合法性、有效性與G20機制改革

劉宏松

摘要：本文討論了G20機制面臨的合法性困境及其對有效性的負面影響，并通過分析G20機制轉型對有效性的影響說明了G20機制面臨的合法性困境將更加突出。本文認為，對于G20而言，通過機制改革來緩解合法性困境已變得日益迫切。為增強自身合法性，G20需要強化部長級會議的相互評估功能，提高其進程的開放性，加強其成員與非成員國之間的制度化聯系。在G20向長效性治理機制轉型過程中，中國既需要積極參與政策協調和議程塑造，通過加強與其他新興大國協作及爭取部分發達國家支持來提高議程塑造能力；也需要為增強G20合法性力推G20機制改革。

關鍵詞：二十國集團 合法性 有效性 國際機制 全球治理

中圖分類號：D80 文獻標識碼：A 文章編號：1005-4812（2014）03-0128-141

2008年全球金融危機爆發后，G20從部長級會議機制升級為峰會機制。自實現升級轉型以來，G20迅速取代G8成為“國際經濟合作的首要論壇”。G20與G8既有相似之處，又有實質性區別。相似之處在于，二者均為成員范圍較小的非正式對話機制；實質性區別在于：G8主要由發達國家構成，G20則由具有系統重要性的發達國家和發展中國家共同構成。

與G8相比，G20的成員范圍更加廣泛，但G20機制仍然因其小集團屬性而受到許多中小國家的批評。這一狀況說明G20機制尚不具備充足的合法性，而缺乏合法性會對G20機制的有效性造成負面影響。由于實施有效的全球經濟治理是G20機制的基本目標，因此這一負面影響不容忽視。當前，G20機制正從臨時性危機解決機制向長效治理機制轉型。在這一轉型過程中，G20機制應如何緩解其面臨的合法性困境？中國應做出何種戰略選擇？本文將圍繞這兩個問題展開討論。

一、G20機制的合法性

G20之所以取代G8成為“國際經濟合作的首要論壇”，主要有兩方面的原因。一方面，在中國、印度等新興大國群體性崛起的情況下，成員范圍局限于發達國家的G8已不具備有效應對全球金融危機和管理全球化的能力；另一方面，G8因其成員資格問題已被認為缺乏合法性。在1997年亞洲金融危機爆發后，G8成員就對G8機制在治理能力和合法性方面的欠缺有所認識。正是出于這一認識，G8成員一致認可了建立G20財長和央行行長會議機制的必要性。

1999年6月，G7財長和央行行長在提交給G8科隆峰會的一份報告中指出，“我們將努力建立布雷頓森林體系框架內具有系統重要性國家之間非正式對話的新機制，以使得現有的國際金融治理體系適應世界經濟形勢的變化”。9月25日，G7財長和央行行長在華盛頓會議上發表的聲明中指出，“我們提議在布雷頓森林體系框架內建立一項新的非正式對話機制，以推動具有系統重要性的國家之間就重要國際經濟和金融議題進行對話。我們堅信這種對話將會補充、強化布雷頓森林體系內的現有國際機構。我們決定于12月在柏林邀請其他具有系統重要性國家的財長和央行行長們，共同發起成立這個新機制”。這個新機制就是G20財長和央行行長會議機制，其目標是“擴大具有系統重要性的成員之間在重要經濟和金融政策議題上的對話，促進成員之間的合作，以實現惠及全體的穩定和可持續的世界經濟增長。”上述表述說明，包括G8機制在內的原有國際機制需要得到補充和強化是各國一致同意建立G20財長和央行行長會議機制的重要動因。

