我國地方政府融資平臺的問題及對策

孟瑞雪

摘 要：近年來，地方政府的債務問題逐漸成為人們關注的焦點，與地方債務問題息息相關的是地方政府融資平臺的問題。我國地方政府融資平臺一方面解決了地方政府融資困難的問題，另一方面伴隨著融資平臺數量和規模的迅速擴張，其帶來的問題和風險也愈發明顯。為保證宏觀經濟的平穩運行，亟須盡快解決融資平臺帶來的問題，及時化解風險。從分析融資平臺現狀入手，歸納出目前地方政府融資平臺中積累的問題，通過分析原因，最后歸納出相應的對策和建議。

關鍵詞：地方政府；地方債務；融資平臺

中圖分類號：F812.5 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）24-0003-02

一、地方政府融資平臺概述

地方政府融資平臺是指由地方政府出資設立的，以提高公共服務水平為目標，主要以重點基礎設施建設、公用事業建設、重大產業作為投資方向，依托當地政府資產、土地等國有資源進行融資而組建的各類投融資公司。改革開放之后，伴隨著城市化水平的不斷提高，公共支出壓力的增大，各級地方政府普遍面臨著地方財政入不敷出的問題。特別是在分稅制改革后，地方政府僅僅依靠幾種地方稅種難以滿足當地經濟發展建設對財力的需求，加上我國《預算法》中明確規定禁止地方政府直接舉債，這樣地方政府除了通過國有資產獲益、出讓土地使用權獲得收入之外，就主要依靠融資平臺這一途徑獲得收入。從20世紀80年代開始，我國地方政府開始設立融資平臺，分稅制改革到2008年金融危機的這段時期是我國融資平臺穩步發展階段。在2008年全球金融危機爆發后，我國實施的積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，這在一定程度上推動了融資平臺的擴張。根據中國人民銀行《2010年中國區域金融運行報告》的統計，截至2010年末全國各級地方政府融資平臺共計1萬余家，與2008年年末相比增長25%以上，從融資平臺分析來看，城投公司和交通運輸類平臺所占比例最高，約五成以上的融資平臺公司貸款投向了市政基礎設施和公路建設。可見無論是從設立初衷還是資金流向都上看，地方政府融資平臺都具有濃重的行政色彩。

地方政府融資平臺的設立具有明顯的公共性和公益目的。一方面融資平臺通過財政撥款、注入資金等設立，而這些財政資金多來自公民的稅收、出讓國家或集體所有的土地的使用權所獲得收入，因此是一種地方性公共產品，應屬于全體公民所有，地方政府具有人民賦予的對這些公共產品的管理權限。另一方面地方政府投融資平臺的償還主體多為政府部門，即擔保的模式多為土地收益權、債券、稅費返還和政府財政承諾等。由此我們可以看出，地方政府融資平臺既承擔了大部分公共服務項目的支出，如公共基礎設施、大型投資項目、舊城改造等公共投資項目，這對推動城市發展與提高人民生活水平起到了至關重要的作用，同時也累計了大筆債務，這部分債務主要依靠土地出讓金償還。土地出讓金作為地方政府收入的重要組成部分，一旦這部分出現問題，必將國家經濟和政府管理帶來很多不良的影響。此外，地方政府融資平臺的設立也和我國過去衡量地方經濟發展“唯GDP論”以及經營城市的理念相關。各地政府通過設立融資平臺，引進大量投資項目，上馬多種項目，過分地依靠這種投資拉動的模式去發展經濟。

二、地方政府融資平臺存在的問題

（一）政府債務風險增加

分稅制改革后，由于面臨著財權與事權不匹配的問題，我國地方政府一直承受著極大的財政支出壓力，集中表現在基礎設施和重點投資項目等基本的經濟建設支出以及社保、醫療等民生支出，這部分支出都逐年呈剛性增長的態勢，很難壓縮。如今在這個基礎上，地方政府還面臨龐大的債務支出需要償還。根據2011年6月27日審計署發布的《全國地方政府性債務審計結果》顯示，截至2010年我國地方政府性債務總額已達107 174.9億元，其資金來源主要是銀行貸款，約占79.1%，上級財政、政府發債、其他借款等項加總約占20%左右。地方政府受到財力不足與《預算法》中明確禁止直接舉債的影響，融資平臺舉債成為彌補地方政府資金缺口的主要渠道。截至2012年6月末，融資平臺貸款余額已超過了9萬億，融資平臺舉債的主要方式是銀行貸款、發行債券與票據。由此可見，地方政府融資平臺和地方債務問題密切相關，通過融資平臺獲得的貸款在地方債務中占比很大。由于地方融資平臺由地方政府的財政收入作擔保，商業銀行會優先集中為地方政府投融資平臺進行貸款的發放，商業銀行等金融機構的巨額貸款就成為地方政府的隱性負債。一旦平臺公司項目運行出現資金困難而出現資金鏈斷裂等問題，地方政府必須用財政收入進行償還，這對于支出壓力本來就很大的地方政府而言，更是雪上加霜。

（二）融資風險波及金融機構

雖然從理論上講，地方投融資平臺具備通過發行企業債券、中期票據等方式獲取資金的條件，但是從實際情況看，大多數地方政府投融資平臺的運營狀況欠佳，很多財務指標并不符合債券發行的要求，大多數融資公司主要是通過向銀行等金融機構貸款來解決資金短缺問題的。2009年8月，國家審計、銀行監管等部門聯合對地方政府融資平臺的授信總額、已發放貸款、貸款利率、貸款期限、資產負債情況及該級地方財政收入、當地GDP等情況展開調研。據測算，我國地方政府投融資平臺的負債中80%都是通過銀行信貸獲得的資金，這樣融資平臺的債務風險就會高度集中于金融機構。

