政府制度創新對區域經濟發展的作用

袁剛　張小康

摘 要：在區域經濟發展過程中，市場配置資源在客觀上存在的不足需要政府發揮對經濟活動的引導和規范作用。政府作為制度創新的主體，要充分利用自有優勢，彌補市場失靈的缺陷；通過制度創新，使地方政府間形成良好的協調合作機制，促進區域經濟的可持續發展。

關 鍵 詞：制度創新；區域經濟；京津冀地區

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）08-0038-05

收稿日期：2014-03-29

作者簡介：袁剛（1971—），男，河北保定人，河北大學政法學院教授，研究方向為中國政府與政治；張小康（1982—），男，河北保定人，河北大學政法學院碩士研究生，研究方向為中國政府與政治。

基金項目：本文系中西部高校提升綜合實力工程項目“首都經濟圈與河北發展研究”的階段性成果。

區域經濟是指在一定的地域內，由各種生產要素有機結合而產生的經濟活動和經濟關系。它是以一定的地域為范圍，以地域的合理分工為基礎，結合經濟要素和區域要素，通過對有限資源的合理配置而形成的經濟綜合體。區域經濟發展戰略是對一定地域內的經濟、社會等目標進行的總體布局和規劃。當前，我國的區域經濟發展規劃主要集中于珠三角、長三角、環渤海三大區域，而且這三大區域已經成長為中國經濟增長的三駕馬車。但就綜合實力和發展水平而言，以京津冀都市圈為核心的環渤海區域與長三角、珠三角兩大經濟圈相比還有很大差距。隨著全球化競爭的加劇和中國改革開放的不斷深入，市場機制在資源配置中的基礎作用得到了增強。然而，市場機制的自發性和盲目性以及和諧社會建設的重要性和迫切性，要求中央和地方政府對區域內資源要素進行優化整合，即通過一系列制度創新，加速推進區域經濟一體化進程，引導區域經濟健康持續發展，而這對于京津冀地區而言尤為迫切。

一、京津冀地區區域經濟發展面臨的困境

（一）區域經濟發展不平衡

首先，相比長三角地區，京津地區未能像上海市那樣對區域經濟發揮輻射、統領和拉動作用，相反卻更多地吸附了區域內的資金、技術、人才等資源，既加劇了地區間的競爭，又影響了地區整體實力的提升。其次，在區域內部，京津地區的區位優勢明顯，經濟發達，技術領先，科研力量強大，市場發育程度較高；而河北省大部分地區技術工藝落后，科研力量較弱，市場發育程度也較低，經濟發展在總體上呈現出京津強、河北弱的態勢。據2011年國家統計局公布的數據顯示，北京市、天津市的人均國內生產總值分別是全國平均水平的2.28倍和2.46倍，均高于全國人均國內生產總值；河北省的GDP總量為24228.2億元，同比增長11.3%，居全國第6位，但是其人均國內生產總值為33719元，僅達到全國平均GDP的九成，居全國第14位，遠低于廣東、江蘇、浙江等發達省份。而且，令人尷尬的是環京津地區仍有32個國家和省級扶貧開發重點縣，貧困人口達270多萬，扶貧任務十分艱巨。河北省與京津地區在經濟發展水平上存在巨大差距，也極大地削弱了京津冀經濟圈的綜合實力。

（二）自然資源匱乏，生態環境惡化

京津冀地區淡水資源匱乏。據資料顯示，環渤海地區嚴重缺水城市有25個，占該地區城市總數的一半左右。北京市、天津市不僅嚴重缺水，而且還過度依賴河北的水源。天津市用水的93%、北京市用水的80%來源于河北省。為保護水源，河北省近年來關停耗水或有污染企業近萬家，大規模地實施了風沙源治理、退耕還林和稻改旱工程。但由于生態補償機制不完善等原因，在環京津周邊仍存在一條罕見的貧困帶，這些地方人們的生活還很困難，與西部最貧困的地區處于同一發展水平。另外，近兩年來，京津冀地區的霧霾天氣嚴重影響了當地的生產、生活，對人民身體健康產生了極大的危害，也使地方政府面臨著經濟發展和環境保護的沉重壓力。尤其是河北省治理大氣污染的任務十分艱巨，國家已對石家莊、唐山、保定、廊坊4個城市實行大氣污染物特別排放限值控制。然而，淘汰落后產能、壓減過剩產能會帶來失業和經濟損失等問題，如果處理不當可能會形成一定的社會問題，使產業結構轉型升級的壓力更大。