除適應世界經濟形勢變化的需要外，集團規模和地區代表性也是G7成員討論的焦點。在討論建立G20部長級會議機制過程中，22國集團（G22）和33國集團（G33）的方案都曾被考慮過。最終，G22和G33被認為規模過大，G20得到一致認可。在討論應邀請哪些新興經濟體參與新機制時，G7成員綜合考慮了系統重要性和地區代表性兩個因素。在商議將G20部長級會議機制升級為峰會機制的過程中，G8內部再次圍繞新興經濟體的地區代表性問題展開了爭論。爭論的結果仍然是地區代表性和系統重要性兩個因素應予以綜合考慮。對地區代表性的強調，說明機制合法性是G8成員對G20進行制度設計時的重要考量。集團規模不宜過大的共識則說明G8成員在重視機制合法性的同時，也考慮到規模過大會損害G20機制的有效性。出于機制有效性的考慮而限制集團規模，不可避免地使G20的代表性受到限制。

盡管與G8相比，G20在代表l生方面有了實質性的改善，但許多中小國家仍然以代表性不足為由批評G20缺乏合法性。例如，以新加坡為代表的28個中小國家要求其訴求在G20峰會上得到系統反映和代表。這個由28個中小國家組成的集團自稱全球治理集團（Global Governance Group），它們在肯定G20作用的同時，要求G20增強代表性。面對這些中小國家的批評，G20為自身合法性進行了辯解，其理由是：G20成員人口占全球總人口的66%，GDP占全球GDP總量的66%，貿易量占全球貿易總量的80%；同時，“G20的經濟實力和廣泛的成員范圍賦予其較高的合法性，并使其在管理全球經濟和金融體系方面具有較大的影響力。”

上述理由雖然從經濟實力和成員人口總量的角度對G20成員范圍和成員選擇標準的恰當性作出了解釋，但卻沒有回答非成員國的意見如何在G20機制中得到代表的問題。由于非成員國意見如何得到代表是中小國家的主要關切，G20為自身合法性所做的辯解并未使其面臨的合法性壓力得到緩解。

除代表性問題外，G20機制的合法性還因不符合多邊主義原則而受到質疑。多邊主義包涵兩重含義：（1）國際制度的成員國數量須為三個或三個以上；（2）成員國在互動過程中表現出不可分割性（indivisibility）、非歧視性（non-discrimination）、普遍化組織原則（generalized ordering principle）、以及擴散性互惠（diffuse reciprocity）等特性。不可分割性要求多邊主義制度中的每一個成員國將所有成員國利益受到的損害視為對其整體利益的損害；非歧視性意指任何成員國都不享有凌駕于其他成員國之上的特權；普遍化組織原則是指所有受國際機制決策影響的國家都應參與規則和政策制定；擴散性互惠則是指成員國之間不以一次性博弈的態度來對待其在多邊主義制度中的互動關系。成員國之間不是單次的利益交換，而是一種長期性的重復博弈關系。

19世紀末以來，由于多邊主義體現了西方國家普遍接受的自由道德價值（liberal moral value），多邊主義的制度形式越來越多地在國際合作中得到采用。二戰后，美國積極推動了一系列多邊主義國際制度的建立和發展。由此，多邊主義逐漸成為各國普遍認可的具有較高合法性的制度形式。

普遍化組織原則是多邊主義的內在要求之一，其表現是成員國范圍較為廣泛、成員國數量較多。這一組織原則時常使多邊主義國際制度陷入冗長、低效的多邊談判過程，在氣候變化議題上表現得特別明顯。《聯合國氣候變化框架公約》締約方大會是氣候變化問題的主要談判平臺；但由于發達國家與發展中國家之間存在嚴重分歧以及發達國家內部缺乏一致意見，各國在哥本哈根會議、德班會議、坎昆會議、華沙會議等多次締約方大會上均無法達成有約束力的國際協議。這一事實促使一些觀察家主張在較小的國家范圍內開展國際合作。例如，奧斯勒·漢普森（osler Hampson）和保羅，海因貝克（Paul Heinbecker）強調選擇性論壇（selectiveforum）在管理經濟和社會互動方面的價值。理查德·哈斯（Richard Haas）主張“精英多邊主義”（elite multilateralism）應該與其他形式的多邊主義并行。莫西斯·奈姆（Moises Naim）用少邊主義（minilateralism）這一術語來指稱成員范圍較為狹窄的論壇。在這樣的論壇中，“解決特定問題需要盡可能少的國家對問題的解決具有盡可能大的影響。”