（三）融資平臺管理不規范

地方政府融資平臺多由政府單獨出資，政府主要領導掌握著融資決策權，決策、管理、監督三位一體的法人治理架構的缺失給融資平臺的運作埋下隱患，縣級以下的融資平臺此類情況最多。在這種情況之下，地方政府融資平臺很可能向多個銀行進行貸款，形成多方借貸關系，最后對于平臺實際負債情況并不是十分了解。此外，平臺資金的運用多游離于公共財政的監督體系之外，信息不能做到公開透明，缺乏公眾監督。

（四）擠壓民營經濟生存的空間，對經濟結構造成負面影響

政府的公共投資本身對于民間投資具有擠出效應。當融資平臺獲得的貸款投向公共基礎設施等大型項目建設時，銀行必須持續地向該項目進行貸款發放，一旦停止更難以收回貸款。在經濟過熱時，中央銀行會受收縮銀根，控制信貸總規模。這樣在信貸資源有限的情況下，民營經濟實體獲得融資的能力很難與融資平臺相競爭，其發展必將受到抑制這不利于我國民營經濟的長遠發展，也不利于我國經濟結構的調整。endprint

（五）缺乏統一的法律規范，地方政府對融資平臺的管理有待完善

我國至今未出臺有關地方政府投融資平臺的法律規范，因此融資平臺在實際運作中有很多標準有待明確，比如投資方向、債務管理、投融資運作等基本內容。統一的法律規范導的缺失容易致各地方政府投融資平臺政策目標偏離公益性，相關部門或機構自主行為的隨意性較大，容易出現尋租行為。各類型的融資平臺往往由多個不同的行政部門領導管理，容易出現政出多門的情況。比如在實際運作過程中，發改委負責報送需要貸款的項目，財政部門、人民銀行負責對需要貸款進行融資的項目進行審核，發改委和國資委負責監督、管理資金的使用情況，最終債務幾乎完全由財政部門負擔。在這個運作過程中，財政部門作為最后承擔者，但對于負債的實際情況反而難以有全面的了解。

三、規范地方政府融資平臺運作的對策

（一）拓寬地方政府融資渠道，規范政府負債行為

針對地方政府融資難的問題，首先應當完善財稅體制，加大一般性轉移支付的力度，保證地方政府能夠提供基本的公共服務。第二，可以考慮允許地方政府融資平臺通過發行債券進行融資，將地方政府債務納入預算管理，嚴格規定債務資金的使用范圍，控制新平臺的設立，清理已有的融資平臺，建立債務風險預警機制。還可以引導地方政府融資平臺項目通過證券市場直接融資，降低平臺公司間接融資比例，達到分散風險的目的。對于地方政府的擔保行為，相關部門要對其進行嚴格的審查，使其與融資平臺的定位相符合。

（二）轉變政府職能，減少行政干預

政府應當轉變職能，盡量避免以行政手段的方式干預融資平臺的運營。應考慮建立專門機構，該機構作為出資人負責制定國有資產管理方案和融資疾患，特別是對土地等國有資源的劃撥、整合更要加大監管力度。項目運行結束后，該機構代表行使所有者職能，行使重大決策和選擇經營管理者等權利，最后將投資收益最大程度地回饋給社會。

（三）完善投融資平臺治理結構，提高經營效率

應完善企業法人治理結構，建立健全現代企業管理制度，實行政企分開。通過資本運作，將優質國有資產注入平臺公司，提高平臺公司投融資實力。注重拓展新的融資渠道，加大直接融資的力度，降低間接融資比例，減少對債務融資的依賴，充分依靠資本市場進行權益性融資，使得民營資本可以進入這一領域，激發市場活力。此外，還可以適度發展相關的證券化產品。證券化的過程不僅有利于借助外在的法律法規完善平臺自身的治理結構，還有利于社會和公眾對將對地方政府投融資平臺的監督。

（四）制定融資法律法規，強化對融資平臺的監管

地方政府依靠融資平臺籌措資金以提供公共服務，如果沒有對融資平臺有效的監督，很容易變相成為政府的不受任何制約和監管的“提款機”，這既不利于政府履行職能，更不利于市場經濟的穩定。應考慮設立地方融資監管機構或在政府內部設專門的部門，對轄區內融資平臺進行監管。還應盡快出臺與地方政府融資相關法律法規，為融資平臺的運營和地方政府負債行為提供可靠的法律依據，使地方融資平臺在法律框架下運營。

參考文獻：

[1]林文順.地方政府投融資平臺風險及規范建議[J].金融與經濟，2010（2）.

[2]陳杉.地方政府投融資平臺規范發展的政策建議[J].財政研究，2011（5）.

[3]趙璧，朱小豐.地方政府投融資平臺綜述[J].經濟研究參考，2011（10）.

[4]楊艷，劉慧婷.從地方政府融資平臺看財政風險向金融風險的轉化[J].經濟學家，2013（4）.

[5]蘆亮.新型城鎮化背景下地方政府融資平臺的債務風險問題研究[J].中央財經大學學報，2013（9）.endprint