（三）城市空間布局不合理

京津冀地區在城市群功能布局、重大基礎設施、產業功能定位和重大生產力布局等方面缺乏統籌考慮與頂層設計。北京、天津兩大城市功能過于集中，人口、資源、環境壓力較大，“大城市病”癥狀越來越明顯，對河北省的輻射作用有限。在區域發展目標、產業定位上，京津冀地區存在較大的趨同現象，三地產業的互補性較差，不利于發揮地區資源優勢和區位優勢，容易造成重復建設與資源浪費，更容易加重地方之間的過度競爭和地方保護，導致市場分割、跨區域公共產品供給不足和公共事務治理失靈問題。因此如何優化城市群布局、加快交通一體化建設、轉移和承接城市功能、加快產業轉型升級、提升公共治理能力是當前京津冀地區區域經濟和社會發展面臨的突出問題。

（四）區域協同創新動力不足

區域協同創新是指在一定區域內，企業、高校及科研院所、科技服務機構等，在政府政策或自身意愿引導下，進行信息、技術、資金和勞務等資源及要素的交流，通過協作、互動促進創新活動的過程。通過區域協同創新可以實現知識成果向生產力的轉化，增強區域競爭力，推動區域經濟發展。有統計顯示，河北省高層次人才比較匱乏、R&D經費投入少、專利授予量少、技術合同成交額低，與京津地區的創新能力存在一定的差距。而且，從京津冀地區的區域整體來看，受部門利益和地方利益的制約，在創新管理中條塊分割、多頭管理體制障礙和政策壁壘等都未能得到有效突破，區域間科技資源共享理念尚未完全形成，跨省市的科技信息、資源共享的深度與廣度不夠，創新資源的流動受阻，利用效率低下，創新成果的產業化不通暢。[1]總之，三地協同創新的市場、制度和政策環境還不完善。

（五）缺乏高效的協調合作機制

當前，京津冀地區的區域經濟協同發展面臨的諸多問題，在相當程度上是因為缺乏有效的磋商協調機制造成的。出于經濟發展和環境治理的壓力和責任，京津冀地區之間簽署了一些雙邊或多邊的合作治理協議，但受“行政區經濟”發展模式和科層制管理體制慣性的影響，在追逐地方利益最大化的目標刺激下，現有的合作框架協議更多是淺層次、非均衡的合作，有些框架協議仍然停留在字面上，缺乏實施的保障機制。推進京津冀地區區域經濟一體化向縱深發展，需要構建一套有效運轉的合作機制，協調解決各地方經濟發展定位、環境保護規劃、公共服務設施、交通基礎設施建設等一系列問題。為此，推進京津冀地區區域經濟發展迫切要求在合作的組織機制、利益表達、共享和補償機制、法律保障機制、績效考核機制等方面進行制度創新和突破。

二、政府制度創新對區域經濟發展的作用

政府制度創新是指在人們現有的生產和生活條件下，政府與相關的公共部門通過創設新的、更能有效激勵人們行為的規則、機制和政策，實現經濟社會的可持續發展和變革的過程。其核心內容包括政府職能、政府組織、政府管理方式和手段等方面的制度革新。政府制度創新很大程度上依賴于中央和地方政府以改革的精神創新思路，從公共服務提供者的角度努力為經濟社會活動創造優質、高效、廉潔的服務環境，解決區域經濟發展過程中因市場本身的缺陷而產生的問題。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。因此，政府要在發揮市場的決定性作用的基礎上，通過經濟、法律和公共政策等手段，合理引導資源配置和要素流動，維護公平競爭的市場秩序，為市場經濟健康發展創造良好環境，推動區域經濟協同發展。