G20機制的制度形式更加接近于“精英多邊主義”或少邊主義。與多邊主義國際制度相比，“精英多邊主義”或少邊主義國際制度中由大國決定集體事務的權力政治色彩更加濃重。就權力政治的影響而言，多邊主義并沒有完全將其克服。在一些多邊主義制度中，大國被賦予特權。例如，在聯合國安理會中，五大常任理事國擁有否決權。盡管多邊主義制度中存在大國被賦予特權的現象，但小國擁有參與多邊談判的權利。然而，在G20機制中，多邊討論只在少數成員內進行，集團成員以外的國家不參與討論。G20沒有明確說明選擇成員的規則或程序。

在多邊主義已成為國際合作的主導原則的情況下，G20機制的“精英多邊主義”或少邊主義組織原則的合法性受到了質疑。2009年，在聯合國舉辦的主題為“世界金融和經濟危機及其對發展的影響”的多邊會議上，許多中小國家都強調聯合國進程在應對全球金融危機中的重要性。這說明，在少邊主義國際制度和多邊主義國際制度之間，中小國家更傾向于通過后者來應對全球金融危機。全球治理集團也在其聲明中表達了對多邊主義的關切：“聯合國是唯一具有普遍參與特征和無可置疑之合法性的全球機構。”。挪威外交部長喬納斯·斯多（JonasStore）則明確提出了針對G20機制少邊主義組織原則的尖銳批評。他批評道，“G20是一個自我任命的集團（self-appointed group），其組成是由大國決定。它可能比G7或G8這樣的僅僅代表富國的集團更具代表性；但它仍然是獨斷專行的，我們不是生活在19世紀這樣的大國聚在一起為世界制定規則的時代。”

由于缺乏代表性并且不符合多邊主義原則，G20機制面臨著合法性困境。合法性的缺乏會對國際機制的有效性造成負面影響。制度合法性的缺失會帶來一系列的社會成本，這會對制度的效力、有效性和效率造成負面影響。這種社會成本表現為制度或其支持者不得不花費政治和經濟資源來解釋或闡述其政策，這會減緩和弱化制度的有效運作。在最壞的情況下，合法性的缺失會導致制度名存實亡或解體。就G20機制而言，非成員國對其合法性的不認同很可能會導致其運作和決策無法得到這些國家的支持，從而使其在需要非成員國配合的議題上難以實現對全球經濟的有效治理。

在全球經濟治理實踐中，凝聚政治共識是G20機制發揮領導作用的主要方式。盡管各成員在G20會議上達成的國際協議不具有法律約束力，但這些協議并非沒有實質性作用。它們凝聚了G20成員的政治共識，在后續行動中，各國可能會在國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿易組織、聯合國、國際勞工組織、金融穩定理事會、經濟合作與發展組織等國際組織平臺上將政治共識付諸實施，執行各成員在G20會議上達成的協議。這些國際組織是G20重要成果的落實者和執行者。例如，國際貨幣基金組織負責開展G20宏觀經濟政策相互評估，并落實關于G20推動的國際貨幣基金組織份額和治理改革一攬子方案；金融穩定理事會負責推進G20峰會決定的金融監管領域各項重要舉措；世界貿易組織和經濟合作與發展組織負責研究貿易問題，包括大宗商品價格波動和全球價值鏈體系，并監督落實G20成員遵守反對貿易保護主義情況；國際勞工組織負責提供全球就業形勢和有關政策建議，為G20歷屆峰會都沿用的“增長和就業”主題提供技術支持。如果各成員在G20會議上達成的協議得到執行，全球經濟治理將按照G20機制確定的方向進行改革。在這些國際組織執行G20協議過程中，不認同G20機制合法性的非成員國可能會采取不合作態度，從而對G20機制的有效性造成不利影響。

