論公共政策執行中的“上有政策，下有對策”現象

王瑞霞

摘 要：“上有政策，下有對策”現象是我國公共政策體系不完善的一種反映。由于我國公共政策主體功能沒有完全發揮功能，出現了政令不通、政策執行不到位等問題。隨著時代的發展，“上有政策，下有對策”現象的表現形式也日趨多樣化，通過對公共政策執行中“上有政策，下有對策”現象的深入分析，探究了這種現象存在的主要原因，并根據我國的具體國情提出確保公共政策目標有效實現的具體措施。

關鍵詞：公共政策；行政決策；行政執行

中圖分類號：D089 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）24-0005-02

公共政策執行是政策執行者為實現公共目標而采取的實際行動。公共目標的實現既依賴于上級公共部門制定出正確的政策，更有賴于政策執行者的有效執行。然而，在公共政策執行中，普遍存在著“上有政策，下有對策”現象。這嚴重損害了上級行政機關制定政策的嚴肅性和權威性，也不利于下級機關有效實現行政職能。因此，深入研究公共政策執行中“上有政策，下有對策”現象的根源、形成原因，具有重要的現實意義。

一、“上有政策，下有對策”現象的表現形式

1.行政執行主體過分追求個人私利，無視上級政策。“上有政策，下有對策”現象，是政策執行者主觀反對政策的一種重要表現形式，是一些腐敗官員謀取私利的反映。這不僅影響了上級政策的有效實施，也損害了政策的嚴肅性和權威性。以煤礦生產管理為例，部分官員利用公權力為不合格的、內藏安全隱患的小煤礦提供庇護。礦主通過利益回報的方式與政策執行官員結成利益共同體，雙方雖說是各取所需，卻給人民生命財產帶來巨大威脅，使得煤礦安全生產政策的執行大打折扣。這種政策執行主體和目標主體相勾結導致的“對策”行為極大地影響了原政策的執行，甚至使原政策成為一紙空文。

2.政府部門為了追求部門利益最大化，消極執行上級政策。在市場經濟利益的推動下，有些部門人為地追求部門權力、利益最大化，通過起草“部門規章”將部門權力以及利益擴張法定化，甚至與市場主體如公營性公司、政策性公司形成力量強大的行政壟斷。還有一些部門為了部門利益公然違反上級政策，比如人為的制定傾向于本部門的政策、設定許可、提高審批門檻、擴大部門權限等。使得上級政策被條塊分割，嚴重阻礙了其貫徹和落實，也嚴重降低了政府辦事效率。如同時多個部門爭著為有利可圖的同一事項立法又導致部門之間職責權限不清，造成重復管理、交叉執法、重復處罰，而在一些關系國計民生但又無利可圖的事務上相互扯皮，相互推諉，政府缺位的現象時有發生。

3.地方政府為維護其利益，敷衍性或附加性執行上級政策。在公共政策執行中，當上級政策在整體上無益于地方利益時，作為政治執行主體的地方政府就“怠工”，敷衍性地應對而不積極地執行[2]；當上級政策有益于地方政府，但不能滿足地方利益需求時，政策執行主體便會“附加”性的執行，積極擴展自身利益。以現在的房價政策為例，中央政府早就有針對性地出臺了一系列宏觀調控政策，結果只有少部分地區短時間內出現房價微調，總體上房價還是沒有降下來，甚至有的地區繼續見漲。究其原因，除房產政策本身的問題外，地方政府也難逃其職。這主要因為某些地方政府為了維護自身利益，以房產政策的執行要結合當地實際情況為借口，并不真正去執行中央政府的政策，只是做一些表面文章，搞些“土政策”來應付上級領導檢查；或者對于那些不利于地方政府利益的政策視而不見，不予以執行。

二、“上有政策、下有對策”原因分析

1.公共行政決策尚不規范。規范的公共行政決策應該以公共利益為導向，具備科學的決策組織機制、合理的決策責任機制和有效地決策監督機制。只有首先保證行政決策合理規范，執行時才會高效運行。然而現實決策過程中，卻出現種種不規范的情況。

決策產生的方式不夠科學民主。在現實決策產生過程中，不少決策部門往往不經過扎實的調查、認真的分析、充分的討論和縝密的論證，而是由行政首長直接拍著腦袋做決定。例如早在20世紀90年代的山東泰安市的“胡建學案”中，胡建學在行政決策時獨斷專行，搞“一言堂”，無法保證決策的合理與科學，最終也被當地老百姓唾棄。

政策責任制度缺失。政策執行者公共權力來源于公眾，對公眾兼有責任。然而，行政決策者在決策過程中的偏差行為很大程度上都源于責任心的淡化。決策者在制定決策之初，沒有對具體事務責任進行明確規定和劃分，這主要表現在決策權力與決策責任相分離、決策責任主體不明確、對決策失誤責任追究不嚴格等方面。

行政監督方面有待改進。行政監督不明確，在監督的實踐過程中，各種監督主體在監督權限、方式、程序、范圍等方面，都存在不夠明確的現象。各種監督主體之間的關系不夠協調，彼此之間缺乏有效溝通，并出現監督區域的“交叉”或“空白”現象；行政監督法律法規不完善。行政監督隸屬于法制監督，但目前我國的行政監督法制化程度仍較低。一方面用于行政監督的法律法規仍舊空缺；另一方面，我國現存的行政監督制度使用的措辭籠統，監督的標準和可供操作的細則模糊，使監督主體很難準確界定和及時查處、糾正違法違規行為。