（一）政府進行制度創新的先天優勢

新制度經濟學認為，制度創新的主體主要包括政府、非政府組織和個人，其中，政府是制度創新的主要供給者。[2]尤其是對于京津冀地區而言，政府制度創新對該地區的區域經濟發展有著先天的優勢。

1.先天的政治優勢。京津冀都市圈位于我國政治、文化中心，依托北京市獨特的政治區位優勢，在城市布局、區域規劃等戰略發展問題乃至幫助協調解決具體問題上，因容易受到中央重視而被納入到國家發展戰略當中。實際上，通過對較優經濟區位的地方或區域賦予特殊政策，促進該地區經濟的快速發展，一直是我國改革開放以來先行先試政策的集中體現。2006年，國務院出臺的《關于推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》，標志著天津濱海新區開發建設由地區發展戰略上升為國家發展戰略。天津濱海新區的開發開放有力地提升了京津冀地區乃至環渤海地區的國際競爭力。2010年底，國務院印發了新中國成立以來的第一個全國性國土空間開發規劃——《全國主體功能區規劃》，京津冀地區被列為國家層面的優化發展開發區域，這本身就是政府制度創新的重要體現。《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出的“推進京津冀區域經濟一體化發展，打造首都經濟圈，推進河北沿海地區發展”，標志著京津冀地區協同發展已經成為國家的新戰略。2014年2月底，習近平總書記在北京主持召開座談會，專門聽取了京津冀地區協同發展工作匯報，可以預見在中央支持下京津冀地區協同發展將會加速推進。目前，《京津冀都市圈發展規劃》的編制和審批工作正在進行，京津冀地區將迎來前所未有的發展機遇。

2.行政效力的合法強制優勢。政府行政是國家意志的執行。相較其他社會組織，政府是社會中能夠唯一合法使用強制力的機關。政府可以在其法定的管轄范圍內，對涉及社會公共利益的事務進行合理的規劃，制定行政法規、規章，發布命令和決定，規范和調節各行為主體的經濟活動。政府制度創新的強制優勢使得市場主體必須重視政府的經濟發展政策，遵照政府制定的有關產業政策和規劃進行生產和經營。例如：面對日益嚴重的環境污染問題，政府可以通過制定相應的環境保護法規和地區間橫向生態補償制度，促使環境治理與經濟發展并舉。

3.制度創新的成本優勢。政府進行制度創新本身就是政府宏觀調控職責的一部分。企業與個人組織力量之相比，政府支付創新成本的能力較強，如提供界定和保護產權的政策和費用，建立與新產權相適應的財稅體制，以及構建緩和社會矛盾的社會保障體系，政府有足夠的保障機制使得制度創新得以完成。[3]并且，政府制度創新的目的在于優化公平競爭環境，激發市場和社會活力，它所產生的潛在利益可以由社會共享。因此，政府制度創新的收益往往要大于成本。就區域經濟發展來說，京津冀地區作為重要的利益伴生主體，政府制度創新將惠及區域內不同的經濟主體。京津冀地區政府間的合作，無論從制度創新角度還是從經濟發展角度，都會形成互惠共贏的局面。

（二）政府制度創新對區域經濟發展的積極作用

世界銀行對近50年各國政府在經濟發展中的作用的研究表明：“如果沒有有效的政府，經濟的、社會的和可持續的發展是不可能的，有效的政府——而不是小政府——是經濟和社會發展的關鍵，這已越來越成為人們的共識”。[4]作為公共服務的提供者和市場秩序的維護者，政府制度創新為我國經濟體制改革提供了有益的經驗積累，引領著市場化改革的發展方向。隨著經濟改革的深入，政府制度創新對區域經濟發展的作用也日漸明顯。