合法性有助于提高國際機制的有效性。反過來，國際機制在治理實踐中表現出來的有效性有助于增強成員國和非成員國對其合法性的認同。行為體對某種制度的忠誠可以部分地歸因于由制度運行帶來的現實的或可以預見的福利。同時，行為體沒有發現和預期發現更有效率的替代性制度，又能夠強化制度的合法性。在應對全球金融危機方面，G20機制取得了很好的工作成效，在推動成員國協調宏觀經濟政策方面發揮了重要作用。無疑，這有助于成員國和非成員國形成“G20機制可以帶來福利改進效應”的良性預期，增強其對G20機制的信心。良性預期以及對G20機制的信心又有助于成員國和非成員國增強對G20機制的合法性認同，這使G20機制面臨的合法性困境在一定程度上得到緩解。

二、G20機制轉型對其有效性的影響

盡管在G20機制應該是臨時f生危機解決機制，還是全球經濟治理的長久性機制這一問題上還存在爭議；但大多數成員依然屬意后者。事實上，G20機制已經在治理實踐中邁出由臨時性危機解決機制向長效治理機制轉型的步伐。其表現是：前三屆G20峰會主要討論宏觀經濟政策協調、國際金融市場監管、國際金融機構改革、國際貨幣體系改革等以應對全球金融危機為導向的議題；從2010年6月舉行的多倫多峰會開始，發展援助、能源安全、糧食安全、大宗商品價格波動等與金融危機的臨時性解決沒有直接關系的議題逐漸進入G20峰會議程。在從臨時性危機解決機制向長效性治理機制轉型的過程中，金融危機本身的訓導效應（disciplinary effect）不可避免地弱化，G20議題向更加廣泛的范圍擴展，這將對G20機制的有效性造成不利影響。

（一）危機訓導效應的弱化

金融危機的訓導效應因G20成員在危機中產生的強烈緊迫感而發生，它會不可避免地隨著危機的緩解而弱化。在開展應對全球金融危機的集體行動時，強烈的緊迫感促使各G20成員迅速形成政治共識并實施政策協調。然而在危機得到緩解后，危機訓導效應的弱化使G20成員達成政治共識的意愿明顯減弱，G20成員之間的分歧逐漸顯現。

在與金融危機的臨時性解決方案沒有直接關系的議題上，G20成員主要表現出兩類分歧。第一類分歧是經濟復蘇情況較好的G20成員與仍處于經濟低迷狀態的G20成員之間在未來危機防范措施上的分歧。例如，2010年初，國際貨幣基金組織提出了征收金融交易稅等關于全球金融治理的一系列方案。這些方案的目的是提高系統穩定性，增加用于防范未來金融危機的資金儲備。在同年6月舉行的G20多倫多峰會上，輪值主席國加拿大對IMF提出的方案表示反對。其原因是：加拿大經濟已走上復蘇軌道，并且金融部門是其優勢行業。因此，加拿大不希望實施更加嚴厲的金融監管措施。澳大利亞和日本等金融部門受危機影響較小的G20成員也反對國際貨幣基金組織提出的方案。最終，各國未能在G20多倫多峰會上就著眼于未來危機防范的全球金融治理議題達成共識。

第二類分歧是發達國家與新興市場國家之間因對不同議題優先性認識的差異而產生的。新興市場國家認為，G20機制應優先關注發展議題；發達國家則認為，全球經濟失衡、氣候變化、糧食安全、大宗商品價格波動等議題應被置于優先位置。雖然G20成員在峰會輪值主席國的協調下就上述議題制定出一些行動計劃，并將其寫入G20峰會公報；但由于發達國家與新興市場國家之間的分歧并未消除，G20機制沒有在這些行動計劃的執行上取得實質性進展。例如，G20成員在2010年首爾峰會上就全球失衡出臺了“參考性指南”，但該指南因分歧過大而難以落實。根據《G20首爾峰會公報》，各成員國在2013年前不設置新的貿易及投資壁壘，反對任何形式的貿易保護主義。但事實上，全球保護主義在此后幾年甚囂塵上。據世界貿易組織統計，危機以來，G20成員實施的貿易限制措施超過800項，到2012年底只撤銷了20%。由于保護主義，全球每年貿易額減少6500億美元，占全球貿易總額的3.5%。

