戶籍改革路線圖

文/劉武俊 《中國(guó)司法》雜志總編輯、研究員

戶籍改革路線圖

文/劉武俊 《中國(guó)司法》雜志總編輯、研究員

戶籍制度改革是全面深化改革的一出重頭戲，也是新型城鎮(zhèn)化的重頭戲，加快戶籍制度改革已經(jīng)成為社會(huì)各界矚目的焦點(diǎn)。中共中央政治局6月30日召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，這份戶籍改革的綱領(lǐng)性文件為深化戶籍制度改革描繪了相對(duì)清晰的路線圖，戶籍改革的前景值得期待，戶籍改革將把遷徙權(quán)交給人民群眾，戶籍改革正在逐步地圓人民群眾自由遷徙的中國(guó)夢(mèng)。

戶籍改革的路線圖

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“加快戶籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”，這為加快推進(jìn)戶籍制度改革明確了路徑和要求。這次戶籍制度改革與有關(guān)領(lǐng)域改革統(tǒng)籌配套、協(xié)同推進(jìn)，涉及的面之廣、人員之多、力度之大，都將是前所未有的。

習(xí)近平同志在6月6日主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議時(shí)發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化重要的環(huán)節(jié)在戶籍制度，加快戶籍制度改革，是涉及億萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項(xiàng)重大舉措。戶籍制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要統(tǒng)籌考慮，又要因地制宜、區(qū)別對(duì)待。要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序，充分考慮能力和可能，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量。要尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的預(yù)期和選擇。要促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理布局、功能互補(bǔ)，搞好基本公共服務(wù)，還要維護(hù)好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。習(xí)近平同志在談及落實(shí)各項(xiàng)改革任務(wù)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“目標(biāo)是否堅(jiān)定，決定改革的成敗；落實(shí)能否到位，決定藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)。”實(shí)現(xiàn)戶籍改革的任務(wù)尤其要重視目標(biāo)堅(jiān)定和落實(shí)到位的問(wèn)題。

新型城鎮(zhèn)化的核心改革是戶籍改革，戶籍制度是新型城鎮(zhèn)化無(wú)法回避的最大難題。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出“要穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平”。目前，從農(nóng)村土地上流出的勞動(dòng)力人口，約有2.7億仍為農(nóng)村戶籍。其中有約1.7億流入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，以及約1億在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村戶籍人口。加上未經(jīng)統(tǒng)計(jì)的上述農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的家眷，我國(guó)農(nóng)村流出人口的總量在3億人左右。同時(shí)也有數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6%，這是以常住人口為基數(shù)計(jì)算的，但按照戶籍人口計(jì)算，城鎮(zhèn)化率只有35.3%。這說(shuō)明有大量經(jīng)常住在城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還不是城鎮(zhèn)戶口，處于“半市民化”狀態(tài)，大量進(jìn)城就業(yè)人口沒(méi)有享受到城市基本公共服務(wù)。從目前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求來(lái)看，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問(wèn)題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。

戶籍制度與遷徙自由

在我國(guó)歷史上,戶籍制度主要是為分配土地、征收稅賦及攤派徭役提供憑據(jù)。新中國(guó)成立后,戶籍制度逐步發(fā)展成為集人口遷移控制和利益資源分配于一體的結(jié)構(gòu)嚴(yán)密且功能強(qiáng)大的系統(tǒng)性政策,現(xiàn)行戶籍制度迄今依然是一項(xiàng)以限制人口遷移為主要目的的封閉式的人口管制制度。

客觀地講,傳統(tǒng)戶籍制度對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位等需要,確實(shí)起到了“鐵籬笆”似的重要作用。然而,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,濫觴于農(nóng)業(yè)社會(huì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)戶籍制度已經(jīng)明顯適應(yīng)不了時(shí)代的需要。“鐵籬笆”似的戶籍制度不僅鉗制了人才的自由流動(dòng)和落戶創(chuàng)業(yè),阻礙了市場(chǎng)對(duì)人力資源的有效配置,而且在客觀上傷害了一大批民眾尤其是廣大農(nóng)民的感情。既失公正又缺效率的傳統(tǒng)戶籍制度實(shí)際上已經(jīng)成為備受詬病且負(fù)面效應(yīng)甚多的壁壘型政策。

城市戶籍之所以成為香餑餑,數(shù)十年鐵板一塊的戶籍政策之所以難以松動(dòng),根本上就是因?yàn)閼艨诟郊又嗟睦?且總是與公共福利掛鉤,包括諸多只有城市居民才能享有的特殊的就業(yè)、教育、補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)等權(quán)益。戶籍制度的要義就是徹底剝離附著在戶籍上的不平等權(quán)益福利。