1.優化社會資源配置。經濟發展的目的是努力實現經濟效益的最大化，而實現經濟和社會效益的最大化則是政府追求的理性目標。政府希望通過經濟績效保持政權的長期合法性，通過一系列的財政政策和貨幣政策等宏觀調控手段實現社會財富的公平分配。但是，我們必須要面對的一個現實問題是，我國目前區域經濟發展的不平衡性仍然存在，甚至有些地區間的經濟社會發展水平的差距有進一步拉大的趨勢。

以京津冀地區為例，北京市、天津市比較區域內其他地區的經濟發展水平遙遙領先。雖然區域經濟的發展方向是地區一體化，但是各地政府出于績效考核的壓力，尤其是經濟發展相對落后的地區，愈發強烈地要求獲得新的發展機遇和更多的優惠政策和資源。同時，經濟相對發達的地區則希望維持自己的既得利益，穩定當前現有的優勢地位。這種經濟發展過程中產生的互相競爭和復雜的協調運轉關系倒逼著政府進行制度創新，使政府更加清晰地認識到當地的實際需要和區位優勢。京津冀地區的協同發展要求各地方政府之間要建立良好的政策協調、利益協調、爭議解決、廣泛參與機制，促成區域經濟的健康、有序發展。

2.降低制度創新的成本。政府制度創新有著天然的成本優勢。制度創新在本質上是對原有制度的改革，而改革勢必要牽扯到利益分配問題，這就不可避免地要損害一部分人的既得利益。因此，需要對制度創新做事前評估，準確預測成本和收益的關系，而且為確保收益最大化，必須選擇那種交易成本低的制度安排。戴維·菲尼就制度成本的研究指出：“制度設計的成本取決于用于設計新的制度安排的人力資源和其它資源的要素價格”。[5]當前，我國市場經濟發育不健全，產權界定不清晰，以及進入相關領域還存在的政策壁壘等問題增加了微觀主體制度創新的成本。而政府制度創新可以彌補企業在信息、人力、物力、財力方面的不足，有效地降低制度創新的成本，所以，我國目前的市場經濟更多帶有政府主導的特征。

三、有效促進區域經濟發展的政府制度創新

政府制度創新與經濟發展的關系符合經濟基礎與上層建筑相互作用的原理。京津冀地方政府作為制度創新的供給者，要緊緊圍繞經濟體制、社會體制、生態文明體制和行政管理體制等方面進行制度創新，整合各種有利于經濟發展的社會資源和要素，充分發揮制度建設對經濟發展的引導、調節和保障作用。

（一）在經濟建設方面，既要充分發揮市場對資源配置的決定性作用，又要強化政府的導向和調控作用

就京津冀地區產業發展來看，河北省產業結構特點是過度重型化，鋼鐵、石化、電力和建材四個產業增加值占規模以上工業增加值的比重過高，在當前節能減排、大氣污染防治的政策壓力下，推動產業結構的戰略升級，轉變經濟發展方式的任務十分繁重。這就需要中央政府在財政政策、投資政策、項目安排等方面統籌規劃，優化區域分工和產業布局。對地方而言，京津冀地區要以《全國主體功能區規劃》為目標，積極落實已簽署的深化經濟與社會發展合作框架協議，在區域功能重構、空間布局優化、產業結構調整、基礎設施建設方面進行務實合作。在協同創新方面，三地要打破行業、部門和行政區域的界限，完善產學研合作政策和機制創新，協調好企業、高校和科研機構之間的利益關系，提升跨區域資源整合能力和科技活動管理能力，為促進區域經濟一體化奠定更堅實的基礎。