在從臨時性危機解決機制向長效治理機制轉型的過程中，G20機制無法借助金融危機本身的訓導效應來促使其成員達成政治共識，G20成員之間的分歧變得難以彌合，這將削弱G20機制的有效性。

（二）G20議題的擴展

隨著G20機制從臨時性危機解決機制向長效治理機制轉型，G20議題從以金融危機的臨時性解決為導向的領域逐漸擴展到更加廣泛的范圍。議題范圍的擴大會減輕G20機制向其成員施加的遵約壓力，從而對G20機制的有效性造成不利影響。

盡管G20成員在G20機制中沒有遵守承諾的法律義務，但由于承諾的遵守直接關系到G20機制在政策協調和問題解決方面的有效性，承諾在多大程度上得到遵守一直是G20成員的重要關切。為促進其成員對承諾的遵守，G20在匹茲堡峰會后建立了相互評估程序。在該程序下，各國領導人對其他G20成員遵守承諾的狀況進行相互評估。在遵守承諾方面表現不好的G20成員會在G20峰會上被點名批評。通過對不遵守承諾者的點名批評，相互評估程序對G20成員構成了一定的遵約壓力。

G20議題的擴展使各國領導人需要評估的承諾數量和范圍明顯增多。這使G20成員的領導人很難在有限的時間內對其他成員遵守承諾的狀況作出準確的評估。此外，由于G20成員的領導人在進行相互評估時需要運用與承諾議題相關的專業知識，議題范圍的擴大使評估者專業知識儲備量與客觀需要量之間的差距變得更大，這勢必會影響相互評估的準確性。在相互評估的準確性缺乏保證的情況下，即使某個成員獲得負面評估結果，其他成員也很難令人信服地對其進行點名批評。相互評估程序對G20成員構成的遵約壓力也將因此而減輕。如果相互評估程序不能對G20成員構成足夠的遵約壓力，這一程序就不能有效地促進成員國遵守承諾，G20機制在政策協調和問題解決方面的有效性也會隨之降低。

三、G20機制的改革路徑

在G20機制向長效治理機制轉型過程中，其有效性難以達到致力于金融危機的臨時性解決時表現出來的較高水平。這意味著，G20機制將難以借助較高水平的有效性來緩解其合法性困境，而只能通過其他途徑來增強合法性。要做到這一點，G20機制需要采取適當的改革措施。

出于增強G20合法性的目的，有學者提出了分選區選舉G20成員的改革方案。其具體內容是：將世界分成四個選區并將席位相應地分配給每個選區，然后將剩下的9個席位根據各個選區的經濟實力來進行分配；根據目前的經濟實力分布，美洲、亞洲、歐洲各有7個席位，非洲有4個席位；在每個選區內采取加權投票的方式來選出G20成員。這一方案考慮到分選區選舉對G20合法性的認證作用，具有一定的合理性。但其問題在于：如果按此方案實行改革，可能會出現在全球經濟具有系統重要性的國家未能當選的情況，G20機制在全球經濟治理中的有效性可能會因缺乏這些國家的參與而受到削弱。從這一角度看，分選區選舉的改革方案并不可取。

雖然G20機制迫切需要通過內部改革來增強其合法性，但改革不能以損害有效性為代價。滿足這一要求的改革路徑有兩條：其一，通過提高G20機制的有效性來增強其合法性；其二，在不損害機制有效性的前提下增強G20機制的合法性。在第一種路徑下，G20機制可以采取強化部長級會議的相互評估功能的改革措施；在第二種路徑下，則可以采取提高G20進程的開放性和加強G20成員與非成員國之間的制度化聯系兩項改革措施。

