低了。在通訊技術蓬勃發展的今天，人們普遍感到信息來自四面八方，碎片化的被動接受越來越多，靜心閱讀一本書、一則完整消息的時間越來越少，獨立判斷能力越來越弱。網民的盲從心理更加明顯：不足20%的意見領袖主導著某個觀點，推波助瀾，甚至左右網絡輿論的走勢[7]，很少有人會追根溯源查問真相。CNNIC第21次《中國互聯網發展統計報告》顯示，只有25.4%的網民點擊過政府網站，其中查看新聞和信息占據絕大多數，而參與民意調查的只占0.8%。這一方面表明，政府通過網絡平臺有效發出正面聲音的能力還不強，另一方面也說明政府在關系民生的重大決策環節上，有效發動公眾參與還不夠。

(二)網上輿論加劇了決策的時限壓力

決策過程在理論上包含“查找問題”、“明確目標”、“擬定備選方案”、“方案選擇”、“決策執行和評估”五個環節。網絡輿論通過強大的壓力“倒逼”政府在決策過程中與公眾保持互動(見圖2)。這種打破常規、既來不及“查明問題”又來不及“擬定備選方案”、在高度時間壓力和信息不確定情況下作出應對的決策，帶有“危機決策”的某些特性。但是不是真的有那么多“危機”需要政府來“決策”呢？這首先需要弄清危機決策的概念。

圖2 網絡輿論影響下的決策系統

關于什么是危機決策，國內學界還沒有權威的概念界定。荷蘭科學家羅森塔爾在定義“危機”的概念時指出：危機是“對一個社會系統的基本價值和行為準則構架產生嚴重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須做出關鍵決策的事件”[8]。換言之，危機決策包含了政府對“危機”的主觀判斷和應對措施兩個方面。多數情況下，有“應急預案”的決策都不屬于危機決策，“啟動預案”的行為本身只是一種常規決策。只有決策者感覺到危機的壓力，并且不得不在時間緊張和信息極度不確定情況下作出的決策才屬于“危機決策”。

細分近年來政府在網絡輿論“倒逼”情景下采取的應對措施中，很多實質上屬于“危機公關”，真正需要作出決策并以落實政策方式進行“制度性回應”的并不多[8]。例如在“華南虎事件”和“躲貓貓事件”中，網民表達的實質是對政府部門遇事遮遮掩掩、拖沓敷衍態度的憤怒，是對政府公信力的質疑。政府部門只要坦誠、及時應對，維護公民知情權，完全沒有必要上升到更高的決策層面。而“孫志剛事件”和“三鹿毒奶粉事件”才真正動用了決策議程：前者推動國務院2003年頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，標志著執行20多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》廢止；后者促進國家成立食品安全委員會，出臺行業生產監督標準。

網絡輿論在客觀上并沒有直接干預政府決策的基本面，但為什么近年來各級政府部門卻疲于應付各種各樣的輿情危機？為什么很多本來可以通過常規手段處置的突發事件最終擴大蔓延，演變為一場又一場“危機”呢？原因是政府部門還處于“頭疼醫頭，腳疼治腳”的狀態，還沒有建立起一套持續、動態的甄別和分類系統，將各種突發事件應對過程中具有規律性、經驗性的內容及時歸并到“應急預案”范疇，從而把更多注意力集中到新發問題上。只有通過持續不斷地學習和創新，把網絡事件的應對作為一個過程，不斷細分和歸并，才能真正提高網絡事件的決策處斷能力。

二、如何構建適應網絡治理的決策體制和機制

根據聯合國互聯網治理工作組(Working Group on Internet Governance, WGIG)的定義，“網絡治理就是政府、企業和民間團體從各自角度出發，制定并共同遵守的原則、規范、決策和制度安排，藉以影響互聯網的發展和改革模式。”根據這一概念，網絡治理至少應具備這樣幾個特征：(1)治理不是管理，治理的主體不僅包括政府，而且包括企業、民間團體等共同參與；(2)治理不是制定一系列規則束之高閣，而是一個持續互動的過程；(3)治理不是監控，而是協調，通過協調，影響互聯網的改革和發展。

推進網絡治理體系建設，不能再僅僅停留在信息監管層面，而是要法治和德治并重，對接國內規則和國際規則，理順各個網絡主體權責，突出政府與社會多元主體公共參與，最大限度地激發社會活力，實現自我維護和自我管理。提高政府網絡治理能力，要消除以往職能分工碎片化的傾向，打破部門、層級界限，加強無縫隙對接和虛擬化政府建設，提供一種以適應公眾需求為導向的全方位覆蓋的公共服務。完善與網絡治理相適應的決策系統，重點應加強三個機制建設。