（二）在社會建設方面，創新區域社會治理體制機制

京津冀地區地處我國政治、文化中心，人口流動頻繁，社會治理和社會事業的健康發展關系到地區乃至全國的社會秩序和政治穩定。京津冀地區的人口和社會治理問題考驗著政府制度創新的能力，要通過政府間的合作和溝通，深化教育、就業、衛生、社會保障等方面的改革和對接。尤其是要加強三地養老、醫療保險支付方面的積極合作，建立京津冀地區個人賬戶聯網制度，使該地區居民共享公共醫療衛生資源；創新社會治理方式，建立健全突發事件應急合作機制、流動人口管理機制、信訪工作機制，構建社會治安立體防控體系；激發社會組織活力，發揮多元公共服務主體的作用，通過多種方式鼓勵社會資源參與公共服務的提供。通過社會治理和社會事務的一體化建設，為京津冀地區的區域經濟發展保駕護航。

（三）在生態文明建設上，建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的環境保護制度、生態補償制度和責任追究制度

京津冀地區的風沙源治理、大氣污染防治和水源地保護工作與該地區經濟社會的健康、可持續發展密切相關。面對日益嚴重的環境問題，除了積極爭取中央專項資金和國家重點生態功能區建設外，京津冀地區政府要聯手協作，建立由國務院有關部門牽頭的高規格的生態環境保護管理體制，認真落實《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，完善防護林建設、水資源保護、水環境治理、清潔能源使用等領域的合作機制，建立地區間橫向生態補償制度，建立“多災種預警救助機制”，加強防災、減災、救災的協同合作。同時，要創新政府績效考核標準，建立生態環境損害責任終身追究制，加大生態文明建設在績效考核中的比重。

（四）在行政管理體制建設方面，轉變政府職能，加強府際協調，完善法律約束機制

1.順應市場經濟發展趨勢，加大行政審批制度改革，積極打破市場壁壘，消除地方保護主義，優化區域發展環境，發揮市場對資源配置的決定作用，形成政府推動、市場驅動的區域經濟發展格局。

2.強化政府的組織協調機制創新。京津冀地區要在中央政府的指導下，成立區域性的協調領導小組，建立各種形式的定期磋商、合作推動和合作落實機制，統一規劃和協調區域內部的利益關系，解決區域協同發展中的重大問題。

3.改變中央對地方政府的考核機制，將京津冀地區協調發展和府際良性互動指數納入績效評估考核的范圍，改變以往地方政府單純追求本地經濟增長的發展模式，實現區域內政府間的協作。

4.為區域經濟發展提供有效的法律支撐。地方人大和常委會要及時制定地方性法規，對一些成熟的地方合作規劃、方案和政策進行立法，依法約束和保障京津冀經濟發展中各主體的權利和義務關系，[6]避免每屆政府上任后各搞一套的做法。

改革開放的實踐證明，經濟、政治、文化、社會、生態文明建設和發展需要相應的制度創新的支撐。黨的十八大明確提出了增強創新驅動發展新動力，創新開放模式，培育帶動區域發展的開放高地，加快轉變經濟發展方式的新要求。這就要求地方政府發揮好制度創新的引導和規范作用，不斷增強政府制度創新能力，提高公共服務供給水平和效率，努力實現區域經濟健康有序、長期發展。

【參考文獻】

[1]何恬，劉娟.京津冀區域協同創新體系建設研究[J].合作經濟與科技，2013，（10）：4-5.

[2]周寶硯.政府制度創新與區域經濟發展[J].經濟研究導刊，2008，（17）：116-117.

[3]趙保佑，李津艷.地方政府在區域經濟發展中的制度創新作用[J].經濟學動態，2011，（11）：38-40.

[4]世界銀行《1997年世界發展報告》編寫組.1997年世界發展報告：變革世界中的政府[M].中國財經出版社，1997.17-18.

[5]V·奧斯特羅姆，D·菲尼，H·皮希特.制度分析與發展的反思：問題與抉擇[M].商務印書館，1992.145.

[6]李燕.京津冀區域合作機制研究——基于政府制度創新視角[J].城市，2010，（01）：21-25.

（責任編輯：牟春野）