（一）強化部長級會議的相互評估功能

G20機制從臨時性危機解決機制向長效治理機制轉型使其議題范圍大為擴展。受峰會時間和領導人的專業知識所限，G20峰會的相互評估程序難以在議題范圍大為擴展的情況下對其成員形成足夠的遵約壓力。要解決這一問題，G20需要利用部長級會議對其成員在各個議題領域的承諾遵守狀況開展相互評估。相比于G20峰會上領導人之間的相互評估，G20成員的各個職能管理部門負責人在部長級會議上開展的相互評估可以達到更高的準確性。這是因為：一方面，由于G20部長級會議的討論議題集中于特定政策領域，各國部長可用于評估其他成員在該政策領域承諾遵守狀況的時間相對充分，這在一定程度上減少了時間因素對相互評估準確性的影響；另一方面，G20成員部長在其負責的政策領域擁有較為豐富的專業知識和實踐經驗，為相互評估的準確性提供了必要的智識保障。

鑒于在G20部長級會議上開展相互評估具有上述優勢，G20需要強化部長級會議的相互評估功能，通過在部長級會議上加強相互評估來減少議題擴展對相互評估程序下遵約壓力的“弱化效應”。目前，G20部長級會議已涵蓋財政、金融、環境、發展、勞工和就業等政策領域。定期召開的部長級會議包括：財長和央行行長會議、環境問題部長級會議、發展問題部長級會議、勞工和就業部長級會議等。為強化相互評估功能，這些部長級會議需要將相互評估作為其重要議程，以定期相互評估促使成員國遵守其在G20峰會上做出的承諾。同時，G20還需要啟動其他相關政策領域的部長級會議，并在新啟動的部長級會議上引入相互評估程序，使相互評估程序下遵約壓力的覆蓋范圍隨著議題范圍的擴展而同步擴展。通過強化部長級會議的相互評估功能，處于轉型過程中的G20機制可以保持相對較高的有效性，這將使G20機制可以繼續采用以較高水平的有效性緩解合法性困境的模式。

（二）提升G20進程的開放性

提升G20進程的開放性旨在讓非成員國的利益以間接方式在G20機制中得到代表。其具體措施是增強聯合國秘書長、七十七國集團領導人和非洲聯盟領導人在G20進程中的作用，使其充分參與多邊對話。一方面，由于聯合國秘書長、七十七國集團領導人和非洲聯盟領導人已被視為廣大發展中國家的利益代言人，如果能夠讓他們參與G20進程中各項議題的討論，G20的代表性和合法性將得到增強。另一方面，如果根據這一方案實行改革，G20的成員國數量不會增加，以“系統重要性”為標準的成員構成也沒有改變，G20機制的有效性就不會受到影響。因此，通過提升G20進程的開放性，G20可以在有效性不受影響的情況下增強自身合法性。

（三）加強G20成員與非成員國之間的制度化聯系

對于如G8和G20這樣的非正式國際機制而言，擴大成員范圍并不是提高代表性的唯一途徑。與非成員國建立制度化聯系也能起到提高非成員國代表性的作用。出于這一目的，G8曾尋求與發展中大國建立對話機制。2005年，時任英國首相托尼·布萊爾邀請中國、巴西、印度、墨西哥和南非等國參加G8峰會的某些活動，這成為G8與發展中大國開展對話的開端。2007年峰會上，G8與這些發展中大國之間的對話被確立為海利根達姆進程。進程通過由來自G8成員國的特別代表和副部長組成的指導委員會進行協調，指導委員會主席由G8輪值主席國擔任。委員會下設發展、投資、創新與知識產權、能源四個工作組，每一個工作組有兩名聯合主席，分別來自G8成員國和五個發展中大國。設在經濟合作與發展組織總部的海利根達姆秘書處為海利根達姆進程提供組織和學術支持。

為提高其代表性，G20也采取了類似的舉措，經常邀請不同國家參加峰會中的特定會議。此外，G20還試圖通過促進其成員為所在地區的非成員國代言來提高代表性。例如，一些G20成員國參與了“延伸計劃”（outreach program）。主要內容為參與該計劃的G20成員國與所在地區的非成員國協商，以求實現代理代表性（proxy representation）。澳大利亞是參與“延伸計劃”的G20成員之一。對于這一計劃，澳大利亞政府表示，“澳大利亞官員定期與我們的地區鄰國開展延伸會晤（outreach meetings），以確保G20的決策體現我們地區的需要”。