(一)“政府-網民”應答互動機制

虛擬世界的基本規則之一是及時應答。第一時間“跟帖”、“回帖”、“結帖”，既可以炒熱一個話題，也可以熄滅一場紛爭。在網絡時代，缺乏回應和互動，會對政府公信力構成嚴重威脅。網民會自然而然地形成一種思維定式：當自身利益得不到及時解決的時候，最有效的方式就是通過網絡把問題夸大、炒熱，通過制造強大的輿論壓力越級影響到高層，采用超常規方式，甚至犧牲公平、正義的程序來解決一己之私。這種“新式越級信訪”對政府科學決策構成了嚴重干擾。應答機制是決策系統建設的重要補充，更是適應網絡治理的應有之計。它不僅可以幫助決策者深入了解民情，而且可以引導公眾政治參與，提高決策科學性。

應答機制建設主要涉及三方面內容，并且三者必須同步推進，缺一不可：

1.觀念。觀念轉變對各級政府工作人員至關重要，是網絡治理的基礎和前提。很多政府工作人員缺乏新媒體素養，對網絡輿論恐懼、畏難或厭煩，視其為洪水猛獸，沒有掌握網絡溝通的規律和特點，一遇問題就想當然地封、堵、瞞、蒙，工作方法簡單粗暴；或者對網絡輿情重要性認識不足，把握輿情演變動向遲鈍，錯失溝通解決問題的最佳時機。觀念轉變不能指望畢其功于一役，而要靠制度、靠教育、靠引導，長期漸進。

2.手段。用何種方式互動應答最有效，一直是政府工作的著力點。傳統的宣傳手段包括政府公報、新聞發布會及廣播、電視、報紙、雜志等公共媒體。近年來，為適應網絡新媒體發展的要求，政務微博建設突飛猛進。截至2013年12月底，新浪網、騰訊網、人民網、新華網四家網站共建立政務微博客賬號258737個，增速從2011年的776%，2012年的249%下降到2013年的46%[10]。政務微博建設容易產生兩個問題：一是硬件上馬容易，“軟件”跟進困難，或者“新瓶裝舊酒，”官話套話不改，或者流于形式，變成“啞巴微博”、“僵尸微博”；二是片面的手段更新趕不上技術發展的速度，很快又造成新的落伍。2013年《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，微博、社交網站及論壇等互聯網的使用率已經開始呈現下降趨勢，而類似即時通信等以社交元素為基礎的平臺應用快速崛起。技術手段的被動跟進顯然不是解決問題的唯一辦法，政府在開發新的即時通信式發布平臺的同時，還應思考一個問題：如何更有效地引導網民主動參與大政方針決策，把公眾眼球吸引到主流媒體上來。如果政府網、政務微博還繼續停留在發布已知的、既成事實信息的話，平臺再新也不會吸引公眾注意。只有把關系民生的決策方案“聽證會”擺到網上，公開征求民意，才會讓應答機制活起來、火起來，讓政府網絡治理真正到位。

3.內容。政府回應不可能包打天下，也不能避重就輕、繞圈子講空話。雖然不同的網絡熱點的應答方式各不相同，但網絡回應的基本規則只有一個，就是講真話、實話。具體來說：一是“政府要做什么”，把施政的目標、手段、可行性和風險度告知公眾；二是“政府應該做什么但暫時還做不到”，把輕重緩急、困難制約主動、坦誠地跟老百姓交底；三是“政府不應該做什么”，哪些事情超越了政府職能，越權而為反會侵犯公眾權益；四是“政府希望公眾一起來做什么”，社會治理的基本要求是官民并舉，多方參與，只有公眾真正參與，網絡蓄積的正能量才會越聚越多，逐漸抵消負面、消極的雜音[11]。

(二)“政府-民間”第三方參與的網絡輿情分析機制

網絡輿情的形成和演化，既有規律，又有各自相對獨立的演變機理。網絡治理視野下的輿情分析機制應該具備三個條件：一是反應快速，二是客觀中立，三是方法科學。網絡輿情分析不應再走層層傳遞，逐級上報的老路。輿情分析部門應該盡量與決策部門相對分離，不戴“有色眼鏡”，以第三方眼光，既關注“大V”觀點，又關心草根疾苦，不放大虛假信息和偏激聲音，立足嚴謹的數據分析，剔除“網絡水軍”的雜音和虛假信息，實事求是地還原真實民意。