遷徙自由在當(dāng)代中國(guó)也經(jīng)歷了一個(gè)由肯定到否定再到一定程度的默認(rèn)的曲折歷程。1954年憲法曾明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由”。當(dāng)然,由于上世紀(jì)50年代中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展都相當(dāng)落后,城鄉(xiāng)差距過(guò)大,當(dāng)時(shí)實(shí)行遷徙自由的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)條件并不成熟。以1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》為標(biāo)志,中國(guó)政府開(kāi)始對(duì)人口自由流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格限制和政府管制。該法規(guī)確立了以常住人口為主、嚴(yán)格控制人口流動(dòng)的基本原則,明確地將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍,并規(guī)定“公民由農(nóng)村遷往城市,必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明,或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明,向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)”。這顯然在事實(shí)上廢棄了1954年憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定。1975年憲法取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定,此后一直沒(méi)有恢復(fù)。這種二元結(jié)構(gòu)的封閉式的戶籍管理模式構(gòu)成了世界罕見(jiàn)的城鄉(xiāng)壁壘,它在城市與農(nóng)村、城市與城市之間構(gòu)筑了一道難以逾越的屏障,城市可憑借戶籍壁壘構(gòu)建住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等一系列排他性的城市福利和保障城市勞動(dòng)力全面就業(yè)的城市就業(yè)制度。在這一背景下,戶口本成為中國(guó)人之間身份及待遇差別的一大標(biāo)志。

自由遷徙通過(guò)人力資源的有序流動(dòng)和合理配置,可以為實(shí)現(xiàn)人盡其才、人盡其力和安居樂(lè)業(yè)的社會(huì)環(huán)境創(chuàng)造有利條件。自由遷徙是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在必然要求,而人力資源的市場(chǎng)配置模式同樣也必然要求法律為勞動(dòng)力的自由流動(dòng)提供保障。當(dāng)然,這種自由并非沒(méi)有限制的自由放任,而是在國(guó)家的法律和政策調(diào)控之下的相對(duì)自由,即在通過(guò)法律和政策保障公民自由遷徙權(quán)的同時(shí),還要規(guī)范和引導(dǎo)公民的遷徙行為,從而實(shí)現(xiàn)人力資源的有序流動(dòng)及合理配置。今年的《政府工作報(bào)告》明確提出，加快推進(jìn)戶籍制度、社會(huì)管理體制和相關(guān)制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂(lè)業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。這是“自由遷徙”首次寫(xiě)入政府工作報(bào)告。

事實(shí)上,自由遷徙已經(jīng)是中國(guó)大規(guī)模城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)現(xiàn)實(shí)寫(xiě)照。中國(guó)正經(jīng)歷史上最大規(guī)模人口流動(dòng)。我國(guó)人口流動(dòng)從上世紀(jì)80年代的600萬(wàn)增加到2013年的2.45億。其中80%的人口是從農(nóng)村流入城市。在未來(lái)十幾年，我國(guó)還將處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，我國(guó)流動(dòng)人口還將持續(xù)增長(zhǎng)。不過(guò),數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工雖然實(shí)現(xiàn)了形式上的自由遷徙,但卻還沒(méi)有真正享受到公正平等的待遇和權(quán)益。在自由遷徙表象的背后隱藏著社會(huì)不公的現(xiàn)實(shí)。現(xiàn)行戶籍制度迄今依然是一項(xiàng)以限制人口遷移為主要目的的封閉式的人口管制制度。從這一意義上講,戶籍改革等制度改革的目的,就是要為實(shí)現(xiàn)自由遷徙營(yíng)造一個(gè)公平的制度環(huán)境。

戶籍改革面臨的現(xiàn)實(shí)“關(guān)卡”

戶籍制度改革不能一蹴而就，中央政治局會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，明確提出優(yōu)先解決存量，讓進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)的人口落戶；在不同類型城市實(shí)行差別化落戶政策；除此之外，城鎮(zhèn)化過(guò)程并不是解決所有人都到城鎮(zhèn)落戶，至于對(duì)流動(dòng)人口的管理，居住證制度在今后還將長(zhǎng)期存在。

戶籍改革是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程，必須與相關(guān)制度改革統(tǒng)籌推進(jìn)。如果不妥善解決進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)、隨遷子女就學(xué)乃至住房等實(shí)際問(wèn)題，那么進(jìn)城農(nóng)民也就無(wú)法真正融入城市。建議先解決舉家遷徙或長(zhǎng)期在城務(wù)工人員的社會(huì)保障和隨遷子女就學(xué)問(wèn)題，加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)。同時(shí)，高度重視農(nóng)民工住房問(wèn)題，在進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)住房保障體系的同時(shí)，結(jié)合推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，大力發(fā)展房屋租賃市場(chǎng)，充分發(fā)揮企業(yè)、社會(huì)和市場(chǎng)的作用來(lái)逐步解決。