上述行動雖然給予了非成員國一些在G20機制中得到代表的機會，但G20成員與非成員國相互聯系的制度化程度仍然不高。要獲得更高水平的代表性，G20機制需要加強其成員與非成員國的制度化聯系。G20可以借鑒G8發起的海利根達姆進程，建立成員國與非成員國之間的對話機制。由此，G20機制的合法性可以在有效性不受影響的情況下得到增強。

四、G20機制轉型與中國的戰略選擇

對于G20這一全球經濟治理中的重要機制，中國給予了高度重視，積極參與政策協調，為金融危機管理作出了貢獻。在應對全球金融危機過程中，中國在G20框架下積極與其他主要經濟體協調配合，幫助穩定美國及國際金融市場，為國際貨幣基金組織提供更多金融資源，與相關經濟體簽訂了貨幣互換協議，從而增強了G20機制的危機管理能力。在G20推動各國協調政策、刺激經濟復蘇的行動中，中國也發揮了帶頭作用，實施了基于擴大內需的積極財政政策。這不僅使中國經濟保持了較高增速，而且成為拉動世界經濟增長的最大動力，加強了G20在推動全球經濟增長方面的可信度。

除為金融危機管理貢獻力量外，中國還在G20進程中積極推動全球經濟治理改革。對于中國而言，如果能夠按照自身偏好塑造G20議程，全球經濟治理改革就可能以符合其偏好的方式推進；反之，如果中國未能按照自身偏好塑造G20議程，就會失去影響全球經濟治理改革的機會。因此，中國在G20進程中積極按照自身偏好塑造G20議程，以求全球經濟治理改革以符合其偏好的方式推進。在G20峰會上，中國領導人圍繞國際金融監管改革、國際金融組織改革、國際貨幣體系改革等議題提出了多項倡議。這些倡議使中國的改革訴求得到清晰展現，表明了中國希望全球經濟治理向“公平、公正、包容、有序”的方向改革的意愿。

在中國及其他新興大國的共同努力下，國際金融組織改革議題被納入G20議程。中國和其他新興大國一道，在國際金融組織改革議題上按照其偏好塑造了G20議程。提高新興大國和發展中國家在國際貨幣基金組織、世界銀行等國際金融機構中代表性和發言權成為G20成員的政治共識。具體表現為：2009年9月，各成員在G20匹茲堡峰會上承諾將新興市場國家和發展中國家在國際貨幣基金組織的份額提高5%以上；發展中國家和轉型經濟體在世界銀行至少增加3%的投票權。2010年6月，多倫多峰會確定，增加新興市場國家官員和學者擔任世界銀行、國際貨幣基金組織以及其他國際金融機構高管的比例。2010年首爾峰會進一步細化匹茲堡峰會承諾，宣布國際貨幣基金組織份額由發達國家向新興市場和發展中國家轉移6%。基于G20峰會共識，國際貨幣基金組織理事會于2010年12月15日通過了份額和執行董事會的改革方案。依據這一改革方案，超過6%的國際貨幣基金組織份額將從代表性過度的國家轉向代表性不足的國家。改革生效后，中國的份額將從4%升至6.39%，投票權也將從3.81%升至6.07%，成為國際貨幣基金組織的第三大份額持有國。印度、俄羅斯和巴西的份額也將進入前十位，新興大國在國際貨幣基金組織的代表性和發言權顯著增強。