2.政策執行主體過于追求地方、部門和個人利益。（1）過分追求地方利益。地方政府作為地方利益的獨立主體又是地方經濟發展的管理主體為了應對上級政績考核，憑借行政強制手段操縱經濟市場以獲取地方利益。此外，由于政企不分導致地方政府與所屬企業成為利益共同體，地方政府通過各種非市場手段確保本地企業獲得最大利益。同時由于權力體制不夠完善，中央與地方事權關系的模糊，也使得地方政府追求當地利益的短期化。（2）過分追求部門利益。在市場化背景下，政府部門在市場化改革中也有了自己的利益追求和擴權欲望，部門之間甚至開始了爭權奪利。在向市場經濟體制轉軌的過程中，部門本位主義不斷增強，與所管轄企事業單位結成利益聯盟的趨勢愈演愈烈，在市場經濟中不斷運用手中的公共權力換取經濟利益。（3）過分追求個人私利。在公共政策執行過程中，行政執行人員一方面是政府機關代理人，充當著公共角色；同時又作為社會成員，充當著私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的貫徹執行政策。然而，市場經濟條件下，由于理性“經濟人”的存在，政策執行者也在追求著私人利益。由于制度的不完善，這種角色錯位產生了“經濟人”與“政治人”之間的沖突，并導致權力尋租，政策執行主體被腐蝕，政策的落實也變得遙遙無期。endprint

三、解決“上有政策，下有對策”現象的具體措施

1.建立科學民主的決策體系。在公共行政決策過程中實行有效的公共參與是實現決策民主化與科學化的根本途徑。所以，在政策制定過程中，一定要堅持深入基層、實事求是做調查，實現決策原則性和靈活性的統一。另外，發揮基層政策執行人員和專家學者的作用。因為基層政策執行人員來自第一線，有豐富的實踐經驗，而專家學者具有專業知識結構，二者結合，理論聯系實際，他們的建議往往具有可操作性[4]。同時，要在政策制定中進行民意調查、舉行聽證會，由公民對關乎自身合法權益的政策和文件提出審查。最后，落實責任追究機制。對崗位進行工作分析，明確職位職責，將責任落實到具體個人，對政策執行偏差、執行誤差，甚至違背政策，對抗政策造成嚴重后果的責任人施予懲罰。

2.加強執行監督機制。孟德斯鳩曾經說過：“行使權力的人總是會行使到法律的邊界為止。”所以，只有用權力來制衡權力，用權力監督權力，才能避免“上有政策，下有對策”行為的發生。

第一，提高內部監督權威。首先在政策領域，對行政人員的權力進行有效的制約，保證權力依法行使，進而保障政策的有效執行。其次，對政策系統決策、執行、監督部門之間進行必要的劃分，使之互相監督，尤其是要提高監督部門的獨立性，保障政策執行監控有力。第二，增強外部監督力度。充分應用現代科技構建政策執行監控系統，收集處理各種政策執行信息，建立完備的信息控制系統，切實保障行政監督能夠執行；建立公共監督機制，社會媒體、群眾監督這些監督途徑都可以作為正式的行政監督渠道。

3.健全相關法律制度。面對越來越多的“對策”行為，必須從根本上進行法律制約才能保證上級決策的切實實施。遏制“對策”行為，首先要盡量消除這一行為產生的收益動機，才能減少行政人員“出軌”，所以這就需要法律將這種動機扼殺在搖籃里。依法行政、依法監督、依法決策環節都需要出臺明確的法律條文來進行規范和制約。同時，立法程序要進一步民主化、公開化，法律草案應盡可能在立法機關主持下通過招標立項等形式組織以專家學者為主體，相關人士參與的法律草案起草組提出建議，要盡量避免由政府部門主導法律草案的起草。立法必須做到以公共利益為導向，并對授權立法進行嚴格監督。

4.加強行政執行人員的培養和教育。面對政策執行嚴重變形和失敗的情況，政策執行者負有很大責任。所以，加強行政執行人員的培養和教育顯得尤為重要。作為一個高素質的政策執行人員，一定要牢固樹立黨章意識，自覺用黨章規范平時的言行。在具備領導風范、大局觀念的同時，還需具備相應的專業管理方面的知識、技能和實踐經驗，并具有較強的政策理解能力，此外，黨的各級組織也要自覺擔負起執行和維護政治紀律的責任，加強對黨員在工作過程中遵守政治紀律的教育。黨的各級紀律檢查機關要把維護黨的政治紀律放在首位，加強對政治紀律執行情況的監督檢查，并加大問責力度。

綜上所述，要想真正解決“對策”行為這一問題，還學要適時廢止那些不利于社會發展的“對策”行為，讓決策和執行都公開化、透明化、民主化，讓監督大眾化、社會化。對于種種“對策”，進行各個擊破，確保公共政策目標的有效實現。

參考文獻：

[1]丁煌，定明捷.“上有政策、下有對策”——案例分析與博弈啟示[J].武漢大學學報，2004（6）.

[2]付永濤，尹潔，張水娟.論政府利益與我國公共政策公共性的偏離[J].法制與社會，2008（18）.

[3]蒲永華，余中海.“上有政策、下有對策”的表現、成因及治理對策[J].現代交際，2010（3）.endprint