大城市無(wú)疑是戶籍改革最難闖的一道關(guān)。大城市的戶籍改革不可能一步到位只能逐步推進(jìn)，總體上堅(jiān)持逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件的原則。在對(duì)象上，可以考慮優(yōu)先放開(kāi)已在大城市長(zhǎng)期定居、穩(wěn)定就業(yè)、舉家遷徙的外來(lái)人口的落戶條件。在區(qū)域上，特大城市可以在周邊的建制鎮(zhèn)和遠(yuǎn)郊區(qū)縣，率先進(jìn)行戶籍管理制度改革，可以考慮把在主城區(qū)的長(zhǎng)期舉家遷徙的外來(lái)人口落戶到遠(yuǎn)郊區(qū)縣和小城鎮(zhèn)。

需要指出的是，戶籍改革并非換一換戶口本，把農(nóng)業(yè)戶口換成非農(nóng)業(yè)戶口，而是要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓進(jìn)城農(nóng)民享受到均等的公共服務(wù)。盡管目前已經(jīng)有14個(gè)省（區(qū)、市）探索建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，在形式和名義上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，不過(guò)僅僅戶口名稱的變更并不代表名副其實(shí)，戶籍改革的關(guān)鍵在于剝離附著于城市戶口上的福利和分配特權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化和全覆蓋，讓公共服務(wù)資源公平地分配給城市的每一個(gè)人。如果只是避實(shí)就虛地玩文字游戲，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的公共服務(wù)均等化，那么單純的戶口更名也就沒(méi)有多大的實(shí)際意義。

當(dāng)然，戶籍改革也必須尊重群眾的意愿，充分尊重群眾自主定居的意愿，群眾要不要進(jìn)城、進(jìn)哪個(gè)城、何時(shí)進(jìn)城，都要讓群眾自主選擇，不能把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“拉進(jìn)城”、“被落戶”。

戶籍制度改革不可能一蹴而就，必須與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平和城市綜合承受能力相適應(yīng)和相協(xié)調(diào)，與配套制度的改革相協(xié)調(diào)。戶籍改革的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是讓傳統(tǒng)的被打上不平等標(biāo)簽的戶籍制度徹底退出歷史舞臺(tái)，徹底消除依附在戶籍上的特殊利益和特權(quán)，全面實(shí)行以身份證號(hào)碼為唯一標(biāo)識(shí)的人口登記制度，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化和全覆蓋，最大限度地保障公民的遷徙權(quán)。諸如浙江德清交通事故賠償領(lǐng)域的“同命同價(jià)”試點(diǎn)，國(guó)務(wù)院提出的養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)并軌都是消除福利方面的城鄉(xiāng)差別，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，推動(dòng)人的城鎮(zhèn)化，既為深化戶籍改革打開(kāi)了一個(gè)突破口，也為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)助了一臂之力。當(dāng)附著在戶籍上的福利和特權(quán)被一個(gè)個(gè)瓦解，戶口本也終將成為一張被時(shí)代丟棄的廢紙。

警惕戶口淪為權(quán)力尋租的工具

由于戶口附加著太多不平等的利益、福利和權(quán)利,因而戶口本身也可能蛻變?yōu)闄?quán)力尋租的工具，“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)捆綁戶口”的土政策就是例證之一。“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)捆綁戶口”的土政策由來(lái)已久，至今依然在不少地方盛行，而其引發(fā)的極端個(gè)案也時(shí)見(jiàn)諸報(bào)端。例如，2013年7月四川瀘州16歲少女蔡艷瓊因家貧，繳不起父母超生她的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，無(wú)戶籍無(wú)法參加中考，喝農(nóng)藥自殺，引發(fā)輿論質(zhì)疑“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)捆綁戶口”。