由于G20議程對全球經濟治理改革具有重要影響，因此對于中國而言，在G20機制中積極參與議程塑造是有助于增進國家利益的戰略選擇。隨著G20機制從臨時性危機管理機制向長效治理機制轉型，G20議題擴展到更加廣泛的范圍。這意味著，中國需要在更多的議題上塑造G20議程，議程塑造能力的重要性更加凸顯。為進一步提升議程塑造能力，中國既需要加強與其他新興大國的協作，也需要爭取在特定議題上偏好相近的發達國家的支持。在多邊談判或對話進程中，國家可以借助正式或非正式集團的集體力量來增強其對議程的影響力。在G20進程中，中國主要借助金磚國家機制來增強自身對G20議程的影響力。通過在金磚國家機制這一合作平臺上與其他新興大國協調立場，進而在G20峰會上發起共同倡議，中國獲得了更強的議程塑造能力。中國與其他新興大國在議程塑造行動上的協作為其在國際金融組織改革議題上成功塑造G20議程創造了條件。要在塑造G20議程的未來行動中有更大的影響力，中國需要加強金磚國家機制建設，利用這一機制進一步提升與其他新興大國在全球經濟治理改革各項議題上的協作水平。

此外，中國也應當注意，盡管新興大國在世界經濟中的比重已大有提升，但與發達國家相比仍然處于相對弱勢地位。因此，中國還需要在議程塑造行動中爭取在特定議題上偏好相近的發達國家的支持。中國和其他新興大國之所以在國際金融機構改革議題上實現對G20議程的成功塑造，一個重要原因是美國對國際金融機構改革持支持態度。而美國對此持支持態度緣于兩點：其一，新興大國只是要求將一部分國際貨幣基金組織份額和世界銀行投票權從某些份額比例過高的歐洲國家手中轉移出來，美國的份額和投票權不會受到影響；其二，在金融危機背景下，美國希望通過提高新興大國在國際金融機構中的代表性來增強這些機構的合法性，從而為其發揮更大的作用創造條件。出于上述考慮，美國對新興大國提出的從代表性過度的歐洲國家手中轉移出一部分份額的主張給予了支持。美國對國際金融機構改革的支持使得來自發達國家的阻力大為減少，從而在很大程度上提高了新興大國將這一議題成功引入G20議程的可能性。這一事例說明，在特定議題上爭取部分發達國家支持是有可能實現的。通過合理設計改革倡議方案，中國可以在借助新興大國集體力量的同時爭取部分發達國家的支持，從而提高成功塑造G20議程的可能性。

除在G20機制中積極參與政策協調和議程塑造外，中國還需要為增強G20合法性力推G20機制改革。強化部長級會議的相互評估功能雖然會給中國帶來更大的遵約壓力，但為緩解G20面臨的合法性困境，中國需要承受這一壓力，支持G20部長級會議相互評估功能的強化。此外，中國需要發起提高G20進程開放性及加強G20成員與非成員國之間制度化聯系的改革倡議。為使改革倡議被各G20成員接受，中國的倡議行為需要在加強與其他新興大國協作及爭取部分發達國家支持的基礎上穩步推進。

結語

由于代表性不足并且不符合多邊主義原則，G20機制尚不具備充足的合法性，G20機制面臨的合法性困境對其有效性具有負面影響。對于以有效治理為基本目標的G20而言，這一負面影響不容忽視。

G20機制在應對金融危機過程中的出色表現在一定程度上緩解了其面臨的合法性困境。然而，在G20從臨時l生危機解決機制向長效治理機制轉型的過程中，由于危機訓導效應的弱化和G20議題的擴展，G20機制將難以維持其在危機解決實踐中表現出來的較高水平的有效性，這將使G20機制難以借助較高水平的有效性來緩解合法性困境。對于G20而言，通過機制改革來緩解合法性困境已變得日益迫切。為增強自身合法性，G20需要強化部長級會議的相互評估功能，提高其進程的開放性，加強其成員與非成員國之間的制度化聯系。在G20向長效性治理機制轉型過程中，中國既需要積極參與政策協調和議程塑造，通過加強與其他新興大國協作及爭取部分發達國家支持來提高議程塑造能力；也需要為增強G20合法性力推G20機制改革。

（作者簡介：上海外國語大學國際關系與外交事務研究院副研究員，博士，200083）

收稿日期：2014年3月

（責任編輯：左品）