滿足以上三個條件的輿情分析部門，應該從民間培育和發掘。政府無論成立多少“網絡輿情監測”機構，都無法從根本上解決由于縱向層級和橫向部門分工造成的“三不管”和“真空地帶”。很多政府部門由于部門利益原因，在信息搜集和處理過程中更難以做到客觀中立。解決政府管理分工碎片化，實現治理的無縫隙連接，只能引入第三方參與。可以成為“第三方”的機構包括：高校、科研院所等公共信息服務和準信息服務事業單位；各種社會、市場調查和咨詢機構等有償服務性民間組織；各類行業協會、學會等行業性信息服務團體等。可以采用項目委托、課題招標、稅收優惠等手段，吸引和鼓勵這些組織參與網絡輿情分析。

輿情分析不是在“社會問題”和“決策問題”之間形成一張簡單的過濾網，而是要發揮雙向調節職能。不論政府內設還是第三方輿情分析部門，都必須建立案例分析總結和長效利用機制。一方面，對網民發帖科學總結，對其訴求主題進行定期分類歸納，找出規律，整合各種意見、建議和政府中短期目標之間的關系，從而使輿情建議發揮積極作用；另一方面，對政府應對和決策程序、方案進行總結、歸類，不斷形成各種應對危機的“預案”集，使新、舊問題和解決方案之間形成良性的導流環，便于決策者科學、快捷擇案，也便于網民和公眾了解同類型問題解決之道，避免重復出現的“社會問題”改頭換面不斷堆積。

(三)“評估-糾錯-問責”銜接機制

長期以來，我國決策評估以政府為主導，缺乏公眾參與，沒有建立起科學合理的評估機制，更沒有使“評估”和“糾錯”、“問責”形成一條鏈接。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議上強調：“對重大改革尤其是涉及人民群眾切身利益的改革決策，要建立社會穩定評估機制。”建立重大決策社會穩定評估機制，就是對涉及群眾利益的重大決策在出臺前、實施中可能的因素進行先期預測、分析和評估，盡可能減少影響社會穩定的因素，對決策失誤及時糾錯，防止危害擴大化，問責相關責任人。網絡治理視野下的決策評估重點要解決三個問題：

1.誰來評。除決策者和執行者外，還應吸收專業學術團體、研究機構和決策目標群體參與。通常來講，決策目標群體(群眾)從自利益角度出發，會對決策的目標、程序、結果有不同理解，甚至偏離公共利益的根本目標。引導決策目標群體參與評估，首先要講求政治宣傳和群眾動員的方式方法。只有政府和目標群體通過磨合，實現根本利益出發點一致，才有可能進行評估和互動。其次，要采用科學的手段，剝離直接利益群體、間接利益群體和非關聯群體的意見，避免交叉干擾評估結果。近年來，我國很多城市在建設垃圾焚燒處理廠過程中，屢屢遭遇當地群眾反對甚至引發嚴重沖突。事實上，垃圾焚燒處理項目在世界各大城市都有先例。同樣的項目在國外沒有引起大的反對，原因就在于先期動員。例如，英國政府將垃圾管理權與社區利益相結合，推動當地社區共同擁有垃圾處理廠的所有權，在這個前提下，再輔以各種配套宣傳動員和保障措施。這些方法為我國提供了寶貴經驗。

2.評什么。評估應以合法性、有效性(有沒有價值)、必要性(有沒有需要)和可行性(有沒有條件)為前提，在關系民生的重大問題上，尤其要通過評估讓網民和公眾了解決策是否代表大多數人的根本利益、現實利益和長遠利益，是否超越政府財力，及可能出現的問題是否有應對預案等。評估的過程實質上也是一個政府宣傳的過程。

3.怎么評。包括評估的標準、方法、步驟。網絡治理視野下的政府決策，不能再單純追求結果，還要注重過程。評估方案、程序公開透明，在評估之前就對評估本身廣泛征求民意必不可少。

決策評估不是為評估而評估，而是要將評估與糾錯、評估與問責結合起來，使評估真正發揮效用。尤其要注意的是，“評估-糾錯-問責”三者主體不能混淆，不能因為動員社會力量廣泛參與而混淆了政府和市場各自的職能分工。網絡治理視野下的“問責”尤其要區分網絡監督主體和行政問責主體的權責關系。現實生活中，常常出現這樣一種情況：但凡有網民、媒體介入形成輿論壓力，政府便以“民憤極大”為由，加重對責任者的處罰。應該說，這不是法治社會的正常現象。問責本身是政府治理的一種手段，包括法律、紀律和道德三個層面，執行這三種問責的部門應該以司法、黨政機關為主。 “打鐵還需自身硬”，網絡治理下的決策問責應強化人民代表大會對同級政府的問責、行政系統的內部問責、司法系統獨立問責等等——唯其如此，監督與問責才能常態化、深入化，政府的公信力也才能真正得到提高。

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(編輯：李磊)