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)“捆綁式”政策是不少地方受利益驅(qū)動(dòng)而人為炮制的土政策，并無(wú)法律依據(jù)。一旦與上戶口“捆綁”，如不繳清社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，那么計(jì)劃外生育的孩子就不能上戶口，就淪為被限制和剝奪包括受教育權(quán)在內(nèi)的諸多生存發(fā)展權(quán)利的“黑戶”。戶籍登記是法律賦予中國(guó)公民的基本權(quán)利，將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收與上戶口、上學(xué)等權(quán)利“捆綁”，涉嫌侵犯公民受憲法和法律保障的基本權(quán)利。我國(guó)沒(méi)有任何一部法律法規(guī)支持計(jì)生證明與“上戶口”捆綁。1998年和2010年，公安部、原國(guó)家計(jì)生委等部門，曾兩次下發(fā)文件，禁止任何地方自立法規(guī)限制超計(jì)劃生育的嬰兒落戶。但紅頭文件卻遏制不了現(xiàn)實(shí)中的“捆綁”式社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收政策。盡管今年4月江西省南昌市、山東省相繼公開(kāi)出臺(tái)戶籍“新政”，明確新生兒憑《出生醫(yī)學(xué)證明》即可落戶，與計(jì)生證明和社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收實(shí)行“脫鉤”。但是，目前多數(shù)省市的公安機(jī)關(guān)仍繼續(xù)執(zhí)行計(jì)生證明與戶口“捆綁”制度。在多數(shù)省份要給孩子上戶口，必須出具當(dāng)?shù)赜?jì)劃生育部門開(kāi)具的《生育服務(wù)證》(俗稱“準(zhǔn)生證”)或社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)繳清證明。

看來(lái)，要徹底解決用戶口進(jìn)行權(quán)力尋租的腐敗問(wèn)題，還是需要從源頭上推進(jìn)戶籍制度改革，取消附著于戶口上的特殊的福利和利益，割斷戶口登記與權(quán)力尋租的臍帶。

用權(quán)利的杠桿撬動(dòng)戶籍改革

今年6月，浙江德清啟動(dòng)戶籍制度改革試點(diǎn):交通事故賠償同命同價(jià)。德清縣作為浙江省首個(gè)實(shí)施戶籍管理制度改革的試點(diǎn)縣，啟動(dòng)了戶籍制度改革，取消了農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口劃分，“同命同價(jià)”在道路交通事故案件中得到了實(shí)現(xiàn)。此舉的意義在于用權(quán)利的杠桿撬動(dòng)戶籍改革。

同一場(chǎng)交通事故，受害人因戶口不同而獲得的死亡賠償費(fèi)相差巨大，“同命不同價(jià)”這一現(xiàn)象在人身?yè)p害賠償領(lǐng)域，長(zhǎng)期被社會(huì)大眾所詬病。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)的戶籍制度區(qū)分農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民，體現(xiàn)在司法領(lǐng)域，既是交通事故賠償?shù)摹巴煌瑑r(jià)”。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》等法律與司法解釋的規(guī)定，在涉及人身?yè)p害賠償時(shí)，死亡、殘疾賠償金的適用標(biāo)準(zhǔn)、賠償數(shù)額因受害人戶籍而差異巨大。交通事故賠償?shù)摹巴煌瑑r(jià)”，歸根結(jié)底是源于城鄉(xiāng)戶籍造成的不平等。

戶籍制度改革的實(shí)施，使道路交通事故案件城鄉(xiāng)居民賠償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了一體化，法院裁判尺度得到了統(tǒng)一，“同命同價(jià)”在道路交通事故案件中得到了實(shí)現(xiàn)。除了交通事故賠償領(lǐng)域的“同命不同價(jià)”，養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)并軌也是我國(guó)首次消除福利方面的城鄉(xiāng)差別，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，推動(dòng)人的城鎮(zhèn)化。國(guó)務(wù)院決定合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)并軌，將有效消除附著在戶口上的城鄉(xiāng)福利差別，既為深化戶籍改革打開(kāi)了一個(gè)突破口，也為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)助了一臂之力。

戶籍改革固然是塊難啃的硬骨頭，但是再難也要?jiǎng)?chuàng)造條件將改革進(jìn)行到底，創(chuàng)造一切有利條件，打通公平有序落戶的政策通道，讓有失公平、承載不平等待遇的戶籍制度徹底退出歷史舞臺(tái)。

流水不腐,戶樞不蠹。新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)可以為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入不竭的動(dòng)力。不斷推進(jìn)的戶籍改革應(yīng)當(dāng)把戶籍管制的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,而把自由遷徙的權(quán)利放出制度的籠子。唯有更加緊迫、更大魄力、更富智慧地加速推進(jìn)戶籍改革，把公平有序落戶的自由遷徙權(quán)放出戶籍制度的籠子，以人為核心的城鎮(zhèn)化才能真正變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。追求公平正義的戶籍改革正在破冰，自由遷徙從理念成為現(xiàn)實(shí)亦足可令國(guó)人期待，自由遷徙就是有待實(shí)現(xiàn)的實(shí)實(shí)在在的中國(guó)夢(mèng)、人民的夢(mèng)。

編輯：薛華 icexue0321@163.com